李婷

（新疆師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期問(wèn)題研究

李婷

（新疆師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期問(wèn)題在我國(guó)法律中規(guī)定得不明確，且存在相互沖突。采用自動(dòng)續(xù)期的方式似乎沒(méi)有什么問(wèn)題，但是自動(dòng)續(xù)期是否意味著免費(fèi)續(xù)期，其續(xù)期的前提、期限、次數(shù)等問(wèn)題法律都沒(méi)有規(guī)定，這使得自動(dòng)續(xù)期難以操作。因此，要使住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期制度能夠?qū)嵤┫氯?，且能快速解決當(dāng)前社會(huì)批量的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題，自動(dòng)無(wú)償續(xù)期相對(duì)更加可取。關(guān)于自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，建議回歸《物權(quán)法》立法目標(biāo)，并通過(guò)立法或者立法解釋來(lái)彌補(bǔ)留白或漏洞，明確自動(dòng)無(wú)償續(xù)期的前提、期限、次數(shù)，并由立法或立法解釋對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)合同的簽訂進(jìn)行明確的強(qiáng)制規(guī)范。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動(dòng)續(xù)期；有償；無(wú)償

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，在《物權(quán)法》制訂之時(shí)就備受關(guān)注，是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的物權(quán)法制度。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，其續(xù)期方式，不僅在法律上規(guī)定不一致，而且規(guī)定得不清楚，不具有可操作性。2016年4月，溫州部分房屋住戶發(fā)現(xiàn)其持有的土地證面臨20年土地使用年限到期，需花費(fèi)數(shù)十萬(wàn)元高額的土地出讓金才能完成續(xù)期手續(xù)，重新辦理土地證，甚至部分住戶需繳動(dòng)輒幾十萬(wàn)元的土地出讓金，占到其房產(chǎn)交易價(jià)格的三分之一[1]。隨著溫州土地使用權(quán)到期事件披露后，圍繞自動(dòng)續(xù)期為有償還是無(wú)償，續(xù)期有無(wú)年限或者次數(shù)限制，續(xù)期的前提是什么，社會(huì)各界展開(kāi)熱烈討論。但是就解決當(dāng)前的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，在立法或立法解釋還沒(méi)有給出清楚的信號(hào)時(shí)，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期似乎更具可操作性。

1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的立法現(xiàn)狀

從《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定可以看出，其對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期，采取的是自動(dòng)續(xù)期的方式。自動(dòng)續(xù)期是指無(wú)須權(quán)利人向土地出讓方事先提出繼續(xù)使用土地的申請(qǐng)，自建設(shè)用地使用權(quán)使用期間屆滿之日起，原建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定合同約定的土地使用期間自然順延一次[2]。自動(dòng)續(xù)期是以期間屆滿這個(gè)法定事件自動(dòng)延續(xù)，而自動(dòng)延續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)短，則以當(dāng)初訂立的土地使用權(quán)出讓合同為準(zhǔn)，例如首次約定的使用期限為50年，以后延續(xù)的期限就有20年。

從《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定可以看出，在行政法上對(duì)土地使用權(quán)的續(xù)期采取的是申請(qǐng)續(xù)期的方式。申請(qǐng)續(xù)期，是指在土地使用權(quán)存續(xù)期間即將屆滿前，土地使用權(quán)人向土地出讓方提出繼續(xù)使用原有土地的請(qǐng)求，經(jīng)土地出讓方的批準(zhǔn)，使土地使用權(quán)不間斷地、持續(xù)地存在下去。申請(qǐng)續(xù)期的法律效果的發(fā)生取決于土地出讓方的批準(zhǔn)，此處的批準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上為同意。除非該土地涉及到社會(huì)公共利益，否則只要土地使用權(quán)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出了續(xù)期申請(qǐng)，土地出讓方必須予以批準(zhǔn)。

