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        基于權(quán)利屬性的圖書館理事會(huì)運(yùn)作模式與制度保障

        2016-03-26 06:58:26青島大學(xué)圖書館
        圖書館理論與實(shí)踐 2016年1期
        關(guān)鍵詞:法人治理結(jié)構(gòu)體制改革公共圖書館

        劉 瑩(青島大學(xué)圖書館)

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        基于權(quán)利屬性的圖書館理事會(huì)運(yùn)作模式與制度保障

        劉瑩(青島大學(xué)圖書館)

        摘要:從權(quán)力屬性來看,公共圖書館理事會(huì)的運(yùn)作模式主要有咨詢型與決策型兩種,兩者的顯著差別在于是否擁有對圖書館事務(wù)的決策權(quán)。其中,國家層面的理事會(huì)多屬于咨詢型,而省(州)、縣(市)層面則以決策型為主。圖書館理事會(huì)有效運(yùn)行的制度保障體系主要涵蓋以法律政策為中心的制度體系和以行業(yè)協(xié)會(huì)為骨干的組織支撐體系,且其在圖書館發(fā)展實(shí)踐中逐步完善與優(yōu)化。

        關(guān)鍵詞:圖書館治理;圖書館理事會(huì);法人治理結(jié)構(gòu);公共圖書館;體制改革

        圖書館理事會(huì)制度是一種民主﹑開放的管理機(jī)制,其核心是圖書館理事會(huì),又稱圖書館委員會(huì)或圖書館董事會(huì)。作為圖書館事務(wù)的集體管理主體,理事會(huì)有三種職能:(1)作為權(quán)力機(jī)構(gòu),協(xié)商和勘定圖書館總政策;(2)作為審議機(jī)構(gòu),對重大問題進(jìn)行審查和評(píng)判;(3)作為咨詢顧問機(jī)構(gòu),對運(yùn)營管理起到參謀作用。[1]理事會(huì)實(shí)現(xiàn)了圖書館管理者和所有者的分離,圖書館治理方式趨于專業(yè)化和“去行政化”。在圖書館理事會(huì)制下,利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系都在章程中有著詳細(xì)闡釋和說明,在崗位上各司其職,在業(yè)務(wù)上相互支持,是其運(yùn)作模式最鮮明的特點(diǎn)。從主體層級(jí)看,存在國家﹑地方等不同層級(jí)的理事會(huì);從主體性質(zhì)看,分為公共圖書館﹑高校圖書館﹑學(xué)區(qū)圖書館理事會(huì)等;從權(quán)力屬性看,分為咨詢型與決策型理事會(huì),[2]以及由此衍生的其他形態(tài)。本文從圖書館理事會(huì)行使的權(quán)利性質(zhì)出發(fā),分析理事會(huì)兩種運(yùn)作模式的特征。

        1 理事會(huì)的運(yùn)作模式:咨詢與決策

        1.1咨詢型運(yùn)作模式

        咨詢型理事會(huì)亦稱為顧問型理事會(huì),是指根據(jù)圖書館事務(wù)運(yùn)營和管理的需要,由學(xué)界﹑業(yè)界專業(yè)人士組成的旨在提高圖書館決策水平和服務(wù)效能而設(shè)立的機(jī)構(gòu)(團(tuán)體)。有的是依據(jù)某項(xiàng)條例而設(shè)立的法定機(jī)構(gòu),有的則是由圖書館治理當(dāng)局自行組建。[2]理事會(huì)成員一般是由圖書館治理當(dāng)局采取公開招募﹑集中選聘等形式從社會(huì)各個(gè)階層中遴選出來的,具有多元化的學(xué)歷背景和豐富的知識(shí)結(jié)構(gòu),是圖書館治理的“智囊團(tuán)”。咨詢型理事會(huì)主要職責(zé)是向圖書館治理當(dāng)局提出改進(jìn)建議,一般不涉及具體性事務(wù)的協(xié)調(diào)工作。目前,美國的自治城市圖書館和學(xué)區(qū)圖書館以及南非﹑韓國等國家公共圖書館理事會(huì)運(yùn)行方式屬于這種類型,其決策權(quán)力由市政當(dāng)局﹑學(xué)區(qū)政府等直接行使(見表1)。

