盛眉

摘要：本文主要探討在當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政主管機(jī)關(guān)脫鉤改制的背景下，中注協(xié)與財(cái)政部脫鉤的必要性和存在問題，通過比較國(guó)外發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)的管理機(jī)制，分析適合我國(guó)的監(jiān)管模式。

關(guān)鍵詞：中注協(xié) 財(cái)政部 脫鉤 監(jiān)管模式

一、研究背景

（一）政策提出

自1988年中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中注協(xié)）成立以來，發(fā)展速度迅猛，對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。但由于相關(guān)政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制等的不健全、不完善，中注協(xié)與其他行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)一樣在內(nèi)部管理等多方面存在著不合理之處，不可避免地有由社會(huì)服務(wù)和管理組織演化為個(gè)別情況的傾向。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳為推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的改革工作，向社會(huì)公布了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。中注協(xié)作為財(cái)稅領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)可能面臨與主管機(jī)關(guān)財(cái)政部脫鉤的要求。不過，《方案》中特別提到，在中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)的前提下，對(duì)于個(gè)別承擔(dān)特殊職能的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，可以另行制定改革辦法。前述的中注協(xié)實(shí)施此次脫鉤的意義，以及未來是否會(huì)進(jìn)行更具有針對(duì)性的具體改革，有待研究和進(jìn)一步觀察。

（二）現(xiàn)行監(jiān)管模式

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直實(shí)行的是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律監(jiān)管并重的行業(yè)監(jiān)管體制。但從目前的狀況來看，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制還是存在許多問題。

首先是對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)擁有監(jiān)管權(quán)的政府職能部門十分之多，除財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)外，中國(guó)人民銀行、工商管理部門、稅務(wù)部門和民政部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)也具有行政監(jiān)管權(quán)限，政府多頭監(jiān)管，只顧自身利益而不愿承擔(dān)責(zé)任；其次，按照《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的規(guī)定，中注協(xié)應(yīng)當(dāng)實(shí)行自律監(jiān)管，但通常都是由財(cái)政部門直接任命或派遣中注協(xié)乃至各個(gè)地方注協(xié)的高層管理人員；另外，雖然注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律監(jiān)管和政府管制都在不斷走向規(guī)范化，但是法律配套制度仍不夠完善，監(jiān)管方法不系統(tǒng)、不科學(xué)，因此極易導(dǎo)致監(jiān)管無效局面的發(fā)生。無疑，監(jiān)管模式的缺陷將會(huì)給注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展帶來許多負(fù)面影響。

二、脫鉤主要利弊分析

（一）脫鉤存在的問題

1、職責(zé)定位不清

中注協(xié)此前隸屬于財(cái)政部，對(duì)于自身的職能定位是否清晰尚無法得到保證，協(xié)會(huì)內(nèi)必然有工作人員是原政府機(jī)關(guān)公務(wù)員因改革而分流下來的，這些人員會(huì)特別重視自身與行政機(jī)關(guān)的關(guān)聯(lián)性。因此，政會(huì)關(guān)系并沒有從根本上理順，協(xié)會(huì)在生存和運(yùn)行上可能繼續(xù)對(duì)行政機(jī)關(guān)形成依賴。

2、保障機(jī)制匱乏

因?yàn)樨?cái)政部同時(shí)改革了行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤經(jīng)費(fèi)的支持方式，將實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政直接撥款與脫鉤進(jìn)度掛鉤并逐年遞減，卻沒有建立起相匹配的制度化財(cái)務(wù)保障機(jī)制，使得協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源成了一個(gè)難題。若由行業(yè)內(nèi)部其他企業(yè)或基金組織提供經(jīng)濟(jì)支持，則可能對(duì)中注協(xié)的獨(dú)立性產(chǎn)生影響。協(xié)會(huì)人才保障機(jī)制建設(shè)方面也是處于空白狀態(tài)，加上經(jīng)費(fèi)保障不到位，工資收入不高，辦公條件和福利保障待遇缺失，更難以吸引具有一定社會(huì)管理和組織能力的人才加入。

3、行業(yè)影響力下降

此前中注協(xié)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所行業(yè)具有的監(jiān)管權(quán)利并不是由行業(yè)自發(fā)授予的，而是來源于財(cái)政部，具有一定的權(quán)威性，有財(cái)政部官方背景的中注協(xié)發(fā)布的各種政策顯然更容易被會(huì)計(jì)師事務(wù)所接受并遵從。脫鉤后，中注協(xié)失去了這種官方背景，權(quán)威性下降，對(duì)行業(yè)的影響力也必然會(huì)下降，尤其是中注協(xié)擬定的對(duì)行業(yè)的一些限制政策被重視、執(zhí)行的力度將會(huì)減弱。

（二）脫鉤的積極影響

1、行政化色彩減弱

脫鉤剝離了協(xié)會(huì)現(xiàn)有的行政職能，實(shí)現(xiàn)了中注協(xié)的“去行政化”，不僅避免政府部門利用協(xié)會(huì)追求局部利益，促進(jìn)政府的廉政建設(shè)，而且從根本上切斷了行業(yè)協(xié)會(huì)繼續(xù)擔(dān)任的可能，利于激發(fā)協(xié)會(huì)的內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力。脫鉤以后，通過立法和市場(chǎng)化的手段，讓政府從加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、強(qiáng)制協(xié)會(huì)信息透明公開以及專項(xiàng)治理等方面加大監(jiān)管力度，提高運(yùn)營(yíng)效率。

2、自主性增強(qiáng)

