●盧陳敏

預(yù)算績(jī)效管理的“路徑依賴”及其解決進(jìn)路

●盧陳敏

預(yù)算績(jī)效管理的核心價(jià)值是為政府履行社會(huì)治理職能提供評(píng)估、控制和改進(jìn)的工具，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益最大化。囿于我國(guó)社會(huì)治理生態(tài)與西方的差異，預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)有著政府績(jī)效與預(yù)算績(jī)效未深度融合、公眾參與度不高、評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致績(jī)效管理“虛化”等“路徑依賴”效應(yīng)，嚴(yán)重影響了預(yù)算績(jī)效管理政策效果。對(duì)此，本文深度改良諾斯“路徑依賴”的理論研究成果，通過(guò)尋求預(yù)算績(jī)效管理在“自利性理性”與“公共利益屬性”之間價(jià)值上的契合點(diǎn)，以制度建設(shè)為核心藍(lán)本，輔之以績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)體系改進(jìn)、相關(guān)法律配套設(shè)施的完善作為解決預(yù)算績(jī)效管理 “路徑依賴”的進(jìn)路。

預(yù)算績(jī)效 路徑依賴 解決進(jìn)路

預(yù)算績(jī)效管理是為提高政府效能所做體系化努力的重要一環(huán)，它將傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下以合規(guī)為導(dǎo)向變革為以結(jié)果為導(dǎo)向，在財(cái)政資金使用過(guò)程中通過(guò)對(duì)效益的強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)單位資金公共服務(wù)產(chǎn)品供給的最大化。從經(jīng)典定義來(lái)看，政府預(yù)算績(jī)效管理似乎并不難，誠(chéng)如米歇爾·阿姆斯特朗所說(shuō)，“績(jī)效管理涉及組織管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，具有自己的基本理念和理論基礎(chǔ)，不是一種技術(shù)而是多項(xiàng)技術(shù)的集合，并且在實(shí)際操作中體現(xiàn)自己的特點(diǎn)”。在不考慮其他外部因素的前提下，理論上能夠?yàn)檎男姓温毮艿倪^(guò)程和效果進(jìn)行必要評(píng)估、控制和改進(jìn)，從而逼近財(cái)政預(yù)算資金安排的整體政治目標(biāo)。

雖然國(guó)外有關(guān)預(yù)算績(jī)效領(lǐng)域的管理理念、理論建構(gòu)已日臻完善，各類績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也層出不窮，具體執(zhí)行過(guò)程中我們也采用了國(guó)外廣泛應(yīng)用的“績(jī)效計(jì)劃——績(jī)效管理——績(jī)效評(píng)估——信息利用”這一管理控制閉環(huán)，但預(yù)算績(jī)效管理這個(gè)舶來(lái)品，在我國(guó)卻有著水土不服的隱憂。根源在于，我國(guó)和西方國(guó)家在預(yù)算績(jī)效管理上具有不同語(yǔ)境：某種意義上，西方政府履職（特別在財(cái)政資金運(yùn)用方面）遵循契約制，照單生產(chǎn)公共服務(wù)產(chǎn)品；相較而言，我國(guó)在社會(huì)治理生態(tài)上具有相當(dāng)程度的獨(dú)特性，各級(jí)政府組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)中被賦予更多的主觀能動(dòng)性。雖然兩者都是符合自身國(guó)情、國(guó)民性的選擇，沒(méi)有二分法似的 “好壞”之分，但語(yǔ)境的差別決定政府行為驅(qū)動(dòng)因素大有不同，正是這樣的差異，導(dǎo)致了我國(guó)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理具有顯著的“路徑依賴”效應(yīng)。

一、“路徑依賴”的表現(xiàn)及溯因分析

根據(jù)諾斯（Douglass.C.North，1981）在《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書(shū)中的研究成果，路徑依賴由報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制所驅(qū)動(dòng)。制度變遷過(guò)程中，選擇一種新型發(fā)展道路相當(dāng)困難，人們一旦選定某條道路，則會(huì)在自我實(shí)現(xiàn)道路上不斷強(qiáng)化先前既定方向的選擇，同時(shí)先前道路可能已經(jīng)“固化”部分既得利益者，沿用舊制度、舊模式會(huì)不斷增強(qiáng)其個(gè)體所獲得的報(bào)酬（可參考雙軌制價(jià)格改革、國(guó)企MBO“管理層收購(gòu)”引發(fā)的弊端）。在我國(guó)過(guò)去粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會(huì)治理模式下，政府資源配置往往重投入輕效益，短期之內(nèi)給預(yù)算資金使用主體帶來(lái)的好處容易被放大，為以下因素形成提供了生存土壤，進(jìn)而造成預(yù)算績(jī)效管理上的“路徑依賴”。

