姜水靜

(馬鞍山市委黨校 法學(xué)教研室，安徽 馬鞍山 243000)

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法治視域下的行政審批制度改革思考

姜水靜

(馬鞍山市委黨校 法學(xué)教研室，安徽 馬鞍山 243000)

[摘要]在中央的統(tǒng)一部署和強力推動下，我國行政審批制度改革自2001年全面啟動以來，各級政府從實際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)論證，以前所未有的力度向行政審批權(quán)力的存量開刀，在推進行政審批的標準化、規(guī)范化、透明化方面進行了大量有益探索，但改革進程中也浮現(xiàn)出路徑依賴和邊際效益遞減等問題。推進審批制度改革當(dāng)以科學(xué)思維方法的理論與實踐為指導(dǎo)，牢固樹立問題意識、堅持問題導(dǎo)向，厘困惑、抓主線、握關(guān)鍵、謀深化，力求政府職能轉(zhuǎn)變與法治政府建設(shè)取得實質(zhì)性進展。

[關(guān)鍵詞]行政審批制度；職能轉(zhuǎn)變；法治政府

一、困惑問題：制度實踐的“偏差錯位”

(一)行政審批制度理論價值的二元屬性

“行政審批是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段?！盵1]在我國，行政審批制度曾與傳統(tǒng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制相伴相生，“是行政機關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”[2]。行政審批制度本身具有二元屬性：一方面，政府職能部門審批權(quán)的強化具有公共性，它是實現(xiàn)國家治理的重要工具。政府職能部門通過運用專業(yè)知識以及公正公平規(guī)則，積極履行政府監(jiān)管服務(wù)職責(zé)，對申請進行合法合規(guī)性審查、裁決并確認，可以前置性地維系和保護市場與社會秩序的良性運行。而另一方面，政府職能部門審批行為的高度專業(yè)性、排他性以及公權(quán)力自身存在的一種天然不斷向外擴張或異化的內(nèi)在驅(qū)動力，使得審批制度的偏私性亦不可避免地存在?！皩徟鷻?quán)超越保護秩序的邊界，就會蛻變成扭曲秩序和侵犯權(quán)益的力量”[3]。

(二)行政審批制度實踐的偏差錯位困惑

一是審批稱謂多。在實踐中，行政審批并非以單一形式呈現(xiàn)，“審批、審核、批準、認可、同意、核準、登記、備案”等稱謂各異的審批形式之間在具體操作中并沒有明顯區(qū)別。

二是審批主體多。我國于2004年7月公布的《行政許可法》明確規(guī)定了行政審批的設(shè)定權(quán)限及機構(gòu)，但還沒有完全落實到位，法外設(shè)定審批權(quán)的情況仍有存在。除了法律、法規(guī)外，地方政府及其部門規(guī)章、規(guī)范性文件中也設(shè)定了為數(shù)不少的審批事項，導(dǎo)致從中央到地方層層設(shè)定行政審批，行政審批主體數(shù)量龐大。

三是審批交叉重疊多。由于政府機構(gòu)設(shè)置多并且細，實踐中存在多個行政機關(guān)對同一事務(wù)都有管理權(quán)的現(xiàn)象。管理對象與管理事務(wù)重疊和職能交叉導(dǎo)致的管理真空或推諉扯皮，不僅增加了行政成本，而且降低了行政效率。

四是審批事項多。審批事項大至國家重大工程、計劃部署，小至一人一事一物，事無巨細，幾乎涉及宏觀調(diào)控、市場競爭、公共安全和設(shè)施、民政福利、環(huán)境保護、文化、衛(wèi)生、財政金融、消費者權(quán)益保護等各個領(lǐng)域。

五是審批環(huán)節(jié)多。審批程序繁瑣、過程復(fù)雜、耗時過長，一些審批事項的審批前置條件不僅多而且細。雖然我國已采取了一些措施對審批的前置條件進行規(guī)范和清理，但審批“互為前置、政策掐架、擅設(shè)門檻”等問題仍需進一步治理。

偏差錯位是制度實踐的一種常態(tài)。“審批多”癥候群背后透射出的是對當(dāng)前審批主體混亂、審批范圍失控、審批程序不規(guī)范、審批動機不純以及審批尋租的治理困惑。

二、“牛鼻子”問題：規(guī)范權(quán)力運行確保公權(quán)為“公”

(一)治理“審批多”取得成效

一是放松規(guī)制、項目清理，審批事項大幅精簡。截至2014年12月，國務(wù)院已經(jīng)分八批取消和調(diào)整了2799項行政審批項目，占原有總數(shù)的77.6%。

