■華　菊　梅生華

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盤活財政存量資金之我見

■華菊梅生華

摘要：在堅持積極財政政策不變前提下，重點(diǎn)把“沉睡”資金挖出來，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，可以提高資金使用效益，更好發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的效用。

關(guān)鍵詞：盤活存量資金

2014年，財政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》，要求進(jìn)一步激活財政存量資金，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷提高財政資金使用效益。結(jié)合財政預(yù)算執(zhí)行審計，筆者就財政存量資金的成因、激活財政存量資金的現(xiàn)實(shí)意義、財政存量資金激活的范圍、重點(diǎn)及內(nèi)容，各級審計機(jī)關(guān)和財政等部門如何在激活財政存量資金中發(fā)揮好自己的作用，談一點(diǎn)自己的拙見。

一、關(guān)于財政存量資金和盤活的思考

筆者認(rèn)為，所謂財政存量資金應(yīng)分為合理存量和不合理存量兩個方面：

（一）財政存量資金激活的范圍和重點(diǎn)內(nèi)容

財政存量資金激活的范圍。從目前來看財政存量資金的范圍和內(nèi)容還不太明確，筆者認(rèn)為主要是指對一些閑置和沉淀不合理的財政性存量資金進(jìn)行盤點(diǎn)和激活。要激活不合理的財政存量資金首先要由有關(guān)部門牽頭，對各級政府的財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門不合理的財政性存量資金進(jìn)行全面地摸底調(diào)查和盤點(diǎn)，搞清各地不合理的財政存量資金的規(guī)模、大小和范圍及內(nèi)容，分清哪些是需要激活的財政存量資金，然后制定一套行之有效的激活不合理財政資金存量的制度和辦法，從而為激活財政存量資金使用提供可靠的制度保障。激活財政存量資金重點(diǎn)要放在不合理存量上，不能搞一刀切，不能把財政部門和預(yù)算部門賬戶上所有的資金均納入激活的范圍，筆者認(rèn)為財政存量資金的激活范圍和內(nèi)容主要應(yīng)放在各級財政部門的一些專項資金賬戶的沉淀資金和預(yù)算部門的大量結(jié)余資金上來，各級政府大財政的適量適度的預(yù)算結(jié)余資金不宜納入其范圍內(nèi)。

（二）合理的財政存量資金

就是指為了保證下一個年度的年初或者某一時期財政預(yù)算支出等所留存的財政性資金。從大財政的角度來說，以收定支、不能編制赤字預(yù)算、年度財政資金略有結(jié)余是基本的要求，充分體現(xiàn)出了財政資金有適度結(jié)余存量是合理的，也是必需的。俗話說“家有千貫，不能吃光喝干”，大家小家同理。但這個存量的度要把握好，否則就是浪費(fèi)，就會影響財政資金的使用效益。

（三）不合理存量財政資金

就是指財政存量資金的存量不適度，大量的財政資金沉淀在財政部門和各級政府預(yù)算執(zhí)行部門的賬上。說明該做的事沒有做，該花的錢沒花，表現(xiàn)出財政預(yù)算執(zhí)行力度不夠，財政資金效益不高。所謂盤活存量財政資金，正如專家所說的盤活存量的邏輯在于，一方面我們?nèi)卞X，但同時我們又有大量的資金趴在賬上沒動。盤活主要是指要把一些沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結(jié)余資金用起來，更好地提高財政資金使用效益。

二、激活財政存量資金的現(xiàn)實(shí)意義

（一）激活財政存量資金是提高財政資金效益的需要

提高財政資金效益是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，是加快建設(shè)公共財政的客觀需要。目前許多地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，一方面缺資金向金融部門貸款，由財政部門支付高額利息；另一方面，大量的資金在財政專戶上不能用或不敢用。這些現(xiàn)象是不符合資本流動性原則的，實(shí)際上是一種資金的極大浪費(fèi)，降低了財政資金的使用效益。因此，激活不合理的財政存量資金，將閑置資金用到該用的地方去，使其發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是提高財政資金使用效益的有效途徑之一。各級政府要把增量資金用好，更要把存量資金盤活。

