葛金華，陸亨伯

(1.浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 寧波 315211;2.寧波大學(xué) 體育學(xué)院,浙江 寧波 315211)

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公共體育場館民營化的法律障礙與現(xiàn)實阻力

葛金華1，陸亨伯2

(1.浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 寧波 315211;2.寧波大學(xué) 體育學(xué)院,浙江 寧波 315211)

摘要：論文主要采用文獻資料法、典型案例分析法、訪談法，對我國公共體育場館民營化的法律障礙與現(xiàn)實阻力進行探索。研究認(rèn)為，公共體育場館民營化是具有先進理念的治理手段，然而實施過程中，前置法律限制與后續(xù)法律保障缺失，傳統(tǒng)觀念、政府行政能力不足以及場館員工的抵觸造成法律障礙與現(xiàn)實阻力，故需要完善法律保障，規(guī)避現(xiàn)實阻力，為我國公共體育場館民營化改革健康可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共體育場館；民營化；法律障礙；現(xiàn)實阻力

0前言

公共體育場館民營化經(jīng)營模式，是降低政府運作成本，提高體育場館運營效益可嘗試的途徑[1]。在公共體育場館民營化的推進過程中，先期試點運營的若干公共體育場館并未達到預(yù)期的效果，公共體育場館民營化之所以舉步維艱，主要是由于法律障礙和現(xiàn)實阻力。前置法律的限制和后續(xù)法律保障的缺失是硬傷，傳統(tǒng)觀念的阻力、政府行政能力不足以及場館員工的抵觸則是阻礙公共場館民營化的現(xiàn)實問題。民營化是社會發(fā)展的一種制度選擇，也是提高公共體育場館運營效益的可嘗試的模式。論文基于公共體育場館民營化法律障礙與現(xiàn)實阻力分析，進而提出清除法律障礙，規(guī)避現(xiàn)實阻力的措施，為公共體育場館民營化改革提供理論與實踐依據(jù)。

1研究方法

1.1文獻資料法

圍繞研究目的，查閱了公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、文化學(xué)、組織行為學(xué)、社會學(xué)等有關(guān)專著，并通過電子文獻索引等手段，查閱了國內(nèi)外關(guān)于公共體育場館經(jīng)營管理以及體育場館民營化的相關(guān)文獻資料，為研究打下良好的理論基礎(chǔ)。

1.2典型案例分析法

根據(jù)研究需要，選取了義烏梅湖體育中心、寧波游泳健身中心以及紹興游泳健身中心等場館作為典型案例，對它們在民營化改革中獲得的經(jīng)驗和存在的問題進行了分析，尋找問題的根源，提出解決的辦法，為本研究提供支撐。

1.3訪談法

根據(jù)研究的內(nèi)容，設(shè)計了民營化經(jīng)營場館業(yè)主訪談提綱，市發(fā)改委、體育行政部門、場館監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人訪談提綱,并對上述各專家分別進行了訪談，以取得本研究需要的真實資料。

2公共體育場館民營化的法律障礙分析

2.1前置法律、政策限制

公共體育場館是我國公共事業(yè)的重要組成部分，從我國現(xiàn)有的法律條文來看，對于民營經(jīng)濟進入公共體育場館領(lǐng)域是有限制的，甚至可以說是明令禁止的，既有來自憲法和法律的規(guī)定，也有來自行政法規(guī)和部委規(guī)章的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方規(guī)章也作了為數(shù)不少的各種規(guī)定(見表1)。

表1　我國限制公共事業(yè)民營化的相關(guān)政策、法規(guī)一覽表

雖然憲法對于集體經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都給予了保護，但這種保護是有差別的、有選擇性和歧視性的，鼓勵公有制經(jīng)濟，限制、監(jiān)督個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等。由此可以看出，憲法并沒有給予民營企業(yè)一視同仁的的保護和平等的競爭權(quán)，而在公共體育場館民營化的法律依據(jù)上，我國雖然沒有明令禁止，但也很難找到現(xiàn)行的法律規(guī)定。從政府對公用事業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定中卻存在隱含著非公事業(yè)與公有事業(yè)的不平等對待的表述，雖然十八大三中全會以后國家對非公有經(jīng)濟進行扶持與鼓勵，但在具體法律政策上還沒有真正配套落實。