        咨詢型圖書館理事會(huì)的主要特征有以下三點(diǎn):(1)依據(jù)國家層面的法律法規(guī)而設(shè)立的獨(dú)立于政府部門之外的常設(shè)機(jī)構(gòu),具有與相關(guān)部委同等對話協(xié)商的權(quán)力地位;(2)對全國或地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展政策制定有著重要影響;(3)具有廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的社會(huì)認(rèn)可度。圖書館理事會(huì)的存在價(jià)值是引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與圖書館等公益性文化服務(wù)事業(yè),以彌合“政府失靈”所造成的信息鴻溝,從而提高公眾的文化素養(yǎng),提升民族的文化自覺﹑文化自信和國家軟實(shí)力。

        表1 咨詢型圖書館理事會(huì)運(yùn)作模式

        1.2決策型運(yùn)作模式

        決策型圖書館理事會(huì)指依據(jù)國家和州(縣﹑市)有關(guān)法律法規(guī)而建立的具有對圖書館事務(wù)行使獨(dú)立決策權(quán)力的法人機(jī)構(gòu)(團(tuán)體)。成員一般由政府直接任命﹑派遣或公開選聘。不同的圖書館理事會(huì)成員數(shù)量不等,任期也不同,如紐約公共圖書館理事會(huì)的表決理事就多達(dá)48名,任期為3年;波士頓市公共圖書館理事會(huì)成員為9人,任期為5年;倫敦圖書館理事會(huì)的10~14名理事成員均由年度會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生,普通理事任期4年,理事長和財(cái)務(wù)委員任期為3年。[6]

        一般而言,決策型理事會(huì)擁有法律所賦予的對圖書館事務(wù)處理的廣泛權(quán)力﹑責(zé)任和使命,他們一般遠(yuǎn)離政治漩渦,專注于圖書館事務(wù),能夠自由地發(fā)揮其在圖書館治理中的積極作用。如新加坡成立的“國家圖書館理事會(huì)”(NLB),其主要職責(zé)是制定戰(zhàn)略規(guī)劃﹑審定愿景使命和核心價(jià)值﹑確定和實(shí)施中短期計(jì)劃等。[7]

        決策型理事會(huì)的主要特征有以下四點(diǎn):(1)通常是依法設(shè)立的獨(dú)立團(tuán)體,具有法人資格;(2)理事成員由專業(yè)人士擔(dān)任,專業(yè)管理決策能力強(qiáng);(3)公開透明運(yùn)作,贏得公眾普遍認(rèn)可并獲得社會(huì)力量的贊助支持;(4)尊重公眾意愿,引導(dǎo)公眾參與,及時(shí)傾聽﹑吸納來自社會(huì)各界的意見和建議。

        1.3我國運(yùn)作模式:議事、決策、監(jiān)督并行

        法人治理結(jié)構(gòu)這股“西學(xué)東漸”之風(fēng)吹進(jìn)我國圖書館界僅有十余年光景,但隨著國家相繼出臺(tái)推進(jìn)文化事業(yè)單位管理體制機(jī)制創(chuàng)新的系列文件,公共圖書館界興起了具有劃時(shí)代意義的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作,全國部分省市圖書館相繼成立了理事會(huì)。

        無錫市自2005年開始,在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤罢路珠_﹑政資分開﹑管辦分離”的改革試點(diǎn),探索在相關(guān)單位建立法人治理結(jié)構(gòu),并于2009年成立了無錫市圖書館理事會(huì),但其職能定位是政策咨詢,并沒有相應(yīng)的決策權(quán)。由于當(dāng)時(shí)各種因素的限制,權(quán)力下放不徹底以至于體制改革僅停留在“淺灘”,因此,咨詢型理事會(huì)就成了“退而求其次”的過渡模式。

        深圳市自2007年啟動(dòng)了法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作,2008年擬定了深圳圖書館的理事會(huì)章程及四項(xiàng)配套制度,并于2010年正式掛牌成立。深圳圖書館理事會(huì)的職能定位是議事和決策,負(fù)責(zé)制定該館的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,行使重大事項(xiàng)的決策權(quán);廣州圖書館于2012年7月底獲得上級(jí)主管部門正式批準(zhǔn)成立理事會(huì),其職能定位是決策和監(jiān)督,對舉辦單位負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

        除上述城市外,我國已成立理事會(huì)的公共圖書館還有:深圳寶安區(qū)圖書館﹑成都成華區(qū)圖書館﹑溫州市圖書館﹑湖州市圖書館﹑深圳福田區(qū)圖書館﹑湖南圖書館等(見表2)。

