文/孫磊

職務(wù)犯罪初查工作存在的問題和建議

文/孫磊

“初查”一詞最早出現(xiàn)在1985年召開的全國檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議的文件中。我國對(duì)刑事犯罪的偵查是經(jīng)法定立案程序啟動(dòng)的，《刑事訴訟法》規(guī)定了立案條件，即經(jīng)過審查，“認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任”。由于職務(wù)犯罪是智能性、高隱秘性犯罪，通常情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)初始的線索經(jīng)立案前的一般性審查，不能判斷是否具備了立案條件。為此，檢察機(jī)關(guān)在檢察實(shí)踐中創(chuàng)建了職務(wù)犯罪初查制度。筆者現(xiàn)就職務(wù)犯罪初查制度中存在的主要問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出完善初查工作的構(gòu)想。

職務(wù)犯罪初查制度的相關(guān)規(guī)定

我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度由最高人民檢察院有關(guān)司法解釋與規(guī)范性文件所構(gòu)建。1999年1月《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的實(shí)行，采用專門章節(jié)規(guī)定了初查的主體、手段、程序性措施、監(jiān)督的做法，使初查體系初步形成。高檢院1999年11月印發(fā)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》對(duì)初查工作進(jìn)一步作了詳細(xì)規(guī)定，初查工作逐步走向系統(tǒng)化、規(guī)范化。2012年3月，高檢院黨組討論通過了《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定（試行）》。2012年6月，高檢院發(fā)布《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（征求意見稿）》，其中對(duì)初查制度作了更完善的規(guī)定。

職務(wù)犯罪初查制度中存在的主要問題

（一）法律地位的缺失

性質(zhì)方面：初查屬于立案階段的刑事訴訟活動(dòng)，因初查而形成的初查制度屬于訴訟制度范疇，根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能通過制定法律進(jìn)行規(guī)定，因此，作為司法解釋的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》無權(quán)規(guī)定這種初查制度。

措施方面：詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定等都是《刑事訴訟法》意義上的偵查措施，而現(xiàn)行《刑事訴訟法》關(guān)于刑事案件“立案前的審查”沒有規(guī)定這些措施。根據(jù)“公權(quán)力法無授權(quán)不可為”的基本原理，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)通過司法解釋自我授權(quán)。

方法方面：化裝調(diào)查、耳目內(nèi)線、秘錄、調(diào)動(dòng)布控等屬于秘密調(diào)查范疇，我國關(guān)于秘密調(diào)查的這些專門方法，至今為止僅僅在《國家安全法》和《人民警察法》中有所規(guī)定，且只是可以使用技術(shù)偵查的原則性規(guī)定。然而，初查實(shí)踐中的秘密調(diào)查方法沒有層次之分，更無行使秘密調(diào)查權(quán)力的法律根據(jù)。

（二）初查實(shí)踐中存在的主要問題

線索管理多重化。檢察機(jī)關(guān)設(shè)置了舉報(bào)中心，負(fù)責(zé)對(duì)案件線索進(jìn)行專項(xiàng)管理，但這種設(shè)置并不能涵蓋所有的案件線索。舉報(bào)中心受理的線索，一般是群眾向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)的線索，而自偵部門也會(huì)自行發(fā)現(xiàn)線索，監(jiān)管場所的檢察干警也能依據(jù)職務(wù)職能發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的案件線索，這些線索則分別由偵查部門和監(jiān)所檢察部門受理。以上種種，線索管理多重化局面的形成就不可避免。

匿名舉報(bào)偏多。線索舉報(bào)人多是匿名，究其原因，主要是舉報(bào)人擔(dān)心身份暴露后被打擊報(bào)復(fù)，人身及財(cái)產(chǎn)安全得不到保障。由于無法及時(shí)與舉報(bào)人取得聯(lián)系，無法第一時(shí)間獲取第一手材料，無形中也就加大了初查的難度，案件的初查也將錯(cuò)失最佳時(shí)機(jī)。再加上少部分別有用心的人因?qū)ι鐣?huì)不滿及出于對(duì)個(gè)別被舉報(bào)人的怨恨，捕風(fēng)捉影，大多線索往往舉報(bào)失實(shí),使得辦案機(jī)關(guān)在這類案件上展開初查浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

保密工作不細(xì)致。一方面，多數(shù)舉報(bào)人擔(dān)心所舉報(bào)的情況得不到處理或及時(shí)處理，往往多處反映情況，舉報(bào)材料也多部門投送，形成多頭舉報(bào)，使一些本應(yīng)成案的線索因走漏風(fēng)聲而錯(cuò)失偵查良機(jī)；另一方面辦案人員缺乏辦案技巧，急于公開調(diào)取資料，引起被查對(duì)象警惕，導(dǎo)致犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)移、銷毀罪證；還有就是辦案的交通工具不夠隱蔽。該院辦案用車基本上都是警車，特征明顯，尤其是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行初查時(shí)這種情況尤為明顯，往往容易打草驚蛇。

（三）舉報(bào)人、控告人的權(quán)利監(jiān)督缺失

權(quán)利保護(hù)內(nèi)容缺失?！缎淌略V訟法》規(guī)定，檢察院對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請(qǐng)復(fù)議。而對(duì)復(fù)議后仍維持不立案決定的，則沒有規(guī)定有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。

