李巍

[摘 要]生態(tài)補償是運用經(jīng)濟手段實現(xiàn)資源環(huán)境保護和恢復(fù)的一項利益協(xié)調(diào)和平衡機制，是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境破壞之間的矛盾使生態(tài)補償制度構(gòu)建具有現(xiàn)實的迫切性。生態(tài)補償立法的缺失、補償資金渠道單一和補償方式簡單，以及公眾參與制度的不足等缺陷導(dǎo)致生態(tài)補償問題陷入困境。通過健全生態(tài)補償法律體系、拓寬多元化補償融資渠道以及完善公眾參與制度，以期對生態(tài)補償制度的構(gòu)建有所裨益。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補償；生態(tài)補償法律制度；公眾參與

[中圖分類號]D912.1 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0048 — 03

2015年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出“健全生態(tài)保護補償機制”，科學(xué)界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制。生態(tài)補償是為了調(diào)整人與自然環(huán)境的關(guān)系而實施的一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是保護生態(tài)環(huán)境、推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)平衡的一項環(huán)境經(jīng)濟政策。生態(tài)補償能夠促進自然資源的合理開發(fā)利用，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性運行循環(huán)，既是生態(tài)環(huán)境得以保護和修復(fù)的必要措施，也是維護國家生態(tài)安全的重要手段，對實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有重要意義。

一、生態(tài)補償法律概念的界定

生態(tài)補償在國外稱為“生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費”，是一種經(jīng)濟機制，強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟補償。我國關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯科鸩捷^晚，1998年《中華人民共和國森林法》修改時才正式確立了“森林生態(tài)效益補償制度”這一概念。在生態(tài)學(xué)視野中，生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)的自身恢復(fù)能力，當(dāng)生物有機體、種群、群落或者生態(tài)系統(tǒng)在受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生態(tài)得以維持的能力?！?〕關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆筛拍?，目前學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一認識。曹明德教授認為，生態(tài)補償是指在合理利用自然資源的過程中，國家對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為收取相應(yīng)費用以對保護生態(tài)環(huán)境資源的受損主體進行經(jīng)濟補償，或者用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一項法律制度?！?〕杜群教授對生態(tài)補償所下的定義是指對損害環(huán)境資源的行為向環(huán)境開發(fā)利用主體收取費用，將所征收的費用補償給利益受損主體，以達到保護自然資源環(huán)境的目的?！?〕呂忠梅教授認為，生態(tài)補償既包括對受到破壞和污染的環(huán)境本身的恢復(fù)和治理，又包括對生態(tài)環(huán)境保護者的補償。在其看來，生態(tài)補償是指國家對于人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源環(huán)境造成的破壞、污染進行補償、恢復(fù)、綜合治理及對環(huán)境受損區(qū)域內(nèi)的居民提供資金、實物、技術(shù)等進行補償?shù)囊幌盗谢顒拥目偡Q?！?〕李愛年教授則提出，生態(tài)效益補償是指為了保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能和價值，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)供給和社會公平，國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者征收費用，對為改善、維持或增強生態(tài)功能為目的的利益受損者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式補償?shù)闹贫??！?〕

縱觀以上不同學(xué)者的觀點，筆者以為，生態(tài)補償所要達到的目的是為了保護生態(tài)價值或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，合理、適度地開發(fā)、利用環(huán)境資源，促進代際平衡和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然的和諧發(fā)展。但恢復(fù)和治理被破壞和污染的環(huán)境本身并非“補償”的直接目的，生態(tài)補償?shù)闹苯幽康氖菍ι鷳B(tài)環(huán)境保護中利益受損者和貢獻者的權(quán)益保護，生態(tài)補償不同于生態(tài)損害賠償，生態(tài)補償屬于行政補償?shù)男再|(zhì)。行政補償也叫行政損失補償，是指行政主體因合法行使公權(quán)力行為造成相對人合法權(quán)益受損或相對人為社會公共利益而受到損害時，行政主體依法彌補相對人損失的一種法律救濟制度?！?〕從行政法的角度而言，補償一般是對直接損失的適當(dāng)補償，賠償則不同，除了賠償直接損失外，還包括賠償可得利益損失，這也符合經(jīng)濟學(xué)的外部性理論。

因此，筆者認為，生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)是基于改善、恢復(fù)與可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能的目的，行政主體對于生態(tài)環(huán)境保護中利益受損者合法權(quán)益的填補與回復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)公益和個人犧牲的私益間平衡的一種制度。生態(tài)補償是政府承擔(dān)生態(tài)保護責(zé)任，基于公正合理的理念調(diào)節(jié)利益分配關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