2.2后續(xù)法律保障缺失

前置的法律限制影響了社會資本進入公共體育場館的準(zhǔn)入門檻，后續(xù)法律保障缺失則對公共體育場館民營化的操作與實踐層面直接產(chǎn)生影響。

公共體育場館民營化改革涉及到一系列相關(guān)制度的變遷與調(diào)整，如人事制度、產(chǎn)權(quán)制度、稅收制度、投融資體制、財務(wù)制度、社會資本退出機制、債務(wù)流轉(zhuǎn)、政府監(jiān)管模式等，政府要對其加以規(guī)范，就必須事先制定出配套的法律制度?，F(xiàn)實情況是，我國的法律在這一領(lǐng)域要么是過于原則和宏觀，缺乏可操作性，要么就是基本處于空白狀態(tài)，這方面的解決辦法可參考國外的經(jīng)驗(見表2)。

表2　國外在公共體育場館民營化改革中的后續(xù)法律保障一覽表

由于缺乏關(guān)于公共事業(yè)實施產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)定性文件，公共體育場館民營化改革只能參照公司法等企業(yè)規(guī)范性文件，但是公共體育場館的管理與企業(yè)在性質(zhì)、功能、服務(wù)模式與對象等方面存在著較為明顯的差異，一般的操作性文件也只是以政府或主管部門發(fā)文為主，其執(zhí)行力得不到很好的保障[3]，這在法律環(huán)境上影響公共體育場館民營化后的運營管理，如寧波市游泳健身中心民營化后的監(jiān)管制度、稅收制度、退出機制等沒有相應(yīng)法律規(guī)定。如何規(guī)范民間資本進入公共體育場館運營領(lǐng)域的條件，完善公共體育場館民營化操作中的立法，成為推進公共體育場館民營化改革的當(dāng)務(wù)之急。

3公共體育場館民營化的現(xiàn)實阻力

3.1傳統(tǒng)觀念阻力

首先來自于政府層面?zhèn)鹘y(tǒng)觀念阻力,公共體育場館民營化改革不可避免地會涉及到利益格局的重新調(diào)整與再分配，對于政府官員來說，這種利益上的沖擊是顯而易見的。寧波游泳健身中心于2003年對外公開招標(biāo)，采用委托管理承包經(jīng)營，實行企業(yè)化管理模式，在推進實行民營化的進程中政府官員并沒有形成統(tǒng)一的思想，既有支持又有反對。支持者的態(tài)度往往是建立在民營化改革能夠給其帶來利好的基礎(chǔ)上的，當(dāng)民營化改革對他們的既定權(quán)力、地位、收入和影響力形成潛在或現(xiàn)實的威脅時，支持的態(tài)度將可能轉(zhuǎn)變?yōu)榉磳Φ膽B(tài)度。反對者是公共體育場館民營化改革遇到的重要制約力量，他們抵觸甚至敵視民營化，強烈反對使目前擁有的權(quán)力、收入和聲望受損的變革，維持現(xiàn)狀并排斥改革成為反對者們一致的反應(yīng)與選擇。

其次來自于民眾層面的傳統(tǒng)觀念阻力，在民眾看來，能夠承擔(dān)社會責(zé)任的只有公立機構(gòu)，也只有公立機構(gòu)才能推進社會公益。民營組織在他們眼里大都只關(guān)心私利，以自身經(jīng)濟利益最大化為目的，必然會降低公共服務(wù)水平，公共體育場館民營化后許多民眾認(rèn)為，用納稅人的錢建成的體育場館，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享受免費服務(wù)。讓民營組織經(jīng)營體育場館賺錢并需要自己掏錢消費，覺得不可接受與認(rèn)同，因此民眾的傳統(tǒng)思維習(xí)慣阻礙著公共體育場館民營化的進程。