二是全面梳理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，審批流程顯著簡化。為打通審批末梢，從中央到地方均開展審批流程再造工作。如：整合審批職能，變內(nèi)部處室審批為窗口集中審批；依法編制標準，細化、量化審批資格條件和流程；實行多部門“并聯(lián)審批”的聯(lián)審工作機制，實現(xiàn)項目審批環(huán)節(jié)整體化等。

三是網(wǎng)上審批、工具革新，“陽光審批”有序推進?！瓣柟鈱徟笔切姓徟贫雀母锏谋亟?jīng)之路，也是未來行政審批的必然趨勢。目前，網(wǎng)上公開審批條件、審批期限、審批流程、審批結(jié)果以及網(wǎng)上申請、網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴等經(jīng)驗做法使審批職能部門工作人員的責(zé)任意識和服務(wù)意識有了很大提高，濫用權(quán)力、權(quán)力尋租等違紀違法行為也得到了一定程度的遏制。

四是創(chuàng)新思路，主動作為，服務(wù)體系普遍建立。隨著行政審批制度改革的深入，各地按照高起點、高標準、高要求的規(guī)格，強化政務(wù)服務(wù)大廳硬件建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)機制。邊探索、邊研究、邊實踐、邊創(chuàng)新，行政服務(wù)中心的建設(shè)取得了長足的發(fā)展。

(二)亮劍“審批難”面臨挑戰(zhàn)

成效面前，有人說行政審批改革成功結(jié)束了，有人說即將結(jié)束了。然而更多的信息表明，審批改革正在向縱深發(fā)展，并且出現(xiàn)了一些新的難點、堵點和盲點。我國行政審批制度改革絕不是一個審批事項多寡就能夠解決的簡單命題。單純?nèi)∠拖路艑徟Ａ粝聛淼膶徟廊粫爸貜?fù)昨天的故事”，改革成效也必然大打折扣。消除“中梗阻”、打通“最后一公里”、治理“審批難”，依然任重道遠。

1.地方改革的被動性問題

我國行政審批制度改革大都是地方政府及職能部門緊隨上級政府，通過層層改革，取消下放審批事項，以實現(xiàn)行政審批事項的全面清理。在這個過程中，地方改革的自主性明顯不足。其原因在于：一是地方政府對取消下放審批項目存在顧慮，擔(dān)心不審批會出亂子；二是地方政府及其職能部門既要對行政審批項目進行清理，又要同時承接上級政府下放的審批事項，改革工作不僅復(fù)雜而且有難度；三是地方政府作為行政審批制度改革的執(zhí)行者和被執(zhí)行者角色的雙重性使得行政審批改革難免在一定程度上觸及執(zhí)行者的既有利益格局，甚至?xí)捌淅?，因此?zhí)行者保護并試圖擴大自身權(quán)力和利益，在事實上亦成了推動行政審批改革的巨大障礙。

2.權(quán)力配置的科學(xué)性問題

從各地行政審批大廳的運行情況看，主要障礙來自兩個方面：一是行政服務(wù)中心定位缺乏明確法律依據(jù)，在實際運作中既不是審批主體也不是監(jiān)管主體。窗口工作人員的人事、工資等關(guān)系都在各部門，日常工作則由中心負責(zé)管理，管人的似乎不在管事，管事的不能真正管人，審批大廳境地尷尬。加之窗口人員經(jīng)常更換，替崗代崗頻繁，更增加了管理的難度。二是窗口的授權(quán)不足，不能進行實質(zhì)性審批，窗口成了收發(fā)室。各地的行政審批大廳普遍存在無法解決的“體外循環(huán)”問題。行政審批局模式下相對集中行政許可的探索雖然在一定程度上實現(xiàn)了行政審批權(quán)的統(tǒng)一，但仍存在如何合理劃分審批與監(jiān)管責(zé)任等問題。

3.事項清理的形式化問題

目前，地方各級政府及職能部門雖已多次清理審批事項，但由于一些職能部門的有意曲解和肆意變通，審批事項的清理仍局限于數(shù)目的簡單減少和形式的簡單轉(zhuǎn)變，并沒有完全觸及行政審批制度改革的實質(zhì)。主要體現(xiàn)在：一是搞“數(shù)字游戲”，將行政審批事項或拆解或打包，急功近利，片面追求數(shù)量減少、；二是“上有政策、下有對策”，“明減暗增”、“邊減邊增”或以事后備案、核查、核準、審核等形式改頭換面、變相審批；三是“去瘦留肥”，對涉及本部門切身利益的項目緊抓不放；四是以會議落實會議，用文件貫徹文件,只布置不檢查，有部署沒有行動，執(zhí)行不到位。