二、生態(tài)補償法律制度的困境分析

（一）生態(tài)補償法律體系不健全

我國尚無行政補償?shù)膶ｉT立法，生態(tài)補償制度在我國憲法中也找不到依據(jù)。雖然生態(tài)補償在新《環(huán)境保護法》中被明確提出，規(guī)定國家建立、健全生態(tài)保護補償機制，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，落實生態(tài)補償資金。但我國現(xiàn)有的生態(tài)補償立法分散，立法層次較低，關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見于多部單行法中，如《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等，迄今為止尚未制定統(tǒng)一的生態(tài)補償法，使得生態(tài)補償制度缺乏健全、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。生態(tài)補償是多個利益主體之間一種權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的重新分配過程，盡管在一些單行法中規(guī)定了生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，但仍屬于原則性指導(dǎo)的條款，關(guān)于補償?shù)姆秶?、主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容依然缺乏具體明確的法律法規(guī)依據(jù)。立法的滯后以及立法的效力位階低，遠不能滿足生態(tài)環(huán)保的需要，使生態(tài)補償實踐缺乏法律的支持，不利于生態(tài)補償工作的落實和推進。

（二）生態(tài)補償資金來源單一

環(huán)境問題產(chǎn)生的基本原因是政府、市場雙失靈。當(dāng)前我國生態(tài)補償模式主要有兩種，政府主導(dǎo)模式和市場導(dǎo)向模式，政府主導(dǎo)補償是目前生態(tài)補償?shù)闹饕緩?，補償?shù)姆绞接匈Y金補償、實物補償、政策補償和技術(shù)補償四種，主要以資金補償為主，實物補償、政策補償?shù)葹檩o。生態(tài)補償順利實施主要依靠補償資金投入的可持續(xù)性?！?〕目前政府生態(tài)補償資金來源主要是中央和地方財政資金投入，通過財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼的形式進行生態(tài)補償，屬于典型的行政補償，以縱向轉(zhuǎn)移支付為主。但生態(tài)補償對資金的需求量大，無疑增加了中央和地方政府的財政負擔(dān)，完全依靠政府主導(dǎo)生態(tài)補償難以完成，也體現(xiàn)不出“誰受益，誰補償”的公共負擔(dān)平等理論。以市場導(dǎo)向的生態(tài)補償方式，如簽訂環(huán)境協(xié)議、水權(quán)交易等對流域環(huán)境保護者進行經(jīng)濟補償在實踐中所占比重較小，更別提來自社會等其他渠道的資金參與了，生態(tài)服務(wù)的付費市場也未形成。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，單一的資金來源和補償方式，缺乏完整的資金籌措機制和長效補償機制，均難以保證生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)進行。

（三）生態(tài)補償公眾參與不足

法的正當(dāng)性在于民意的體現(xiàn)，參與是利益的表達與實現(xiàn)，是權(quán)力的再分配。公眾參與是民主政治的基石和裁量決定之理性工具，協(xié)商是民主行政的中心。〔8〕公眾參與生態(tài)保護是公眾知情權(quán)和表達權(quán)的體現(xiàn)，能夠起到控制公權(quán)力擴張、防止裁量權(quán)濫用的作用。我國的生態(tài)補償是在政府主導(dǎo)下進行的，吸納公眾參與環(huán)境保護能夠使公眾了解生態(tài)補償?shù)木唧w情況，明確權(quán)利義務(wù)，合理表達訴求，防范風(fēng)險，既是政府信息公開的體現(xiàn)，也是生態(tài)補償目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保證。生態(tài)補償制度涉及多個利益相關(guān)者，目前尚未建立起廣泛的公眾參與生態(tài)環(huán)境保護機制，缺乏公眾的參與，生態(tài)補償政策的制定、實施都不能充分體現(xiàn)利益相關(guān)人的利益。新的環(huán)保法中明確規(guī)定了“綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)保原則，在自然資源保護方面的單行法中也有規(guī)定公眾參與的內(nèi)容，但同樣存在參與主體不明晰、參與渠道不暢通等問題，公眾參與缺乏組織性、行為缺乏約束，政府信息公開程度不夠，參與范圍、形式、參與機制都沒有明確的法律依據(jù)和保障，造成公眾參與度較低、參與流于形式，參與效力大打折扣，影響了生態(tài)補償決策的科學(xué)性和民主性。

三、完善生態(tài)補償法律制度的對策

（一）加快生態(tài)補償立法

保護生態(tài)環(huán)境必須加強生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)補償實際上是一種利益協(xié)調(diào)，生態(tài)補償關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護者、利益受損者能否得到公平的經(jīng)濟補償問題，進而影響到社會穩(wěn)定問題。相對于已經(jīng)實施十多年的生態(tài)移民工作，生態(tài)補償制度明顯滯后，2010年開始起草的《生態(tài)補償條例》至今尚未出臺，作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同主體的利益，現(xiàn)有的生態(tài)補償主要集中在礦產(chǎn)資源開發(fā)、森林、草原等領(lǐng)域，濕地、流域等領(lǐng)域尚處于起步階段，因此，必須加快推進生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?。盡快頒布《生態(tài)補償條例》，確立生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t，明確補償?shù)闹黧w和范圍、確立補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和形式，以及法律責(zé)任的承擔(dān)及相應(yīng)的制度保障。同時應(yīng)進一步完善與生態(tài)補償有關(guān)的環(huán)境資源法律，修訂相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，通過整合已有的法律法規(guī)，使各法律法規(guī)間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接、互為補充，從而構(gòu)建起統(tǒng)一完備的生態(tài)補償法律體系。