《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年到期后自動(dòng)續(xù)期，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定了土地使用權(quán)續(xù)期要提前一年提出申請(qǐng)，申請(qǐng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，要補(bǔ)交土地出讓金，沒(méi)有提出申請(qǐng)或者提出的申請(qǐng)沒(méi)有得到批準(zhǔn)，國(guó)家可以無(wú)償收回。這兩部法律在土地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定上存在現(xiàn)實(shí)的沖突，且到目前為止這兩部法律都有效力。但是從法律生效的時(shí)間來(lái)看，《城市房地產(chǎn)管理法》是2007年8月30日修訂的，《物權(quán)法》是2007年10月1日生效的，《物權(quán)法》生效的時(shí)間明顯晚于《城市房地產(chǎn)管理法》。所以根據(jù)新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則，總體上來(lái)說(shuō)《物權(quán)法》都是優(yōu)先于《城市房地產(chǎn)管理法》的。所以住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后采用的續(xù)期方式，應(yīng)當(dāng)按《物權(quán)法》的規(guī)定，采用自動(dòng)續(xù)期的方式。

2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期存在的問(wèn)題

《物權(quán)法》對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后以自動(dòng)的方式續(xù)期的規(guī)定是明確的，這個(gè)規(guī)定就不再需要原土地使用權(quán)人提出申請(qǐng)。但是自動(dòng)續(xù)期是否意味著無(wú)償續(xù)期或者要重新繳納土地出讓金或土地使用費(fèi)以及續(xù)期的前提、期限和次數(shù)，這些重要問(wèn)題，《物權(quán)法》中沒(méi)有明確規(guī)定，這使得自動(dòng)續(xù)期難以執(zhí)行下去。

2.1 自動(dòng)續(xù)期是否意味著有償

觀點(diǎn)一：自動(dòng)續(xù)期就是無(wú)償續(xù)期，這是符合我國(guó)實(shí)際的。首先從《物權(quán)法》當(dāng)時(shí)的立法背景來(lái)看，雖然《憲法》規(guī)定住宅建設(shè)用地屬于國(guó)家所有，但其上的房屋，業(yè)主對(duì)其具有所有權(quán)，所以要求住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)能夠基本上保證業(yè)主對(duì)房屋行使所有權(quán)的需要，應(yīng)當(dāng)與住宅的所有權(quán)相適應(yīng)，因而才出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，這符合物權(quán)人行使物權(quán)的要求[3]，所以《物權(quán)法》才能高票通過(guò)。其次，開(kāi)發(fā)商在賣(mài)房時(shí)，是把建筑物所有權(quán)的價(jià)錢(qián)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)錢(qián)加到一起收取的，因此業(yè)主買(mǎi)房，實(shí)際上一并買(mǎi)到了該住宅所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)[4]。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期之后還要收費(fèi)，那么就無(wú)法保障業(yè)主的權(quán)益及物權(quán)人對(duì)物權(quán)的安全感，將會(huì)民心不穩(wěn)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)民的居住人權(quán)緊密相連，關(guān)系到了民生。因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，才符合中國(guó)國(guó)情。

觀點(diǎn)二：自動(dòng)續(xù)期不等于免費(fèi)續(xù)期，應(yīng)當(dāng)為有償。在我國(guó)，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)交費(fèi)就交了一定年限，如70年、50年，所以從物權(quán)法理論上來(lái)講，政府可以收取一定續(xù)期費(fèi)用。一方面，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是城市土地上的權(quán)利，如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以無(wú)期限地使用下去，則使用權(quán)將和所有權(quán)的性質(zhì)無(wú)異，相當(dāng)于城市住宅的所有人擁有住宅下面土地的所有權(quán)，我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定城市土地是國(guó)有土地，這與我國(guó)《憲法》中的規(guī)定相違背。另一方面，我國(guó)城市現(xiàn)存房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與國(guó)家簽訂的合同中，建設(shè)用地使用權(quán)期限時(shí)間不足70年，導(dǎo)致住戶在購(gòu)買(mǎi)住房后，實(shí)際的住房建設(shè)用地使用權(quán)期限不足70年，如需繼續(xù)居住，則需要補(bǔ)交剩下期限的續(xù)期費(fèi)，這對(duì)其他已經(jīng)交完70年出讓金的住戶來(lái)說(shuō)更加公平。對(duì)于繳納出讓金的方式，不應(yīng)該將續(xù)期費(fèi)包括在房產(chǎn)稅中，房產(chǎn)稅尤其是非首套房的房產(chǎn)稅是我國(guó)調(diào)節(jié)貧富差距的重要手段，但是土地使用權(quán)的出讓金的多少是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度背景下土地的使用價(jià)值來(lái)決定，故不應(yīng)該包括在房產(chǎn)稅中，即不應(yīng)該以房產(chǎn)稅的名義進(jìn)行交納，而應(yīng)該以交納相應(yīng)的續(xù)期費(fèi)進(jìn)行收取，對(duì)于收取費(fèi)用的數(shù)額則另行討論。