        表2 我國公共圖書館理事會(huì)的基本信息

        由表2可知,我國公共圖書館理事會(huì)大多以決策監(jiān)督型﹑議事決策型為職能定位。作為改革開放的前沿,深圳圖書館理事會(huì)制度運(yùn)行取得了階段性的成效:一是開展政事分開的有益嘗試,二是建立分權(quán)制衡的初步架構(gòu),三是確立開放民主的治理取向,四是形成多元規(guī)范的監(jiān)管體系。但是也存在一些突出問題,如法人地位未能完全落到實(shí)處﹑配套制度銜接不力﹑決策缺乏專業(yè)委員會(huì)的支撐以及章程未能及時(shí)跟進(jìn)地方立法的修訂等。[8]后續(xù)改革的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)仍然是以理事會(huì)制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)為核心,繼續(xù)完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)機(jī)制。一是完善理事會(huì)構(gòu)成機(jī)制。確定合理的理事構(gòu)成比例,對于提升決策的科學(xué)水平,充分發(fā)揮理事的潛能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。二是完善理事遴選機(jī)制。理事的遴選和任命應(yīng)當(dāng)遵循法定化﹑公開化的程序進(jìn)行,既體現(xiàn)政府適度放權(quán),又能符合民意。三是完善決策支持機(jī)制。要設(shè)置專業(yè)化支撐體系以輔助這樣一種“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”管理體制的有效運(yùn)行。[9]四是完善激勵(lì)約束機(jī)制,提升理事成員對圖書館事業(yè)的認(rèn)同感。

        2 理事會(huì)的保障機(jī)制:制度體系

        圖書館理事會(huì)制度倡導(dǎo)的是一種開放﹑民主的經(jīng)營管理方式,在運(yùn)行環(huán)境上主要以正式施行的法律﹑條例﹑規(guī)章和管理辦法等政策調(diào)控機(jī)制作為制度保障,在運(yùn)行體制上主要以信息交流﹑公眾參與和社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)外制衡機(jī)制作為保障,[10]國內(nèi)外成熟的圖書館理事會(huì)運(yùn)作模式均離不開與其息息相關(guān)的制度體系(見表3)。

        表3 部分國家/城市圖書館理事會(huì)運(yùn)行制度保障

        2.1政策、法規(guī)等運(yùn)行保障

        圖書館法是國家或地區(qū)對圖書館事業(yè)﹑服務(wù)以及運(yùn)營相關(guān)事宜作出的政策﹑法規(guī)和制度的總和,代表著國家層面的權(quán)威性和約束力,同時(shí)也是圖書館發(fā)展的最根本依據(jù)和保障。

        作為圖書館事業(yè)最發(fā)達(dá)﹑法律制度體系最完備的國家之一,美國對待圖書館事業(yè)的態(tài)度在1956年出現(xiàn)了“分水嶺”。在1956年之前,國家僅提供??畎l(fā)展聯(lián)邦政府的圖書館,并沒有正視普遍存在的公共圖書館服務(wù)嚴(yán)重不足的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。直到1956年,在美國圖書館協(xié)會(huì)以及其他組織不遺余力的推動(dòng)下,國會(huì)通過了《圖書館服務(wù)法》,1964年又通過《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》。1966年,國家圖書館咨詢委員會(huì)的批準(zhǔn)建立標(biāo)志著國家層面的圖書館理事會(huì)已經(jīng)得到法律的正式確認(rèn),成為圖書館長期發(fā)展規(guī)劃的政策制定者。[15]

        英國依據(jù)《公共圖書館和博物館法》,成立了兩個(gè)國家咨詢委員會(huì),分別負(fù)責(zé)英格蘭﹑威爾士和蒙默思郡的圖書館設(shè)備供應(yīng)或利用事宜,兩個(gè)委員會(huì)均由國務(wù)大臣任命并向國務(wù)大臣提供圖書館事務(wù)發(fā)展建議。大英圖書館是依據(jù)英國1972年制定的《大英圖書館法》而設(shè)立的國家圖書館,在其成立伊始就組建了“大英圖書館董事會(huì)”,致力于將大英圖書館建設(shè)成為國家級(jí)科技和人文的參考咨詢﹑科學(xué)研究﹑索引編目和信息服務(wù)中心。另外,根據(jù)《蘇格蘭法》的要求,董事會(huì)成員中至少有一名熟悉蘇格蘭事務(wù),這從法律層面上確立了大英圖書館的管理體制和治理模式,為其有效開展各項(xiàng)工作提供了制度保障。[13]董事會(huì)成員的遴選和任命均需要遵照《部長任命公共機(jī)構(gòu)人員程序準(zhǔn)則》確立的任人唯賢﹑公平公正和公開透明等三項(xiàng)基本原則進(jìn)行。大英圖書館董事會(huì)成員系是公職人員身份,董事的責(zé)任與薪酬需要恪守《公共機(jī)構(gòu)理事會(huì)成員行為守則》,該守則對董事在圖書館治理中的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系做出了明確規(guī)定。[13]