權(quán)利保護(hù)對(duì)象受限。根據(jù)我國《刑事訴訟法》規(guī)定，報(bào)案、控告、舉報(bào)的含義有所不同?！皥?bào)案”是指發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)的人或者單位向有關(guān)司法機(jī)關(guān)報(bào)告，報(bào)案人情況比較復(fù)雜，他本身可能是被害人，也可能是其他任何發(fā)現(xiàn)違法犯罪事實(shí)的公民。“控告”則特指被害人或其近親屬對(duì)受害情況向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告，控告人通常是直接受到不法侵害的人，與所報(bào)告的事件有直接利害關(guān)系，其控告是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益而要求對(duì)瀆職行為進(jìn)行處理?！芭e報(bào)”一般是舉報(bào)人對(duì)可能存在的瀆職行為和行為人向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)。舉報(bào)人與舉報(bào)事實(shí)多沒有直接利害關(guān)系，其是出于正義感和社會(huì)責(zé)任感或維護(hù)公共利益的目的而向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)不法行為。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，對(duì)于不立案復(fù)議權(quán)僅僅賦予了控告人而沒有賦予舉報(bào)人。

權(quán)利監(jiān)督缺乏透明度。從現(xiàn)行規(guī)定來看，雖然對(duì)于控告人不服不立案決定的，明確規(guī)定由控告申訴部門負(fù)責(zé)復(fù)議或者復(fù)查。但是，一般來說，答復(fù)控告人的內(nèi)容及不立案理由是比較原則和簡要的，而且檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部復(fù)議也是不公開的。這種情形下得出的不立案結(jié)論，往往不能使控告人信服。

完善職務(wù)犯罪初查的構(gòu)想

（一）在刑事訴訟法中明確規(guī)定初查權(quán)

明確初查在刑事訴訟中的法律地位。筆者認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)行的立案程序中增加控告、舉報(bào)和初查的內(nèi)容。因初查是立案的準(zhǔn)備階段，而初查又是與控告、舉報(bào)聯(lián)系在一起的，建議對(duì)“立案”一章的內(nèi)容進(jìn)行整合。這樣對(duì)立案的理解就不能僅僅局限在辦理立案手續(xù)，而應(yīng)當(dāng)將受案、初查等環(huán)節(jié)都包含在內(nèi)，從而使受案、初查也屬于刑事訴訟活動(dòng)。

明確初查的性質(zhì)、任務(wù)和手段。一是初查的性質(zhì)。初查主體是偵查機(jī)關(guān)；初查客體是偵查機(jī)關(guān)管轄的、經(jīng)審查有必要實(shí)施初查的、可能存在犯罪的控告、舉報(bào)線索；初查的內(nèi)容是詢問、查詢、鑒定、勘驗(yàn)、調(diào)取證據(jù)等涉及非限制人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的初步調(diào)查。二是初查的任務(wù)。初查的任務(wù)在于調(diào)查是否“認(rèn)為有犯罪事實(shí)發(fā)生，需要追究刑事責(zé)任”，即確認(rèn)受理的犯罪案件線索是否具備刑事立案的條件。三是初查的手段。初查的手段，除《檢察規(guī)則》規(guī)定的“詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施”外，還包括經(jīng)權(quán)利人同意的搜查、提取證據(jù)，向其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位調(diào)取證據(jù)材料、了解情況，等等。

（二）提高案件初查成功率的建議

規(guī)范線索管理機(jī)制。提高對(duì)案件線索的分類、整合和綜合分析能力,提高案件利用率；靈活運(yùn)用迅速初查、存查、緩查三種方式開展工作，在案件線索偵查時(shí)機(jī)不成熟時(shí)要善于運(yùn)用存查、緩查策略來經(jīng)營線索，防止線索流失，提高成案率。

建立線索評(píng)估機(jī)制。自偵部門應(yīng)實(shí)行案件線索評(píng)估制度，線索評(píng)估后由檢察長或分管檢察長決定處理，而不應(yīng)由偵查部門自行處理重要線索的分流。

做好初查保密工作。秘密初查有利于排除外界干擾，有利于偵查人員適時(shí)采取法律措施。一是專線控制，嚴(yán)格保密。案件線索應(yīng)由專人管理，控制知情面。二是提升速度，從快取證。在初查階段要運(yùn)用技術(shù)密偵手段，快速做好證據(jù)收集的全面工作，以防打草驚蛇、導(dǎo)致犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)移、銷毀罪證，從而影響、阻礙案件的偵破。三是示法于理、秘密訪問。對(duì)外應(yīng)隱蔽初查意圖，以迷惑被查對(duì)象?？梢岳脵z察機(jī)關(guān)刑檢、民行、監(jiān)所、預(yù)防等部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)掩蓋初查意圖,也可根據(jù)案情實(shí)際,采取“以案掩案”、“聲東擊西”等方法，含而不露，隱而不發(fā)，讓人摸不準(zhǔn)、猜不透初查的內(nèi)容和意圖，從而有的放矢，巧妙初查。

（三）強(qiáng)化舉報(bào)人、控告人的權(quán)利監(jiān)督

修改《刑事訴訟法》，明確賦予舉報(bào)人復(fù)議復(fù)核權(quán)。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)于不立案復(fù)議權(quán)僅僅賦予了控告人而沒有賦予舉報(bào)人的缺陷，建議規(guī)定舉報(bào)人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不立案決定享有異議權(quán)。同時(shí)明確控告人、舉報(bào)人行使復(fù)議復(fù)核權(quán)的具體程序。

建立不立案決定復(fù)議聽證制度。即由偵查監(jiān)督部門召集主持，邀請(qǐng)偵查部門的原初查人員、控告申訴部門人員以及不服不立案決定的控告人、舉報(bào)人參加，以相對(duì)公開的程序和形式，充分聽取偵查部門、控告人、舉報(bào)人等人員對(duì)案件處理的意見。

建立不立案理由書面說明制度。檢察機(jī)關(guān)作出的不立案決定書應(yīng)當(dāng)充分說明不立案的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，使舉報(bào)人、控告人信服。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)霍林郭勒市人民檢察院）