2.2 自動(dòng)續(xù)期的前提、期限和次數(shù)

1）前提。自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)有前提，其最基礎(chǔ)的前提就是要求住宅建設(shè)用地上的建筑物仍然存在，如果建筑物已經(jīng)不存在了，續(xù)期也就沒(méi)必要了。其次還應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人的意愿，如果該住宅建設(shè)用地的建筑物的業(yè)主并不想續(xù)期，那么續(xù)期也就沒(méi)有什么意義了。

2）期限。自動(dòng)續(xù)期的期限應(yīng)當(dāng)怎么確定，對(duì)這個(gè)問(wèn)題有不同的意見(jiàn)。有些人認(rèn)為，法律規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年，就以70年為限，不得超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，例如現(xiàn)在是50年，那就只能再有20年。還有人認(rèn)為雖然存在不得超過(guò)70年的標(biāo)準(zhǔn)，但是最好先請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)住宅建設(shè)用地上的建筑物進(jìn)行評(píng)估，尤其是對(duì)安全使用期限進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估后根據(jù)評(píng)估報(bào)告來(lái)確定是否予以續(xù)期及續(xù)期的期限，這樣不僅可以物盡其用，保障權(quán)利人的居住人權(quán)還可以保障其人身安全。

3）次數(shù)。自動(dòng)續(xù)期的期限定下來(lái)了，其次數(shù)就好說(shuō)了。如果按照統(tǒng)一的70年的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，那么續(xù)期次數(shù)也就可以統(tǒng)一了，就一次，延展夠70年就可以。如果需要對(duì)建設(shè)用地上的建筑物進(jìn)行評(píng)估，那么只要在安全使用年限內(nèi)都可以續(xù)期，次數(shù)就沒(méi)有限制了。

3 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)且無(wú)償續(xù)期在當(dāng)前社會(huì)的價(jià)值

雖然就住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是否有償?shù)膯?wèn)題上，很多人都支持有償?shù)挠^點(diǎn)，但是就其在實(shí)際操作中的困境及目前亟需解決的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看，自動(dòng)且無(wú)償續(xù)期似乎更加有利于當(dāng)前中國(guó)形勢(shì)。

3.1 無(wú)償續(xù)期有利于社會(huì)穩(wěn)定

常人都知道，只有社會(huì)穩(wěn)定，才能談及國(guó)家發(fā)展，才能長(zhǎng)治久安。社會(huì)穩(wěn)定在于國(guó)民安定。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期要續(xù)費(fèi)，不論是以再補(bǔ)交土地出讓金還是以交房產(chǎn)稅或者以其他的方式，在相關(guān)法律沒(méi)有修訂前，地方政府會(huì)有很大的自由裁量權(quán)，這又使得續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，可能導(dǎo)致公權(quán)力濫用。如果續(xù)期要續(xù)費(fèi)，那么有人續(xù)費(fèi)有人不續(xù)費(fèi)，又該怎么辦，把人趕出去還是經(jīng)常上門(mén)要續(xù)期費(fèi)，過(guò)激的方法容易導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的因素存在，隨時(shí)可能爆發(fā)群體性事件。因此在沒(méi)有設(shè)計(jì)出合理的續(xù)費(fèi)制度前，無(wú)償續(xù)期的方式是可取的，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有重要作用。

