張靜

摘要：近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位按照黨中央、國(guó)務(wù)院的要求和財(cái)政部的部署，積極研究探索預(yù)算績(jī)效管理工作，開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一定成效。但從總體上看，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步階段，尤其是預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)和使用，尚未引起足夠重視。本文將就如何加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)與使用進(jìn)行探討和分析，以資借鑒。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算 信息公開(kāi) 監(jiān)督

一、績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效信息

績(jī)效預(yù)算發(fā)端于二戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和改進(jìn)之后，已經(jīng)形成一套較為成熟的體系，在西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家都有推廣和應(yīng)用，如英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等，并在改革開(kāi)放后與其他先進(jìn)的西方科學(xué)技術(shù)、管理理念一同傳入我國(guó)。黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，并在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，如廣東南海、上海浦東、浙江溫嶺等，取得了不錯(cuò)的成效?？梢灶A(yù)見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算將成為預(yù)算改革的發(fā)展潮流，引領(lǐng)和推動(dòng)政府組織的角色由管理者向控權(quán)者轉(zhuǎn)變，這也正應(yīng)新《預(yù)算法》立法主旨匡正之義。

對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息，可以從狹義和廣義兩個(gè)角度去理解（任曉輝，2014.）。狹義的財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息僅指財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容，而廣義的預(yù)算績(jī)效信息則泛指“在績(jī)效管理過(guò)程中以各種方式收集的用于判斷績(jī)效的證據(jù)”（董靜，2014.），本文所論述的預(yù)算績(jī)效信息，主要是指后者。

二、財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)

（一）健全預(yù)算績(jī)效信息披露制度

當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)描述較為模糊，導(dǎo)致地方政府和職能部門(mén)在財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)過(guò)程中缺乏指引和規(guī)范，各自為政、管理混亂。即使是財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)績(jī)效信息公開(kāi)的要求也僅是“將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，尤其是一些社會(huì)關(guān)注度高，影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效情況，依法向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督”。而對(duì)公開(kāi)的細(xì)則，卻沒(méi)有明確規(guī)定。在這種情況下，一些地方政府開(kāi)始大膽創(chuàng)新，如邢臺(tái)市財(cái)政局出臺(tái)《財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)辦法》，首次從地方執(zhí)行層面對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的范圍、內(nèi)容、方式、流程等作出了相對(duì)較為詳細(xì)的規(guī)定，頗具典型意義。制度是管理的基石，“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)和使用的過(guò)程中，地方政府和職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)在充分理解和貫徹《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合屬地工作實(shí)際，制訂出有針對(duì)性的、切實(shí)可行的預(yù)算績(jī)效信息披露制度，對(duì)預(yù)算績(jī)效信息披露的范圍、內(nèi)容、流程、分工、方式、時(shí)間、考核、責(zé)任等予以詳盡說(shuō)明，并加強(qiáng)對(duì)信息披露制度的宣傳和推介，增強(qiáng)制度規(guī)范和執(zhí)行，確保預(yù)算績(jī)效信息依法、有序公開(kāi)。

（二）豐富預(yù)算績(jī)效信息披露內(nèi)容

從當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的管理實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算績(jī)效信息披露過(guò)少是一個(gè)重要問(wèn)題，也是監(jiān)督部門(mén)、媒體和社會(huì)公眾聚焦的重點(diǎn)。盡管相較于以前，預(yù)算信息公開(kāi)已取得了較大的進(jìn)步，但從目前公開(kāi)的預(yù)算績(jī)效信息來(lái)看，仍存在公開(kāi)內(nèi)容粗泛、公開(kāi)項(xiàng)目不夠全面等問(wèn)題。邢臺(tái)市財(cái)政局《財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)辦法》中，明確財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息績(jī)效信息公開(kāi)內(nèi)容主要包括開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)章制度、申請(qǐng)財(cái)政資金要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)、資金使用關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)目標(biāo)完成效果和資金完成后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等?？?jī)效信息公開(kāi)做的較好的上海市閔行區(qū)，將績(jī)效評(píng)價(jià)信息通過(guò)區(qū)政府、財(cái)政局和部門(mén)網(wǎng)站進(jìn)行公開(kāi)。公開(kāi)的績(jī)效信息包括：項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目資金安排和執(zhí)行情況、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目評(píng)審情況以及項(xiàng)目存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議等。雖然閔行區(qū)財(cái)政局公開(kāi)的內(nèi)容涵蓋了預(yù)算管理的全過(guò)程，且較于邢臺(tái)市財(cái)政局公開(kāi)的內(nèi)容更為豐富，但對(duì)項(xiàng)目預(yù)算測(cè)算依據(jù)、分項(xiàng)預(yù)算、問(wèn)題整改落實(shí)情況等卻涉及的不夠?？傮w而言，預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)還處在低層次階段。預(yù)算績(jī)效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過(guò)程，預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的內(nèi)容也不應(yīng)僅僅局限于預(yù)算績(jī)效規(guī)章制度、評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公開(kāi)范圍，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容。