（一）政府績(jī)效與預(yù)算績(jī)效未深度融合

政府運(yùn)行過(guò)程中，存在以事為主導(dǎo)的“政府績(jī)效”和以錢(qián)為主導(dǎo)的“預(yù)算績(jī)效”系統(tǒng)，若能理順兩者之間的關(guān)系，預(yù)算績(jī)效理應(yīng)成為整個(gè)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容之一，然而實(shí)踐中更多關(guān)注的是事情是否完成，即對(duì)行政效率的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)財(cái)政資金使用效益的關(guān)注度。至于投入產(chǎn)出比，特別是遠(yuǎn)期目標(biāo)的階段性達(dá)成，更容易受到忽視。追根溯源，布坎南（Buchanan，1972）等認(rèn)為，公共部門(mén)管理人員具有和普通人一樣的“自利性理性”本能，這是人性亙古不變之處。具體表現(xiàn)在，他們會(huì)首先從個(gè)人、個(gè)人所處的組織角度考慮行為的成本收益問(wèn)題，而忽視“公共財(cái)政”之“公共利益屬性”的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政資金的具體使用者，為促成自利性目標(biāo)的達(dá)成，往往通過(guò)收益和使用成本“內(nèi)外有別”的方式，將收益、福利最大限度留在組織內(nèi)部，而成本最大可能留給社會(huì)，這樣就與公共財(cái)政預(yù)算的整體目標(biāo)嚴(yán)重背離。此外，政府在提供公共服務(wù)時(shí)的內(nèi)容邊界、流程、權(quán)利清單等方面混淆或者模糊，也增加了預(yù)算績(jī)效和政府績(jī)效之間的分離度。

（二）預(yù)算績(jī)效管理公眾參與度不高

預(yù)算績(jī)效管理的初衷是改進(jìn)公眾（委托人）與財(cái)政資金使用主體（受托人）之間的“委托代理關(guān)系”，督促受托人在符合預(yù)算目標(biāo)前提下提高資金使用效益。然而，我國(guó)目前預(yù)算績(jī)效評(píng)估信息鮮有向公眾公開(kāi)的案例，由于相關(guān)隱藏行為或是低效行為很難被公眾發(fā)現(xiàn)、解讀進(jìn)而形成倒逼效應(yīng)，這樣預(yù)算主體就不會(huì)輕易改進(jìn)預(yù)算資金的使用行為，相關(guān)績(jī)效管理活動(dòng)極容易被演化為“文字游戲”。不難看出，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以為公眾所掌握，是引發(fā)公共財(cái)政“委托代理關(guān)系”失衡的重要原因。此外，財(cái)政資金往往作為單一資金來(lái)源用于生產(chǎn)公共產(chǎn)品，缺少與社會(huì)資本的融合，導(dǎo)致績(jī)效管理過(guò)程中也缺少必要約束與激勵(lì)。

（三）評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致績(jī)效管理“虛化”