按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的要求，脫鉤改制后的中注協(xié)在人員上將會(huì)和政府部門保持獨(dú)立。這意味著，中注協(xié)的自主性將會(huì)大大增強(qiáng)，中注協(xié)內(nèi)部的專業(yè)人士可以獲得更多的發(fā)言權(quán)，專業(yè)知識(shí)得到更充分地發(fā)揮，因此能夠促進(jìn)會(huì)計(jì)行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。另外，政治因素帶來的阻力的減少會(huì)使得中注協(xié)與國(guó)外會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的交流變得更為便利，可以促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的國(guó)際化發(fā)展和全球貿(mào)易的融合。

三、脫鉤后監(jiān)管模式的構(gòu)建

（一）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、英國(guó)

最初，英國(guó)的民間審計(jì)實(shí)行的是行業(yè)自律的管理體制，后來行業(yè)自律集中趨勢(shì)加強(qiáng)，逐漸向獨(dú)立監(jiān)管的方向發(fā)展，先后設(shè)立了獨(dú)立于會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的財(cái)務(wù)報(bào)告理事會(huì)和會(huì)計(jì)基金會(huì)承擔(dān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的主要監(jiān)管職責(zé)。安然事件爆發(fā)后，形成了法律授權(quán)、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管模式，在強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督的同時(shí)也保證了內(nèi)部監(jiān)管主體的相互制約。

2、美國(guó)

美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）早期的發(fā)展深受英國(guó)的影響。早期美國(guó)民間審計(jì)以行業(yè)自律為主，政府監(jiān)管為輔，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的同業(yè)互查發(fā)揮重要作用。但是在安然事件之后，公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB）的成立強(qiáng)化了對(duì)上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，證券監(jiān)督委員會(huì)對(duì)PCAOB進(jìn)行監(jiān)督，AICPA的許多職權(quán)被減弱或剝奪，不過對(duì)于非上市公司審計(jì)事務(wù)所的監(jiān)管仍然由同業(yè)互查實(shí)現(xiàn)。

3、法國(guó)

法國(guó)政府在會(huì)計(jì)規(guī)范中占有主導(dǎo)地位，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府監(jiān)管部門較多，并且小型事務(wù)所數(shù)量眾多，大企業(yè)的資本構(gòu)成單一，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)相對(duì)薄弱，與我國(guó)的行業(yè)環(huán)境有一些相似之處。法國(guó)的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式由政府驅(qū)動(dòng)，由政府設(shè)立專門的會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如證券交易管理委員會(huì)、會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)等，這對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

（二）對(duì)我國(guó)監(jiān)管模式的啟示

通過對(duì)國(guó)外典型國(guó)家監(jiān)管模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)在安然事件之后，英美兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都通過設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等措施來強(qiáng)化對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管。然而，美國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)PCAOB成立以后的運(yùn)行效果并不理想。對(duì)于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，畢竟實(shí)施效果還未得到長(zhǎng)期實(shí)踐的檢驗(yàn)，我國(guó)最好仔細(xì)研究以及密切關(guān)注他國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的完善原則，而不能生搬硬套。

從行政監(jiān)管的主體上來看，監(jiān)管中國(guó)和法國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府部門相對(duì)而言設(shè)置較為復(fù)雜，但法國(guó)的行業(yè)審計(jì)質(zhì)量和效果明顯優(yōu)于我國(guó)，由此可見，多頭監(jiān)管部門的存在不會(huì)直接導(dǎo)致行業(yè)審計(jì)質(zhì)量低下。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限、責(zé)任等均不明確，財(cái)政部的監(jiān)管主導(dǎo)力度弱，監(jiān)管部門各自為政，互不認(rèn)賬，是造成監(jiān)管效果差的一個(gè)重要因素。各個(gè)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)對(duì)中注協(xié)的管理內(nèi)容，在相關(guān)法規(guī)中明確各個(gè)監(jiān)管部門對(duì)行業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，將一些重復(fù)的行業(yè)法規(guī)和行政管理權(quán)限合并，增強(qiáng)對(duì)行業(yè)監(jiān)管的效率。

從政府監(jiān)管的程度上來看，英美等國(guó)都十分重視行業(yè)的自律監(jiān)管，且自律監(jiān)管水平遠(yuǎn)高于我國(guó)。財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)等政府部門應(yīng)該充分相信中注協(xié)的工作，減除一些不必要的行政審批和許可，尊重其獨(dú)立地位。在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，能夠盡可能發(fā)揮中注協(xié)和地方注協(xié)的作用。尤其是地方注協(xié)多數(shù)僅僅起到了一個(gè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試代辦機(jī)構(gòu)的作用，行業(yè)自律監(jiān)管模式形同虛設(shè)，且官僚作風(fēng)甚濃。脫鉤后，應(yīng)當(dāng)從地方注協(xié)開始徹底理順行業(yè)自律監(jiān)管體制，強(qiáng)化自律監(jiān)管模式責(zé)任，如此不僅可以降低政府監(jiān)管成本，還有利于行業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

中注協(xié)與財(cái)政部脫鉤后，為了發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用，要更好地發(fā)揮政府的作用。這一方面意味著政府要打造良好的法制環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)法制環(huán)境的完善。通過制定操作性強(qiáng)且有針對(duì)性的中注協(xié)專門法規(guī)，如修訂完善《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等，可以在一定程度上化解脫鉤后中注協(xié)的行業(yè)影響力下降所帶來的負(fù)面影響。另一方面，政府要合理安排脫鉤人員，做好脫鉤保障，對(duì)協(xié)會(huì)工作人員應(yīng)做好福利待遇等的銜接，鼓勵(lì)中注協(xié)自身建立起長(zhǎng)效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，通過開展有償服務(wù)等市場(chǎng)機(jī)制解決經(jīng)費(fèi)問題。

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