（二）拓寬多元化補償融資渠道

資金補償是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的根本保證。生態(tài)補償光靠國家財政支持遠遠不夠，必須推進環(huán)境生態(tài)建設(shè)的市場化運作機制，建立國家、地方政府、行業(yè)以及區(qū)域等多層次的補償系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、市場運作、公眾廣泛參與的多元化補償機制?！?〕引入市場機制，借助法律手段，拓寬生態(tài)補償融資渠道，是保證生態(tài)補償有效運行的根本條件。首先，鼓勵社會閑散資金參與環(huán)境保護生態(tài)建設(shè)，充分發(fā)揮民間資本的力量，按照“誰投資，誰受益”的原則吸引國外資金投資參與生態(tài)建設(shè)，為環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供資金支持。其次，建立橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度，目前我國生態(tài)補償資金主要是縱向的財政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)通過省際間的對口支援建立區(qū)域間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，使財政資金能夠?qū)崿F(xiàn)橫縱向之間的雙向流動，實現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)水平的均衡。再次，可以考慮開征生態(tài)補償稅，通過稅收杠桿調(diào)節(jié)資源開采和環(huán)境保護之間的關(guān)系，提高破壞環(huán)境的成本，提高生態(tài)保護的意識。最后，積極探索市場化生態(tài)補償模式，完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制、價格機制，通過政府引導(dǎo)建立排污權(quán)市場交易制度，發(fā)揮市場在資源環(huán)境建設(shè)中的引導(dǎo)作用，拓寬生態(tài)補償?shù)氖袌鋈谫Y渠道。

（三）完善生態(tài)補償公眾參與制度

民主政治過程為公眾提供了一種直接參與治理、促進政府行政透明并可能使政府承擔(dān)更大責(zé)任的手段，聽證就是這一民主政治過程中的重要體現(xiàn)?！?0〕公眾作為環(huán)境問題的承受人，可以通過參與環(huán)境行政立法、決策等途徑表達自己的環(huán)境利益訴求，促進環(huán)境資源的平衡分配，這是公民環(huán)境權(quán)的基本體現(xiàn)。要實現(xiàn)公民的參與制度，首先，應(yīng)該完善生態(tài)補償信息公開制度。知情權(quán)是公眾參與生態(tài)補償?shù)那疤幔畔@取不暢會削弱公眾的參與能力，公眾參與的積極性和有效性必將受到影響。在規(guī)范環(huán)境信息公開方面，有相關(guān)法規(guī)依據(jù)，如《環(huán)境信息公開條例》、《政府信息公開辦法》等，但公開的程序和方式還不夠廣泛，應(yīng)通過新聞發(fā)布會、網(wǎng)站、微博、電視，召開座談會、聽證會等多種途徑積極公開環(huán)境信息。其次，建立生態(tài)補償聽證制度。聽證本質(zhì)在于使主張不同利益的個人或者團體，可以利用公開的聽證會，表達他們的訴求、質(zhì)疑或者宣泄他們的怨憤，立法聽證制度是體現(xiàn)民眾公開原則的基本途徑。生態(tài)補償涉及多方利益主體，在生態(tài)補償過程中，為了保證相關(guān)利益主體的權(quán)益，避免決策的盲目性和隨意性，應(yīng)建立聽證制度，邀請各方利益代表充分表達自己的意見和建議，力求決策的民主與科學(xué)。最后，積極發(fā)揮環(huán)保公益組織在生態(tài)補償中的作用。作為公益性社會組織，環(huán)保公益組織能夠在政府、公眾之間搭建橋梁，為公眾參與生態(tài)補償提供一個有力的平臺。環(huán)保公益組織能夠提升公眾的環(huán)保意識，監(jiān)督和制約政府權(quán)力的行使，增強公眾的參與責(zé)任和參與能力，也是保證公眾參與生態(tài)補償?shù)挠行Т胧┲弧?/p>

〔參 考 文 獻〕

〔1〕環(huán)境科學(xué)大辭典編委會編.環(huán)境科學(xué)大辭典〔M〕.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1991：20.

〔2〕曹明德.對建立我國生態(tài)補償制度的思考〔J〕.法學(xué)，2004，（03）：41.

〔3〕杜群.生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題〔J〕.現(xiàn)代法學(xué)，2005，（03）：186.

〔4〕呂忠梅.超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新〔M〕.北京：法律出版社，2003：217.

〔5〕李愛年.生態(tài)效益補償法律制度研究〔M〕.北京：中國法制出版社，2008：10.

〔6〕方世榮.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2011：477.

〔7〕洪尚群，吳曉青.補償途徑和方式多樣化是生態(tài)補償基礎(chǔ)和保障〔J〕.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001，（02）：24.

〔8〕葉必豐.行政法的人文精神〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2005：160.

〔9〕李靜云，王世進.生態(tài)補償法律機制研究〔J〕.河北法學(xué)，2007，（06）：112.

〔10〕蔡定劍.國外公眾參與立法〔M〕.北京：法律出版社，2005：110.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