當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理在指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)縱深等方面仍比較薄弱。于績(jī)效指標(biāo)體系而言，其缺陷在于指標(biāo)的普適性和抽象程度較差，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系往往囿于一地，甚至一個(gè)評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)存在多套指標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理及其配套指標(biāo)研究本應(yīng)作為全國(guó)性工程，卻缺乏系統(tǒng)性、協(xié)作性地建構(gòu)，也沒(méi)有統(tǒng)一的交流反饋平臺(tái)，這樣一方面導(dǎo)致指標(biāo)體系“重復(fù)再建設(shè)”現(xiàn)象嚴(yán)重，浪費(fèi)公共資源；另一方面，指標(biāo)體系效用難以經(jīng)過(guò)跨地域、跨領(lǐng)域充分“證偽”，權(quán)威性存在先天不足，在評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中難以產(chǎn)生公信力。此外，作為指標(biāo)體系重要組成部分的行業(yè)績(jī)效指標(biāo)及其基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)的缺位，致使對(duì)預(yù)算部門(mén)“設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)刻意保持較低水準(zhǔn)”、“資金效益管理粗放”等行為缺乏識(shí)別、矯正措施。于評(píng)價(jià)縱深而言，受限于技術(shù)、法理等原因，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)很難演進(jìn)到資金使用之外其他對(duì)象的貨幣化評(píng)估上（比如對(duì)自然環(huán)境的影響、對(duì)就業(yè)的促進(jìn)程度、對(duì)弱勢(shì)群體的保障程度的貨幣化計(jì)量），進(jìn)而難以開(kāi)展政策影響性評(píng)估，須知后者才是預(yù)算績(jī)效管理的核心價(jià)值所在。不難看出，指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)縱深上的薄弱，影響了預(yù)算績(jī)效管理的落實(shí)，極易導(dǎo)致管理上“內(nèi)外兩張皮”的虛化效應(yīng)。

上述三類因素促成預(yù)算績(jī)效管理空轉(zhuǎn)的 “路徑依賴”形成，致使預(yù)算單位公共服務(wù)效能難以得到根本提高。其制度環(huán)境，高小平（2011）對(duì)此作出了精辟論述：“從績(jī)效管理的制度條件來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家是以官僚制和市場(chǎng)化體制為基礎(chǔ)，中國(guó)績(jī)效管理是以中國(guó)特色的行政管理體制與制度為基礎(chǔ)。西方國(guó)家政府績(jī)效管理是在既定政治體系框架下，對(duì)官僚制行政系統(tǒng)產(chǎn)出和公共服務(wù)市場(chǎng)化績(jī)效的測(cè)評(píng)，屬于績(jī)效合同下的政府部門(mén)及其部門(mén)間執(zhí)行性績(jī)效產(chǎn)出的評(píng)估；而中國(guó)績(jī)效管理則屬于政府系統(tǒng)在履行基本職能與完成工作目標(biāo)的過(guò)程中，對(duì)政府及部門(mén)主觀能動(dòng)性、創(chuàng)造性的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)?！碧幵凇皦毫π汀杯h(huán)境之下的各級(jí)政府，容易因考核體系的價(jià)值導(dǎo)向而惡意競(jìng)爭(zhēng)，很難著眼于收益較慢的長(zhǎng)期目標(biāo)。若績(jī)效管理機(jī)制不能有效識(shí)別優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)的公共產(chǎn)品供應(yīng)商，則制造了搭制度便車(chē)的“管理陷阱”。資金使用者如果搭制度之便車(chē)，便將無(wú)視生產(chǎn)效率提高而更快地消耗有限的公共資源，這與有效公共財(cái)政管理的根本目標(biāo)相悖。

二、“路徑依賴”的解決進(jìn)路

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯 （Douglass.C.North，1992）認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵在于“如何找到人與人之間交易關(guān)系更為有效的演進(jìn)途徑，從而讓制度規(guī)制范圍內(nèi)的交易者明白自己的收益是什么，從而最大限度合作”。于公共預(yù)算績(jī)效管理而言，基于理性人假設(shè)，其要義是在“自利性理性”與“公共利益屬性”之間尋求價(jià)值上的契合點(diǎn)。既要約束預(yù)算單位的資金使用行為，又要激發(fā)其進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。對(duì)此，本文嘗試以制度建設(shè)為核心藍(lán)本，輔之以績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)體系改進(jìn)、相關(guān)法律配套設(shè)施完善作為解決預(yù)算績(jī)效管理“路徑依賴”的進(jìn)路。

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)