4.改革舉措的協(xié)同性問題

改革進程中，各項改革措施“不搭配”現(xiàn)象的存在，亦是導(dǎo)致當(dāng)前審批改革困境的主要原因。

一是各地行政審批制度改革方案缺乏有效統(tǒng)籌，對改革內(nèi)容定位存在較大差異，各地方、各部門削減的實際情況難以評價。如對哪些審批事項需要取消、哪些審批事項需要保留，各地政府各減各的、各改各的；有些地方甚至根據(jù)自身利益來決定行政審批事項的去留，這就造成了甲地已經(jīng)廢止的事項在乙地依然存在的現(xiàn)象。

二是審批事項的清理與相應(yīng)的法律制度修改完善脫節(jié)。當(dāng)前，對于地方政府保留的由法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定的審批事項，地方無權(quán)自行取消和停止適用，需要由國家層面統(tǒng)一解決。否則，繼續(xù)深化行政審批制度改革就可能陷入一種“改革即違法”的尷尬境地。

三是社會組織發(fā)展?fàn)顩r嚴重滯后于社會和時代的要求。當(dāng)前，我國社會組織發(fā)育不夠健全，一些行業(yè)協(xié)會和社會組織發(fā)展行政化色彩較濃導(dǎo)致了“二政府”亂象的存在。此外，社會組織自身建設(shè)不足、組織機構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、自律性和誠信度不高，導(dǎo)致其承接政府轉(zhuǎn)移職能困難。

四是放和管的措施銜接配套不夠。簡政放權(quán)，放和管同樣重要。行政審批事項取消后，怎樣加強事中與事后的監(jiān)管？當(dāng)前監(jiān)管面臨的既有歷史欠賬的問題，也有大量審批事項取消下放帶來的后續(xù)監(jiān)管壓力方面的問題。

鑒于此，從“數(shù)量控制”走向“質(zhì)量控制”目標，限定審批自由裁量邊界，規(guī)范審批權(quán)力運行，確保公權(quán)為“公”，是當(dāng)前推進審批制度改革應(yīng)當(dāng)扭住的“牛鼻子”問題。

三、“突破口”問題：抓“一條主線”，握“三個關(guān)鍵”，謀“四個深化”

(一)抓“一條主線”為核心

任何一項制度改革都應(yīng)包含某種價值追求。推進行政審批制度改革應(yīng)從源頭著手，綜合施策，標本兼治，推動政府職能轉(zhuǎn)變與法治政府建設(shè)取得實質(zhì)性進展。依此目標，改革主線即是簡政放權(quán)、減少干預(yù)、放松規(guī)制,最終“形成政府與社會、政府與市場、公權(quán)與私權(quán)之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會關(guān)系新格局，讓政府真正回歸到承擔(dān)責(zé)任、提供服務(wù)的權(quán)利本位”[4]。

(二)握“三個關(guān)鍵”為重點

1.合理界定審批的“事權(quán)范圍”

合理界定行政審批的事項范圍是行政審批制度改革首當(dāng)解決的問題。當(dāng)代中外歷次行政改革，雖然路徑和方式各不相同，但最主要的成果必然是在行政審批范圍的界定上取得了更契合實際需要的進展，這是衡量行政審批制度改革成果的重要標志。

2.著力獲取改革的“內(nèi)源動力”

政府改革的動力，體現(xiàn)為政府作為改革的主導(dǎo)力量對改革的擔(dān)當(dāng)、對創(chuàng)新的無畏等公共品質(zhì)。內(nèi)生驅(qū)動型動力和外壓驅(qū)動型動力，必然導(dǎo)致兩種不同性質(zhì)的改革：一個說實話、動實權(quán)、觸實弊、做實功，另一個則說虛話、動虛權(quán)、觸虛弊、做虛功?！拔ㄓ蝎@取行政審批制度改革的原動力，政府改革才能無私無畏，使改革行進在內(nèi)涵式的道路上”[5]。

3.徹底斬斷捆綁的“利益鏈條”

當(dāng)前，在國家和集體之外，形成了許多獨立的利益主體，利益鏈盤根錯節(jié)，利益格局錯綜復(fù)雜。審批改革進程中如果不能斬斷這些捆綁的利益鏈條，改革就會成為一種變相的懈怠。

(三)謀“四個深化”為依托

1.深化頂層設(shè)計

推進審批制度改革必須制定統(tǒng)籌規(guī)劃，對改革目標、結(jié)構(gòu)和方式等進行頂層設(shè)計和頂層推進。一是統(tǒng)籌考慮推進地方行政審批制度改革的實施方案，二是統(tǒng)籌研究《行政許可法》及相關(guān)法律法規(guī)立、改、廢等問題。三是建立常態(tài)化的行政審批制度改革的第三方評估機制。