3.2 無(wú)償續(xù)期有利于深化住房制度改革

深化住房制度改革是我國(guó)深化改革的重要組成部分，其目的在于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標(biāo)，保障居者有其屋。購(gòu)房與租房是解決住房問(wèn)題的兩大途徑。中國(guó)人買(mǎi)房是一個(gè)家庭的大事，可能窮其家庭一生才能買(mǎi)下一套房子，因?yàn)榉慨a(chǎn)實(shí)在太貴，收費(fèi)實(shí)在太高。如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)不到70年續(xù)期還要續(xù)費(fèi)，這就保留了政府收回土地的可能性，其結(jié)果就是居者無(wú)房可居，這樣的問(wèn)題可不是一個(gè)人兩個(gè)人的問(wèn)題，而是一個(gè)群體的問(wèn)題。居者無(wú)其屋，那么何談深化住房制度改革。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，能夠保證有房的群體不會(huì)因?yàn)槔m(xù)期要續(xù)費(fèi)而失去房屋，這對(duì)國(guó)家深化住房制度改革從另一個(gè)側(cè)面提供了好的反作用力。

3.3 無(wú)償續(xù)期體現(xiàn)社會(huì)主義的本質(zhì)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)無(wú)償續(xù)期其實(shí)并不與我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》違背，反而能體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)?！稇椃ā芬?guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年，我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主?，F(xiàn)在大家主要是就住宅建設(shè)用地使用權(quán)不足70年而到了合同約定的年限怎么續(xù)期續(xù)費(fèi)的問(wèn)題進(jìn)行討論，所以自動(dòng)無(wú)償續(xù)期也應(yīng)當(dāng)是在70年的范圍內(nèi)討論。至于下個(gè)70年，該交土地出讓金的還是要交，因?yàn)槌鞘械耐恋鼐褪菤w國(guó)家所有。對(duì)于不足70年自動(dòng)無(wú)償續(xù)期的問(wèn)題是國(guó)家讓利于民的表現(xiàn)，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民，國(guó)家的利益最終歸于人民。

4 對(duì)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期在立法上的建議

自動(dòng)無(wú)償續(xù)期是解決當(dāng)前社會(huì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題的最快也是效果最好的辦法。但就是無(wú)償續(xù)期，仍然需要立法的支持，對(duì)此提幾點(diǎn)建議。

4.1 回歸《物權(quán)法》立法目標(biāo)，通過(guò)立法或立法解釋來(lái)彌補(bǔ)留白或漏洞

部分地區(qū)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題需要解決，各地政府做出的處理辦法可能各不相同，正是因其對(duì)自動(dòng)續(xù)期的理解不一致所導(dǎo)致的。這時(shí)候需要立法機(jī)關(guān)明確表態(tài)，到底應(yīng)該怎么辦。有人提出了補(bǔ)交土地出讓金，或者繳納房產(chǎn)稅，按年收取，但這在短期內(nèi)很難操作，從維護(hù)國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)和穩(wěn)定來(lái)說(shuō)，都是不合適的。要解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該回歸到《物權(quán)法》當(dāng)初的立法目標(biāo)：“有恒產(chǎn)者有恒心”及 “居者有其屋”。不能讓地方政府所制定的地方性法規(guī)對(duì)民事基本權(quán)利進(jìn)行限制，限制了的就違反了物權(quán)法定原則。同時(shí)，從《立法法》的角度來(lái)說(shuō)，涉及公民民事基本權(quán)利的立法，應(yīng)該通過(guò)法律的形式。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期，不論是立法的留白，還是法律的漏洞，都應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法解釋來(lái)彌補(bǔ)該留白或漏洞。否則，如果通過(guò)其他的方式既違背了法治的基本原則，也不科學(xué)。