1、打破舊制度的黏性，建立貼近預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的新制度。路徑依賴的形成，在很大程度上源于制度慣性。舊制度之所以擁有眾多擁躉且新制度難以切入，主要原因在于行為主體擔(dān)心創(chuàng)新性規(guī)則會(huì)增加已然自動(dòng)化的行為成本和影響各方默契的利益分配機(jī)制，這樣新制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)自愿遵循上的“臨界多數(shù)”，故舊制度慣性得以延續(xù)，其結(jié)果恰如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯武剛（Wolfgang Kasper，2000）指出的那樣，“一般而言，一個(gè)共同體共享的基本價(jià)值系統(tǒng)及其元規(guī)則是相對(duì)穩(wěn)定的”。然而不難看出，這里也潛藏著制度演化的“種子”：如果制度在局部創(chuàng)新中引起成本收益模型發(fā)生變化，無(wú)論引起這種變化的是來(lái)自外界強(qiáng)力還是自身利益算計(jì)，制度內(nèi)的行為主體就會(huì)逐次打破舊制度的黏性，并產(chǎn)生新制度所需要的“臨界多數(shù)”。因此，要抓住政府績(jī)效與預(yù)算績(jī)效深度融合這一關(guān)鍵，尋找價(jià)值契合點(diǎn)，將預(yù)算績(jī)效的理念貫穿于政府行為的始終。有價(jià)值的方法包括，建立省級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效聯(lián)席機(jī)制，將政府遠(yuǎn)期規(guī)劃、近期目標(biāo)等科學(xué)細(xì)分，以此為基礎(chǔ)建立預(yù)算績(jī)效宏觀目標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效與預(yù)算績(jī)效的“二合一”。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)信息作為政府信息法定公開(kāi)，以及組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)等部門(mén)開(kāi)展工作的重要參考依據(jù)，能夠幫助實(shí)現(xiàn)將預(yù)算績(jī)效理念強(qiáng)行植入預(yù)算單位自身“成本收益”模型的效果。另外，財(cái)政資金作為單一資金來(lái)源用于生產(chǎn)公共產(chǎn)品時(shí)，往往存在約束激勵(lì)不足的問(wèn)題，為改變此現(xiàn)狀，必要時(shí)可以尋求與社會(huì)資本的融合，通過(guò)多“變量”的引入來(lái)改變舊制度下的成本收益模型，進(jìn)而創(chuàng)造貼近預(yù)算績(jī)效管理預(yù)期目標(biāo)的新制度環(huán)境。

2、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。預(yù)算績(jī)效管理所形成“路徑依賴”的一大重要原因是“政府績(jī)效”和“預(yù)算績(jī)效”之間的脫節(jié)，西方國(guó)家的相關(guān)實(shí)踐證明，若強(qiáng)化對(duì)預(yù)算主體的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制則可能以較低成本解決此問(wèn)題。為增強(qiáng)績(jī)效問(wèn)責(zé)的影響力，可以適當(dāng)擴(kuò)大績(jī)效問(wèn)責(zé)的主體，不僅包括傳統(tǒng)形式上的 “上對(duì)下”政府問(wèn)責(zé)，還可引入人大等權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算績(jī)效的問(wèn)責(zé)。在問(wèn)責(zé)程序上，過(guò)去往往“重實(shí)體輕程序”，須知程序價(jià)值不僅體現(xiàn)在過(guò)程規(guī)范性，最大限度避免擅斷，以及實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，還在于通過(guò)程序所具備的“儀式感”影響行為主體的心理預(yù)期，從而將預(yù)算績(jī)效的理念浸潤(rùn)其間。因此，在設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制時(shí)，有必要科學(xué)規(guī)劃問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、執(zhí)行程序，并充實(shí)回避、聽(tīng)證等權(quán)利保障程序。此外，預(yù)算績(jī)效的責(zé)任認(rèn)定和懲戒非常重要，它關(guān)系到相關(guān)倒逼機(jī)制的實(shí)效性，過(guò)去主要以通報(bào)批評(píng)等輕微行政問(wèn)責(zé)形式為主，現(xiàn)在有必要將其擴(kuò)展至后續(xù)財(cái)政資金使用額度的重新分配，以及作為政績(jī)考核的重要依據(jù)。