2.深化承接能力

簡政放權(quán)，前提是放權(quán)放事，核心是提速提效，關(guān)鍵在有效承接。大批行政審批事項下放后，一定要確保承接的地方能接得住、管得好。一是加強對承接下放行政審批權(quán)力的部門的審批能力建設(shè)，加強與上級對口部門銜接，落實好承接人、承接科室、承接事項。同時，結(jié)合實際，加速推進軟硬件建設(shè)，加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)相關(guān)審批業(yè)務(wù)知識，增強承接能力。二是加強對社會組織的培育、引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管,通過年度檢查、定期評估和行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)管，幫助社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，確保審批事項接得住、管得好。三是要著力規(guī)范中介組織的失范行為。

3.深化監(jiān)管機制

一是按照取消、下放、委托管理、保留、轉(zhuǎn)移的行政審批事項和涉及中介服務(wù)的行政審批事項標準進行分類。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同分類類別，對每一個項目同步研究、同步提出事中事后監(jiān)管舉措，并同步落實。二是用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職責(zé)。三是要不斷完善常態(tài)化監(jiān)管機制。實施科學(xué)規(guī)范的雙隨機抽查制度、責(zé)任追溯制度、經(jīng)營異常名錄和黑名單制度等。

4.深化法治建設(shè)

針對權(quán)力運行的關(guān)節(jié)點、薄弱點、風(fēng)險點，應(yīng)以審批標準化建設(shè)為突破口，立足當(dāng)前、著眼長遠，依法確權(quán)、科學(xué)配權(quán)、制度束權(quán)、陽光用權(quán)、合力治權(quán)、嚴懲濫權(quán)，切實解決制度缺失和“牛欄關(guān)貓”問題。

一是依據(jù)職權(quán)法定的原則清理行政審批權(quán)力，確保行政審批設(shè)定標準。首先是清理權(quán)力設(shè)定依據(jù)。行政審批事項的設(shè)定必須嚴格依據(jù)行政許可法，所有保留的審批事項應(yīng)當(dāng)有準確的法律法規(guī)依據(jù)。對違法違規(guī)設(shè)定審批的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性紅頭文件必須全面清理。其次，清理被稱為“制度后門”的非行政許可審批事項。第三是應(yīng)建立完整的行政審批事項的準入以及退出評價機制，包括行政審批事項設(shè)立和退出的評價辦法、程序規(guī)則以及行政審批事項評價聽證辦法等，作為審查審批事項的評估依據(jù)，以確保行政審批事項的“立”、“改”、“廢”、“留”法治化、科學(xué)化。

二是健全政府權(quán)力清單體系，確保審批程序標準?！皺?quán)力清單制度”是依法行政的必然要求，也是現(xiàn)階段推進審批制度改革、規(guī)范審批權(quán)力的有效途徑。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以權(quán)力清單制度為推進改革的重要抓手，將審批權(quán)力清單進行權(quán)力編碼。確保無編碼的事項一律不得要求申請人申報，不得進入審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行辦理。

三是加快推進網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，確保審批技術(shù)保障標準。應(yīng)當(dāng)著力于實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)和電子監(jiān)察的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一監(jiān)察等“四個統(tǒng)一”以及網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)和電子監(jiān)察平臺與物理辦事大廳相結(jié)合，與部門應(yīng)用系統(tǒng)相結(jié)合以及與市、縣政府網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)相結(jié)合等“三個結(jié)合”。

改革是共識，做增量改革是容易的，但做存量改革是困難的。行政審批制度改革要削權(quán)力、拔樁子、動蛋糕。改革攻堅不僅需要勇氣，而且需要智慧。民之所望，政之所向。立足改革實際、瞄準法治方向、積極回應(yīng)群眾訴求并在實踐中動態(tài)完善，真利民、真惠民，社會才會有更大獲得感。

[參考文獻]

[1]吳曉燕，韓承鵬.當(dāng)前我國行政審批制度改革中存在的問題及對策[J].改革與開放，2015(1):16.

[2]國務(wù)院法制辦公室.關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題國審改發(fā)[M]∥中華人民共和國行政許可法注解與配套.北京：中國法制出版社，2008:76.

[3]孫柏瑛，鄧順平.深化行政審批改革重在解決“審批難”[N].光明日報，2015-02-12.

[4]胡敏.政審批制度改革的根本點在于轉(zhuǎn)變政府職能[N].中國經(jīng)濟時報，2013-05-15.

[5]石亞軍.當(dāng)前推進政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問題[J].中國行政管理，2015(6):27.

[收稿日期]2016-02-28

[作者簡介]姜水靜(1976- )，女，講師，碩士，從事行政法研究。

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0040-04