        在美﹑英﹑韓﹑新等發(fā)達(dá)國家,支持圖書館理事會(huì)制度建設(shè)的法案無一例外地具有最高法律位階,從國家層面保證了圖書館的法人地位﹑行動(dòng)準(zhǔn)則以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在我國,支持圖書館事業(yè)發(fā)展的政策保障僅分散見諸于各地方出臺(tái)的“XX管理辦法”﹑“XX條例”之中,相比法律而言,其政策影響力僅限于特定區(qū)域內(nèi),理事會(huì)制度的構(gòu)建和運(yùn)行缺失了最根本的法理依據(jù)。我國直到2013年第12屆全國人大常委會(huì)發(fā)布立法規(guī)劃,將《中華人民共和國公共圖書館法》界定為條件比較成熟﹑任期內(nèi)擬提請審議的第一類立法項(xiàng)目,我國公共圖書館立法才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的征求意見稿修改階段。[16]2013年11月,中央審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“明確不同文化事業(yè)單位功能定位,建立法人治理結(jié)構(gòu)…推動(dòng)公共圖書館﹑…等組建理事會(huì)”,鼓勵(lì)社會(huì)各界人士參與到圖書館服務(wù)體系當(dāng)中來。[17]根據(jù)“決定”的文件精神,在公共圖書館系統(tǒng)實(shí)行理事會(huì)制度應(yīng)當(dāng)作為我國《公共圖書館法(草案)》修改的重要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容,從而為我國公共圖書館探索﹑試點(diǎn)法人治理結(jié)構(gòu)提供最有力的制度保障。

        2.2激勵(lì)、監(jiān)督等約束機(jī)制

        在美國,“圖書館之友”發(fā)揮著不可低估的支持與監(jiān)督作用?!皥D書館之友”主要由熱心讀者﹑退休館員﹑圖書館委員會(huì)的卸任人員等熱衷于圖書館事業(yè)的人士組成,他們積極參與圖書館理事會(huì)的管理,或?yàn)閳D書館爭取議會(huì)﹑民眾的支持,或?yàn)閳D書館爭取企業(yè)﹑基金會(huì)的贊助,或直接充當(dāng)圖書館服務(wù)的志愿者為理事會(huì)應(yīng)對突發(fā)事件提供應(yīng)急幫助?!皥D書館之友”是美國圖書館理事會(huì)制下不可或缺的社會(huì)支持力量,也是保障圖書館服務(wù)水平的外部監(jiān)督團(tuán)體。[16]

        眾所周知,圖書館事業(yè)發(fā)達(dá)的國家大都存在著健全的圖書館行業(yè)管理組織,[18]圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)是聯(lián)系圖書館與政府的紐帶,也是阻止政治權(quán)力滲透到圖書館的防線,由法律制度賦予行業(yè)協(xié)會(huì)一定的規(guī)劃﹑協(xié)調(diào)﹑組織和監(jiān)督等職權(quán),自主選擇治理模式。因此,培育和建立全國性圖書館行業(yè)協(xié)會(huì),可以保障圖書館理事會(huì)持續(xù)運(yùn)行。我國只有圖書館學(xué)術(shù)團(tuán)體,這就需要我們正確認(rèn)識(shí)和對待兩者的職能差異。對此,有人提出兩種改革方案:①將現(xiàn)有的中國圖書館學(xué)會(huì)改制為協(xié)會(huì),把下設(shè)的學(xué)術(shù)研究委員會(huì)升級(jí)為學(xué)會(huì);②保持現(xiàn)有格局不變,另外組建新的“中國圖書館協(xié)會(huì)”。[19]當(dāng)然,無論采取哪種方案或是有其他選擇,全國性圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)都是圖書館理事會(huì)的外部組織保障。