（三）拓寬預(yù)算績(jī)效信息披露渠道

信息傳遞渠道受阻、或者渠道過(guò)窄的話(huà)，預(yù)算績(jī)效信息就難以及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞出去。地方政府和職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立起完善的信息披露渠道體系，這種渠道體系應(yīng)當(dāng)同信息披露的對(duì)象和內(nèi)容有關(guān)。就當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息披露的對(duì)象層次而言，可以將這種渠道劃分為三種類(lèi)型：一種是財(cái)政部門(mén)同預(yù)算部門(mén)之間的信息渠道，一種是財(cái)政、預(yù)算部門(mén)同人大、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)的信息渠道，最后一種是面向社會(huì)公眾的信息披露渠道。政府和職能部門(mén)要依據(jù)這三種渠道的不同特點(diǎn)，構(gòu)建出相應(yīng)的渠道體系。充分運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)手段，在內(nèi)部構(gòu)建起互聯(lián)、共享的預(yù)算績(jī)效信息處理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效信息在內(nèi)部的有效傳遞與共享。同時(shí)，在預(yù)算信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，通過(guò)給予外部授權(quán)或開(kāi)放外部端口等，搭建面向社會(huì)的全面公開(kāi)的信息化平臺(tái)，并依托微信、微博、網(wǎng)頁(yè)、新聞、電視、廣播、宣傳欄等媒介工具，及時(shí)、準(zhǔn)確地將預(yù)算績(jī)效信息傳遞給社會(huì)公眾，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)、透明。

三、財(cái)政預(yù)算績(jī)效信息的使用

預(yù)算緊張?jiān)俏鞣絿?guó)家政府開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的工具之一，隨著財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的廣泛開(kāi)展，績(jī)效信息也被用于政府預(yù)算的編制管理控制上。

（一）與預(yù)算編制相結(jié)合

預(yù)算的使用和控制情況是績(jī)效信息的重要構(gòu)成部分，績(jī)效信息又可作為安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算編制必須有目標(biāo)。通過(guò)績(jī)效目標(biāo)管理、開(kāi)展事前評(píng)價(jià)工作，使預(yù)算部門(mén)逐步將績(jī)效目標(biāo)融入部門(mén)預(yù)算編制“二上二下”的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。一方面，可督促預(yù)算單位更加注重績(jī)效導(dǎo)向，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，努力向精細(xì)化預(yù)算轉(zhuǎn)變。另一方面，可有效解決預(yù)算部門(mén)編制預(yù)算隨意性大、目標(biāo)不明確的問(wèn)題，為財(cái)政部門(mén)安排資金提供依據(jù)。

（二）與預(yù)算執(zhí)行相結(jié)合

績(jī)效跟蹤監(jiān)控管理，旨在確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資金安排及執(zhí)行情況、項(xiàng)目完成進(jìn)度、階段性目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差情況等進(jìn)行階段性跟蹤管理和監(jiān)督檢查，及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目績(jī)效偏差，促進(jìn)績(jī)效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合，保證結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也可進(jìn)一步提高單位的預(yù)算執(zhí)行能力和支出績(jī)效。

（三）與預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合

預(yù)算績(jī)效管理以預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為核心，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)施結(jié)果問(wèn)責(zé)， “誰(shuí)花錢(qián)誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。因此，預(yù)算績(jī)效管理要落到實(shí)處，必須同有效的監(jiān)督管理相結(jié)合。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效預(yù)算的管理實(shí)踐中，績(jī)效問(wèn)責(zé)是一種較為常見(jiàn)且有效的管理措施，如新西蘭就通過(guò)同地方政府、部門(mén)簽訂績(jī)效合同，建立起了完善的績(jī)效責(zé)任服務(wù)體系。在健全的責(zé)任管理機(jī)制下，明確了財(cái)權(quán)和事權(quán)的歸屬，政府和職能部門(mén)不僅能夠獲得相對(duì)較大的自由行政空間。同時(shí)，由于問(wèn)責(zé)機(jī)制的確立和獎(jiǎng)懲制度的存在，也能推動(dòng)地方政府和職能部門(mén)不斷改進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理水平，優(yōu)化財(cái)政資金使用效益。首先，地方政府和職能部門(mén)要在預(yù)算績(jī)效信息的框架下，建立起完善的績(jī)效預(yù)算報(bào)告體系，通過(guò)績(jī)效預(yù)算報(bào)告為監(jiān)督部門(mén)提供真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確、全面的預(yù)算績(jī)效信息。其次，地方政府和職能部門(mén)應(yīng)建立起由財(cái)政、人大、審計(jì)、輿論和公眾等多元化主體共同參與的全面績(jī)效預(yù)算監(jiān)督體系。人大部門(mén)切實(shí)履行監(jiān)督職能，通過(guò)對(duì)績(jī)效預(yù)算、決算報(bào)告的審議來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府和職能部門(mén)的監(jiān)督，就一些重大事項(xiàng)或重點(diǎn)問(wèn)題，人大部門(mén)還可以組織專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。審計(jì)部門(mén)則應(yīng)充分發(fā)揮再監(jiān)督職能。此外，也可在加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，面向社會(huì)建立和完善舉報(bào)機(jī)制，暢通舉報(bào)、投訴渠道，充分發(fā)揮社會(huì)主體的監(jiān)督作用。第三，地方政府和職能部門(mén)應(yīng)建立完善的信息傳遞和溝通機(jī)制，確保預(yù)算績(jī)效信息能夠在各監(jiān)督職能部門(mén)之間有效傳遞和共享，有力保障監(jiān)督職能落實(shí)。

四、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效改革是深化財(cái)稅體制改革的重大舉措，而預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)和使用是推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革走向深入、取得成效的有力保證。地方政府和職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快完善預(yù)算績(jī)效信息披露機(jī)制，豐富信息公開(kāi)內(nèi)容和渠道，并將預(yù)算績(jī)效信息和預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算問(wèn)責(zé)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提高預(yù)算管理能力和水平，優(yōu)化財(cái)政資金使用效益，提高政府服務(wù)能力。

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