值得注意的是，在我國(guó)目前政府審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督并存的制度格局下，容易導(dǎo)致預(yù)算單位在核心目標(biāo)管理上失去焦點(diǎn)。三者之間如何取舍，涉及價(jià)值取向的問(wèn)題，資金運(yùn)用過(guò)程究竟是強(qiáng)調(diào)合規(guī)性還是效益性？在過(guò)去對(duì)政府效能要求不高的情境下，以資金運(yùn)用的合規(guī)性為主；如今，社會(huì)環(huán)境對(duì)公共產(chǎn)品供給效能提出更高要求，且績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)已具備一定條件，有必要扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期形成的財(cái)政資金重效率而不重效益的“路徑依賴”。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論并非無(wú)源之水，它在執(zhí)行過(guò)程中必然涉及對(duì)資金使用合規(guī)性的深度探查，項(xiàng)目是否有績(jī)效的先決條件即項(xiàng)目在合法的框架下運(yùn)行，否則就等同于變相鼓勵(lì)資金違規(guī)使用。因此，政府審計(jì)應(yīng)該承認(rèn)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本結(jié)果，只有在后者未及之處才做延伸性審計(jì)，通過(guò)承認(rèn)績(jī)效評(píng)價(jià)在公共事務(wù)中具有更高價(jià)值位階，引導(dǎo)預(yù)算單位更加重視預(yù)算績(jī)效管理。

（二）改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理技術(shù)體系

目前，財(cái)政部下發(fā)的“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系”仍然停留在藍(lán)本階段，有關(guān)具體指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面的設(shè)置較為粗放，且在績(jī)效評(píng)價(jià)最關(guān)鍵的第四級(jí)指標(biāo)上缺乏指導(dǎo)性。此外，財(cái)政資金覆蓋了相當(dāng)廣泛的行業(yè)領(lǐng)域，但有關(guān)行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和案例相當(dāng)匱乏，沒(méi)有在頂層設(shè)計(jì)層面系統(tǒng)性分步構(gòu)造，僅僅依靠各地?zé)o交流的實(shí)踐探索收效甚微，特別是某些評(píng)估方法在不同地域、不同項(xiàng)目之間有較大差異，其公信力很難讓人不產(chǎn)生合理懷疑。在評(píng)價(jià)方法方面，傳統(tǒng)的項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)考核法在績(jī)效管理中更為頻繁地使用，它主要考察項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程、項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量，以對(duì)執(zhí)行者后續(xù)問(wèn)責(zé)方式保證財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性。但是，單純對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)進(jìn)行考核，不能對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)轫?xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)考核在衡量政府資源配置效率時(shí)，無(wú)法評(píng)估項(xiàng)目的成本有效性（既定目標(biāo)下的最低成本）和經(jīng)濟(jì)回報(bào)率（經(jīng)濟(jì)收益與經(jīng)濟(jì)成本的比率），這將嚴(yán)重影響財(cái)政政策在資源分配、政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的效果，因此有必要引入項(xiàng)目影響評(píng)估法，通過(guò)將項(xiàng)目影響進(jìn)行貨幣折算、計(jì)量的方式為項(xiàng)目和政策的必要性、延續(xù)性、資金投入數(shù)額等提供量化證據(jù)。

影響評(píng)估方法可分為實(shí)驗(yàn)評(píng)估和非實(shí)驗(yàn)評(píng)估兩類，關(guān)于實(shí)驗(yàn)評(píng)估法有“前后”、“有無(wú)”和“倍差”比較法，它們的特點(diǎn)是將評(píng)估的基準(zhǔn)對(duì)象假設(shè)為現(xiàn)實(shí)世界不存在的理想圖景，因?yàn)椴荒芘懦@著性差異而存在重大誤報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，主流的績(jī)效評(píng)估方法主要采用樣本獨(dú)立性得到充分保障的非實(shí)驗(yàn)評(píng)估方法，其中以隨機(jī)實(shí)驗(yàn)方法為代表，它在項(xiàng)目計(jì)劃之初即隨機(jī)選擇對(duì)象參與項(xiàng)目，其他對(duì)象則保持獨(dú)立，這樣就可在真實(shí)社會(huì)環(huán)境中檢測(cè)特定財(cái)政政策下的待評(píng)價(jià)項(xiàng)目和普通項(xiàng)目之間的影響差額，從而得到更為真實(shí)的影響力數(shù)據(jù)。譬如，在社會(huì)保障領(lǐng)域，通過(guò)比較 “財(cái)政資金保障下為低收入弱勢(shì)群體提供免費(fèi)教育培訓(xùn)”與“未提供上述公共服務(wù)下弱勢(shì)群體的實(shí)際就業(yè)效果”來(lái)獲得財(cái)政預(yù)算資金影響評(píng)估數(shù)據(jù)。后續(xù)的資金分配上，某些項(xiàng)目可能存在多項(xiàng)解決措施，若有充分證據(jù)證明特定財(cái)政政策下的措施是有效的，則在撥付款項(xiàng)時(shí)列為優(yōu)先保障范疇，其他證明力較弱的措施在資金獲得力度上逐次遞減，以引導(dǎo)財(cái)政資金投向低投入成本、高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的項(xiàng)目，從而改善財(cái)政資金的使用效益。為保障影響性評(píng)估方法的效果，按照亞洲開(kāi)發(fā)銀行的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)過(guò)程中還需對(duì)影響項(xiàng)目成敗的風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行預(yù)估，獲得有關(guān)目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)的基線（base—line）數(shù)據(jù)，從而建立一個(gè)系統(tǒng)完備的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效框架，這對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)度掌握、風(fēng)險(xiǎn)控制也具有重要意義。