        對于健康運(yùn)行的圖書館理事會(huì)而言,建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督約束機(jī)制是必要的保障措施。一個(gè)配置合理﹑功能齊全的監(jiān)督約束體系至少應(yīng)該包括以下四項(xiàng)制度。

        (1)信息公開制度。將圖書館理事會(huì)階段性工作進(jìn)展﹑收支狀況﹑資源配置以及政策規(guī)劃等內(nèi)容以多樣化的方式公之于眾,自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督是對圖書館理事會(huì)持續(xù)運(yùn)行最好的激勵(lì)。同時(shí),針對運(yùn)行過程中涉及公眾利益等重大事項(xiàng)應(yīng)舉行聽證會(huì)以廣納群言,便于及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)施方案。(2)年度報(bào)告制度。應(yīng)將一個(gè)計(jì)劃年度內(nèi)的運(yùn)行情況編寫成年度報(bào)告,包括:戰(zhàn)略決策﹑目標(biāo)進(jìn)度﹑財(cái)務(wù)收支以及其他預(yù)算外的重要活動(dòng)等。為了便于社會(huì)公眾獲取信息,可以在網(wǎng)站發(fā)布年度報(bào)告的目錄索引,并提供紙質(zhì)版本以供利益相關(guān)者查閱。(3)責(zé)任追究制度。在決策或咨詢過程中存在明顯過失行為的理事應(yīng)當(dāng)主動(dòng)退出理事會(huì),造成重大損失或嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律﹑條例和管理辦法追究集體責(zé)任,但經(jīng)證實(shí)在決策或咨詢表決中曾提出異議的個(gè)人,可免于處罰。[9](4)績效評(píng)估制度。由于圖書館理事會(huì)是由社會(huì)各界人士組成的治理團(tuán)隊(duì),不應(yīng)采取“一刀切”的評(píng)估辦法,而應(yīng)針對不同的崗位職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)制定適宜的考核指標(biāo)體系,如對館內(nèi)職工實(shí)施績效考核機(jī)制﹑對館外人士設(shè)立榮譽(yù)資格機(jī)制等。

        3 結(jié)語

        推行法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)管理模式創(chuàng)新的有效途徑,也是吸納社會(huì)力量參與圖書館治理的有力舉措。法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會(huì)制度,國外均已形成了以法律為中心的制度保障體系,以及以圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)為骨干的組織支撐體系。圖書館理事會(huì)制度的本質(zhì)是將決策﹑執(zhí)行﹑監(jiān)督“三權(quán)分離”以達(dá)到一種相互制衡的動(dòng)態(tài)關(guān)系,并以此為核心原則,更好地發(fā)揮圖書館在公共文化服務(wù)體系中的重要作用。在我國,理事會(huì)制度仍是新鮮事物,如果沒有近兩年來國家層面系列改革文件的要求,這種過度依賴于傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的狀態(tài)仍難以打開新的局面??梢姡瑖覍用娴闹贫仍O(shè)計(jì)是圖書館等文化事業(yè)單位體制改革﹑機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性原動(dòng)力和決定性推動(dòng)力,這一點(diǎn)在國外圖書館事業(yè)發(fā)展軌跡中也是慣例性安排。同時(shí),?。ㄖ荩用娴谋U蠙C(jī)制對于縣(市)層面的貫徹執(zhí)行至關(guān)重要,單純依靠由下而上的被動(dòng)訴求是難以優(yōu)化既有模式的。

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        The Operation Mode and System Guarantee of Library Trustees Based on the Attribute of Right

        Liu Ying

        Abstract:From the right property perspective, the operating modes of public library trustees can be mainly divided into two types: consulting and decision-making. The significant difference between these two types lies in whether it has decision-making power on library services or not. Most library trustees at the national level belong to consulting type while those at the provincial (or below) level belong to decision-making type. An institutional guarantee system of public library trustees, which works efficiently, mainly consists of two parts: institutional system with policies of the law as its center and organization supporting system with industry association as its backbone. Itwillgradually be improved andoptimized inthe process of library development.

        Keywords:Library Governance; Library Trustee;Corporate Governance; Public Library;Structural Reform

        [收稿日期]2015-04-27[責(zé)任編輯]王崗

        [作者簡介]劉瑩(1971-),女,遼寧莊河人,碩士,青島大學(xué)圖書館館員,研究方向:讀者服務(wù)和知識(shí)管理。

        中圖分類號(hào):G251

        文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

        文章編號(hào):1005-8214(2016)01-0015-04

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