4.2 自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，仍然要有前提、期限、次數(shù)的要求

立法或立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期的前提、期限、次數(shù)做出規(guī)定。建議續(xù)期的前提有基本的兩點(diǎn)：其一，住宅建設(shè)用地上的建筑物仍然存在；其二，當(dāng)事人自愿續(xù)期。

在期限上，不足70年的，補(bǔ)足70年，還是那句話，這是對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年年限內(nèi)的考慮，如果夠了70年，那么就開(kāi)始簽訂一個(gè)新的建設(shè)用地使用權(quán)合同，重新繳納土地出讓金，這樣國(guó)有的土地還是歸于國(guó)家，對(duì)于上個(gè)70年內(nèi)的建筑物，如果依然存在的話，國(guó)家可以考慮征收或者征用，給予房屋所有人適當(dāng)補(bǔ)償。

在次數(shù)上，直接一次到位，例如50年的，直接一次就夠20年，總共70年，至于在這20年內(nèi)建筑物是否存在，如果建筑物存在那就正常的該怎么樣就怎么樣；不存在了，即使原來(lái)的建筑物不足70年，那么也要開(kāi)始簽訂一個(gè)新的建設(shè)用地使用權(quán)合同。

4.3 對(duì)簽訂住宅建設(shè)用地使用權(quán)合同進(jìn)行明確的強(qiáng)制規(guī)范

合同雖然在很多情況下要體現(xiàn)當(dāng)事人之間的意思自治、私法自由，但是關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)合同，這關(guān)系到民生問(wèn)題，必須在源頭就要防范于未然，讓開(kāi)發(fā)商擔(dān)負(fù)起應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，不能讓開(kāi)發(fā)商占盡便宜，留下一大堆問(wèn)題給政府，同時(shí)對(duì)政府的權(quán)力也要進(jìn)行必要的限制，所以在立法或立法解釋上應(yīng)當(dāng)對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)合同的簽訂進(jìn)行明確的強(qiáng)制規(guī)范，尤其是在期限上，最好與70年相一致，不允許政府與開(kāi)發(fā)商協(xié)商確定。

5 結(jié)語(yǔ)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的制度是《物權(quán)法》第一百四十九條破舊立新的產(chǎn)物。立法者創(chuàng)設(shè)該制度的目的，是為了保障百姓“居者有其屋”的住房人權(quán)，同時(shí)保障“有恒產(chǎn)者有恒心”，使國(guó)民安居樂(lè)業(yè)。自動(dòng)無(wú)償續(xù)期對(duì)解決當(dāng)下的問(wèn)題是具有可操作性的，有人說(shuō)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期對(duì)已經(jīng)承受了70年土地出讓金的購(gòu)房者來(lái)說(shuō)是不公平的，其實(shí)這個(gè)可以在新簽訂的住宅建設(shè)用地使用權(quán)合同后重新購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，這樣就容易達(dá)到公平了。雖然到目前為止，我國(guó)法律也沒(méi)有對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的相關(guān)內(nèi)容做出明確規(guī)定，但是相信不久的將來(lái)，這方面的制度會(huì)逐漸完善，作為法律人，我們拭目以待。

[1]溫州現(xiàn)首例“住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期”，要交房?jī)r(jià)三成[N].新京報(bào)，2016-04-16（A02）.

[2]崔建遠(yuǎn).物權(quán)法 [M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2011：312.

[3]張力，龐偉偉.住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則相關(guān)問(wèn)題探析[J].法學(xué)，2016(7).

[4]王林青.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿法律后果比較觀察[J].環(huán)球法律評(píng)論，2016(4).

責(zé)任編輯 周斯韻

D923.2

A

1674－5787（2016）06－0029－04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（6）.9

2016-10-21

李婷（1990—），女，新疆焉耆人，新疆師范大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)民商法專業(yè)研究生，研究方向：中亞民商法基礎(chǔ)理論。