此外，還應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算績(jī)效管理技術(shù)的前饋控制問(wèn)題。馬克思的一大卓越貢獻(xiàn)是將以大衛(wèi)·李嘉圖為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架所舍棄的制度、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)等因素納入其中，指出生產(chǎn)力（核心是技術(shù)革新）與生產(chǎn)關(guān)系之間的緊張關(guān)系是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力?？紤]到預(yù)算單位績(jī)效管理思想具有相對(duì)滯后性，借鑒其原理，我們可以根據(jù)社會(huì)客觀情狀，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)普遍心理的變更、社會(huì)管理和組織的變革汲取預(yù)算績(jī)效影響性評(píng)估的新元素，引導(dǎo)預(yù)算單位接受新的績(jī)效價(jià)值觀。比如，在績(jī)效指標(biāo)的選擇和設(shè)定上，現(xiàn)階段應(yīng)更加重視環(huán)境、公共安全、居民健康、社會(huì)保障和科教上的投入績(jī)效。此外，作為前饋控制力的配套保障措施，要充分借力現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建與財(cái)政管理信息系統(tǒng)無(wú)縫鏈接的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)、結(jié)果運(yùn)用系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)。

（三）完善預(yù)算績(jī)效相關(guān)法律法規(guī)

2015年1月1日正式施行的新預(yù)算法，以預(yù)算績(jī)效為核心構(gòu)建較為完備的公共財(cái)政預(yù)算收支管理體系。具體而言，它要求預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)要設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，各級(jí)人大在審查預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算績(jī)效意見(jiàn)，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，決算時(shí)應(yīng)審查重點(diǎn)項(xiàng)目的資金使用績(jī)效。當(dāng)預(yù)算編制到?jīng)Q算這一階段性閉環(huán)完成之后，下一年度的預(yù)算編制以上一年度績(jī)效評(píng)價(jià)為基準(zhǔn)，至此，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理從立法層面得以確立。然而，新預(yù)算法僅僅提出了預(yù)算績(jī)效管理的框架，有關(guān)績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)運(yùn)用、績(jī)效結(jié)果反饋、績(jī)效再評(píng)價(jià)等解決預(yù)算績(jī)效管理 “路徑依賴”的關(guān)鍵性技術(shù)環(huán)節(jié)，仍需完善現(xiàn)有的財(cái)政部《績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，最好能結(jié)合前文所述的制度性安排制定類似美國(guó) 《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）之類的立法性文件。

當(dāng)前，國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)政府進(jìn)行“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”12字箴言下的“放管服”職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在公共財(cái)政領(lǐng)域，即更加重視公共產(chǎn)品的有效供給，逐步摒棄財(cái)政預(yù)算資金不問(wèn)績(jī)效的直接性強(qiáng)刺激，積極構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給體系，通過(guò)引入市場(chǎng)化框架來(lái)提供“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”的公共服務(wù)產(chǎn)品。可以預(yù)見(jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理將會(huì)從政治層面、制度層面獲得更多重視，過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)治理模式下所形成的預(yù)算績(jī)效管理“路徑依賴”將在上述環(huán)境變更和前述解決進(jìn)路下逐步瓦解，并被新的制度范式所取代。

（作者單位：重慶市小微企業(yè)融資擔(dān)保有限公司）

1.高小平、盛明科、劉杰.2011.中國(guó)績(jī)效管理的實(shí)踐與理論[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，6。

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3.柯武剛、史漫飛.2000.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].北京：商務(wù)印書(shū)館。