（二）激活財政存量資金是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需要

國務(wù)院常務(wù)會議也明確指出，要集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大對棚戶區(qū)改造、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)消費(fèi)等方面的投入，不斷釋放內(nèi)需潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。同時對更有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平，促進(jìn)社會分配合理，有著非常重要的意義。國務(wù)院常務(wù)會議不久前也提出要“用好增量，盤活存量”。對于“盤活貨幣存量”和“盤活財政資金存量”，盤活了貨幣資金，使資金注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而帶動財稅增長；盤活財政資金存量，把存量財政資金更好地用在調(diào)結(jié)構(gòu)上，可以促進(jìn)消費(fèi)，為盤活貨幣資金創(chuàng)造條件。

（三）激活財政存量資金是解決財政收支矛盾的需要

當(dāng)前我國財政收入已經(jīng)告別了高增長時代，與此同時各級地方財政收入也相應(yīng)降低了增速，因此，要解決各級政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)日益突出的財政收支矛盾就必須提高資金使用效率，把有限的資金用起來，不能讓它閑置，發(fā)揮出財政資金應(yīng)有的效益。

（四）激活財政存量資金是“倒逼”財政體制與制度改革和完善的需要

通過對財政存量資金激活過程中發(fā)現(xiàn)在財政資金使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出體制上的弊端。從而促使各級政府加大對財政稅收體制的改革力度，財政預(yù)算執(zhí)行的制度建設(shè)，為《預(yù)算法》的修訂提供一定的可靠的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。堅持量入為出，量財辦事。

三、各級政府形成財政存量資金過大的主要因素

從目前看，財政存量資金主要集中在各級財政專戶和部分較大的預(yù)算部門，內(nèi)容上主要是各類專項轉(zhuǎn)移支付資金。形成的原因主要是：

（一）現(xiàn)行財政體制因素

一是上級財政資金指標(biāo)下達(dá)遲緩。下級財政收到資金的時間也晚，大量的專項資金指標(biāo)到年底上級財政才下達(dá)本年度指標(biāo)，撥付資金，等下級財政收到資金后實(shí)施項目的時間已過，各級財政在年終決算時只能將大量資金從財政總預(yù)算撥到財政專戶和有關(guān)預(yù)算部門去，待下年度實(shí)施。從財政總預(yù)算層面看預(yù)算執(zhí)行較好，實(shí)際上大量資金只不過從總預(yù)算轉(zhuǎn)移到了專戶和部門，本年度財政預(yù)算并未完全執(zhí)行完畢，從而使各級財政專戶和部門形成了大量的存量資金。二是各項專項轉(zhuǎn)移支付資金由于其資金性質(zhì)所限，地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際靈活安排使用，只能按上級下達(dá)內(nèi)容進(jìn)行使用，地方政府在資金使用上沒有靈活性和主動性，只能在條件成熟時才能按上級要求實(shí)施，從而使部分專項資金存在賬上，失去了資金使用的時效性和靈活性。三是上級財政補(bǔ)助一般性轉(zhuǎn)移支付比例較小，專項轉(zhuǎn)移支付比例較大，致使地方政府為了得到上級支持想方設(shè)法爭取項目，資金到位后又害怕犯擠占挪用之錯誤，不敢用，只能趴在賬上等待時機(jī)，從而使部分專項資滯留在賬面上，形成大量的存量資金，故而產(chǎn)生了矛盾的現(xiàn)實(shí)情況：一方面要搞建設(shè)、惠民生辦事缺錢，另一面大量資金趴在賬不能用或不敢用。

（二）財政預(yù)算編制和執(zhí)行中的因素

一是部門預(yù)算編制不細(xì)化，加之財政部門預(yù)算批復(fù)把關(guān)不到位，致使部分預(yù)算單位多編預(yù)算，財政多撥資金；二是部門預(yù)算編制內(nèi)容不完整。部分預(yù)算部門年底預(yù)算指標(biāo)結(jié)余隱藏在往來科目，年初不將上年結(jié)余納入預(yù)算，形成了隱性的財政存量。三是財政性資金存放銀行的選擇有一定的隨意性，透明性不強(qiáng)，制約著財政性資金存款的績效。目前財政部門掌管的財政性資金存款，包括政府性資金和社會公共資金（如社保）兩大部分，不但存量大，而且近年來增量也相當(dāng)可觀，要加強(qiáng)監(jiān)督完善機(jī)制，提高使用效益。四是部分預(yù)算執(zhí)行部門報批預(yù)算時大方，花錢時“細(xì)心”，在年度預(yù)算執(zhí)行時不按年度所批復(fù)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行，而是把所謂省下的錢存起來，等待時機(jī)用做非預(yù)算支出，也是形成存量的一個因素。

