李希元

【摘要】?jī)?nèi)蒙古草原獨(dú)特的地理位置、復(fù)雜多樣的氣候與地貌類(lèi)型決定了內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)建設(shè)在國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略格局中的重要意義，因此加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是內(nèi)蒙古牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，也是內(nèi)蒙古自治區(qū)十三五期間亟待解決的現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題。從生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的角度暢談進(jìn)一步提高內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制效能的對(duì)策建議，完善生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度不僅有助于提高生態(tài)補(bǔ)償政策和財(cái)政資金運(yùn)用的綜合績(jī)效，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)蒙古生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)轉(zhuǎn)移支付 內(nèi)蒙古牧區(qū) 生態(tài)補(bǔ)償 建議

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處我國(guó)北疆，橫跨我國(guó)東北、華北和西北，幅員遼闊且自然資源豐富，是我國(guó)北方的重要的生態(tài)防線。然而，近年來(lái)內(nèi)蒙古中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，土地及地表植被嚴(yán)重退化，生態(tài)環(huán)境失衡嚴(yán)重。全區(qū)草地沙化、退化面積已達(dá)到 80%，而且每年以1200萬(wàn)畝的速度蔓延。

實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)償，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的措施，對(duì)于保護(hù)和恢復(fù)我區(qū)天然草原、遏制和治理草原退化、保護(hù)我國(guó)北方地區(qū)生態(tài)屏障、穩(wěn)定邊疆及繁榮牧區(qū)經(jīng)濟(jì)都具有十分重要的意義。而這一政策的落實(shí)應(yīng)主要通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度予以體現(xiàn)，科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的重要保障，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立具有重要的意義。

二、生態(tài)補(bǔ)償政策在內(nèi)蒙古牧區(qū)的實(shí)施效果

多年來(lái)這些生態(tài)工程的實(shí)施取得了比較好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)環(huán)境有了一定的改善。然而，由于草原生態(tài)建設(shè)投資具有周期性，其持續(xù)有效性面臨挑戰(zhàn)，其主要原因是因?yàn)楝F(xiàn)行的草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制不夠完善，存在投資缺口，影響了投資的積極性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)牧民的適度補(bǔ)償，從而導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)的成果難以鞏固。雖然這種情況引起了有關(guān)部門(mén)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的重視，然而由于沒(méi)有考慮到內(nèi)蒙古自然環(huán)境、以及游牧文化的特殊性，這些政策在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了諸多偏差。這使得“點(diǎn)上治理、面上破壞、局部好轉(zhuǎn)、總體惡化”的局面仍未得到根本的扭轉(zhuǎn)。草原生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重惡化，草原沙化、荒漠化的趨勢(shì)依然在持續(xù)。這就迫切要求站在國(guó)家戰(zhàn)略高度審視內(nèi)蒙古牧區(qū)草原退化問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)草原在生態(tài)屏障和國(guó)家安全中的重要性。

三、內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，未施行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，內(nèi)蒙古草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本采用了“一刀切”的做法，雖然對(duì)部分草原地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了微調(diào)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一化。各種類(lèi)型草原的退化程度各不相同，不合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致草原地區(qū)各旗縣之間獲得的生態(tài)補(bǔ)償款不能彌補(bǔ)資金鏈的缺口。

（二）按照草原面積和牧民人口進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男Ч?，未能反映?shí)際補(bǔ)償需求。內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)行政策按照草原面積和牧民人口計(jì)算補(bǔ)償額度，盡管中央財(cái)政每年拿出130多億元，給牧民禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、生產(chǎn)性補(bǔ)貼等，但忽略了區(qū)域草原生態(tài)的改善狀況，不能客觀反映實(shí)際補(bǔ)償需求。

（三）草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，沒(méi)有區(qū)分草原生態(tài)補(bǔ)償與生產(chǎn)及生活補(bǔ)貼。草原飛播牧草每公頃補(bǔ)助750元、草地補(bǔ)播每公頃300元，比林業(yè)飛播造林每公頃分別低1050元和1500元。在實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的過(guò)程中，沒(méi)有明確界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)用屬性，將草原生態(tài)補(bǔ)償與草原生產(chǎn)和生活補(bǔ)貼加以區(qū)分。

（四）草原生態(tài)補(bǔ)償周期偏短，生態(tài)保護(hù)投入不足。現(xiàn)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策僅以5年為一個(gè)周期，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌安排；短期的草原生態(tài)補(bǔ)償政策造成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對(duì)未來(lái)生產(chǎn)和生活預(yù)期的不確定性，使得提供草原生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)、企業(yè)和個(gè)人并沒(méi)有得到適時(shí)補(bǔ)償。

四、對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付完善內(nèi)蒙古牧區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠砘ㄗh

1.加大生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，核心是解決生態(tài)服務(wù)轄區(qū)間外溢而導(dǎo)致的低效率供給問(wèn)題，是富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。其次要保證生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的到位與持續(xù)供給，因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償是一個(gè)持續(xù)的長(zhǎng)期的過(guò)程。

2.優(yōu)化生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。對(duì)過(guò)多過(guò)細(xì)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跨部門(mén)、跨行業(yè)整合，適度縮減專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，賦予地方更多因地制宜的權(quán)利，從而建立更為系統(tǒng)有效的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，合理保留必要的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

3.完善我國(guó)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的立法問(wèn)題。相較于政策形式的指導(dǎo)性，我國(guó)應(yīng)逐步完善生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)門(mén)立法。在立法模式上，應(yīng)當(dāng)就生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行基礎(chǔ)立法并配合其他單行法律法規(guī)。改變生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施細(xì)則滯后、法律不配套現(xiàn)象，把財(cái)政資金的傳遞和使用的全過(guò)程納入生態(tài)補(bǔ)償立法的全過(guò)程實(shí)效監(jiān)督。

4.完善縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。一是強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)功能。在一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中，通過(guò)生態(tài)全因素的測(cè)算，列入環(huán)境因素作為衡量生態(tài)功能的指標(biāo)，并賦予較高權(quán)重。二是進(jìn)一步縮減稅收返還比重。“改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅”。

5.細(xì)化生態(tài)資金使用管理。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中明確規(guī)定資金在民生和環(huán)保雙重目標(biāo)間的配比和去向，逐漸通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式將轉(zhuǎn)移支付力度與生態(tài)環(huán)境改善直接掛鉤，突出生態(tài)目標(biāo)的優(yōu)先主導(dǎo)地位。加強(qiáng)資金監(jiān)督管理，細(xì)化至款、項(xiàng)、目，從而保證生態(tài)資金使用的政策效果。

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