四、審計和財政是盤活財政存量資金的主力軍

國務(wù)院常務(wù)會議要求激活財政存量資金，筆者認(rèn)為“激活”和“盤活”從字面的含義上說有一定區(qū)別，“激”字表現(xiàn)出在激活財政存量資金的過程中，執(zhí)行制度要堅決，采取手段強(qiáng)硬，同時，要有切實(shí)可行，符合實(shí)際的激勵政策措施和辦法。本次會議上把激活財政存量資金和審計整改工作一并安排，是給審計機(jī)關(guān)和財政部門等部門下達(dá)的一項新的重要任務(wù)。要激活就必須有特定的部門和與之配套行之有效的制度和辦法來保障，因此，審計機(jī)關(guān)和財政部門有責(zé)無旁貸的責(zé)任。

（一）發(fā)揮審計綜合性高層次監(jiān)督的作用，在激活財政存量資金中，當(dāng)好“守門人”和“護(hù)航者”

特別是要進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)決算審計。各級地方政府要根據(jù)中央的要求，結(jié)合年度內(nèi)進(jìn)行的同級財政預(yù)算執(zhí)行審計對本級政府大財政狀況和各預(yù)算執(zhí)行部門的財政性資金的存量進(jìn)行全面徹底地了解，摸清家底，弄清本級財政存量資金的規(guī)模大小和內(nèi)容，并向政府提出有關(guān)激活財政存量資金的審計意見和建議，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，發(fā)揮參謀和助手的作用。同時對政府做出的決策進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行，發(fā)揮保駕護(hù)航的作用。審計監(jiān)督要從微觀著手，注重發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的違反《預(yù)算法》的問題；從宏觀著眼，在審計過程中特別要重視披露財政體制和制度方面的問題，達(dá)到“倒逼”體制改革的目的。

（二）發(fā)揮好各級政府財政部門管理和自身監(jiān)督作用，為盤活財政存量資金當(dāng)好“管家婆”和“帶頭人”

財政部門要進(jìn)一步強(qiáng)化財政預(yù)算編制及執(zhí)行，在按《預(yù)算法》規(guī)定要求進(jìn)行的同時，應(yīng)結(jié)合本級政府實(shí)際情況，盡力解決和化解地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一方面缺資金，一方面大量專項資金存在財政專戶上不能用的矛盾。目前許多地方政府從總預(yù)算看財政收支基本平衡，沒有多少結(jié)余，而財政部門的各專戶上卻存有大量從歷年滾存結(jié)余下來資金。因此，財政部門要從以下幾個方面防止財政資金不合理存量資金，提高財政資金效益。

一是要對各專戶的沉淀和滯留資金進(jìn)行清理，弄清資金沉淀和滯留的原因和內(nèi)容，將其激活，死錢變活錢，提高資金使用效益。

二是強(qiáng)化和細(xì)化部門預(yù)算，要對部門歷年結(jié)余各類財政性資金進(jìn)行清理，將其納入年度預(yù)算，預(yù)算編制上要科學(xué)，要準(zhǔn)確，防止“肥部門”有錢花不完，“瘦部門”無錢可花的現(xiàn)象發(fā)生。對一些長期滯留部門賬戶的資金，財政部門要堅決收回預(yù)算，重新安排使用到該用的地方去。

三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，要對年度已批復(fù)預(yù)算進(jìn)行日常監(jiān)督，該花的錢要堅決花出去，防止要錢時“獅子大張口”，花錢時又不按預(yù)算支出，該辦的事不辦，把省下的錢滯留在賬戶上，待機(jī)挪作他用；不該花的錢堅決不能花，防止“移花接木”突擊花錢、胡花亂用現(xiàn)象的發(fā)生。

四是從財政管理的角度，發(fā)現(xiàn)和揭示財政預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，注重從體制和制度的層面總結(jié)存在的問題，應(yīng)主動向上級財政部門報告和反映，以便為上級科學(xué)決策提供充分的依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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［2］孫開，王丹.盤活財政存量資金的對策建立〔J〕.財政監(jiān)督，2013（28）.

◇作者信息：甘肅省天?？h審計局

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

中圖分類號：F810.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-6070（2016）03-0017-03