3.2政府行政能力不足

政府在公共體育場館的民營化進程中的公開招標(biāo)、合同設(shè)計、合約簽訂、合同監(jiān)管中擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任，但政府行政還不能適應(yīng)民營化改革工作，首先政府行政人員智能結(jié)構(gòu)缺陷，尤其在合同設(shè)計方面缺乏相應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)和能力，如義烏梅湖體育中心委托給義烏小商品城運營，還是沿用行政管理辦法，以政府頒布紅頭文件為依據(jù)；而寧波、紹興游泳健身中心委托給民營企業(yè)經(jīng)營的合同文本簡單粗糙，缺乏規(guī)范性、針對性和全面性。

其次政府監(jiān)管人員監(jiān)督與指導(dǎo)能力不足，目前職責(zé)明確的公共體育場館民營化的監(jiān)督機構(gòu)尚未建立，監(jiān)督公共體育場館的職能均分布在其他政府部門，這易造成部門之間職能的交叉與責(zé)任推諉，嚴(yán)重地降低監(jiān)管的效率。在我國公共體育場館民營化改革領(lǐng)域，在計劃經(jīng)濟背景下成長起來的政府行政人員能力及素質(zhì)適應(yīng)不了市場經(jīng)濟的要求，政府行政人員的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)社會發(fā)展的需求[4]。由于雙方信息的不對稱，民營化后的場館業(yè)主會最大限度地追逐經(jīng)濟利益，過度消耗體育設(shè)備設(shè)施，致使國有資產(chǎn)流失。同時缺乏監(jiān)管，場館的公共服務(wù)質(zhì)量下降，導(dǎo)致投訴率增加，公民的滿意度下降。最后政府行政人員倫理道德失范，行政人員在工作中不以工作為己任，缺乏責(zé)任意識，使得其工作中與人與事態(tài)度傲慢，缺乏服務(wù)理念，官本位思想更加根深蒂固，致使其行政效率低下，久而久之會產(chǎn)生諸多濫用職權(quán)、腐敗等不良現(xiàn)象，阻礙我國公共體育場館民營化的改革進程。

3.3場館員工抵觸

員工的抵觸是公共體育場館民營化改革的人為障礙，許多員工擔(dān)心民營化之后會失去工作崗位，工資會降低，工作環(huán)境會發(fā)生變化，工作負(fù)荷會增加。員工對民營化改革的擔(dān)心超出局外人的想象，他們最為擔(dān)心的是失業(yè)問題。人員的配備及其工資待遇是公共體育場館民營化后構(gòu)成成本的重要因素[5]。公共體育場館民營化改革必然會對現(xiàn)行的經(jīng)營管理體制有所改變，提高經(jīng)營管理效率就意味著要用更少的人從事同樣的工作量，也意味著一部分人將成為多余的人。國內(nèi)較早采取民營化模式運營的金華市義烏梅湖體育中心、紹興市游泳健身中心、寧波市游泳健身中心在實施民營化的幾年中，員工的流動率和變更率成倍增長，尤其是中層骨干流動最為突出。

公共體育場館民營化改革目標(biāo)的實現(xiàn)需要做出一系列的戰(zhàn)術(shù)改革，裁員問題只是員工抵觸民營化的開始，優(yōu)化服務(wù)流程、拉大收入差距、改進服務(wù)作風(fēng)、實行效績工資、強化服務(wù)質(zhì)量、增加勞動強度等措施給予員工巨大的壓力，一旦某種極端情況出現(xiàn)，這種不滿的情緒就有可能升級為仇恨，比如，場館的基層員工發(fā)現(xiàn)自己的工資少了，但他們的上司得到的卻是和私營部門相似的工資，仇恨情緒就會出現(xiàn)，致使公共體育場館民營化改革屢次受挫，員工態(tài)度成為左右民營化進程和成效的重要因素。

4公共體育場館民營化的法律保障與現(xiàn)實阻力的規(guī)避

4.1加強非公有制經(jīng)濟進入公共事業(yè)的制度保障

解決法律層面的剛性障礙，需要加強立法執(zhí)法力度，形成多方監(jiān)管。按公共體育場館有關(guān)的合同條文，嚴(yán)格執(zhí)行并形成政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管、大眾傳媒監(jiān)管等多方監(jiān)管文件，對其價格、服務(wù)質(zhì)量、普遍性服務(wù)以及社會評價等情況進行監(jiān)管，建立公共體育場館業(yè)績的獎懲機制，以保障公共體育場館民營化后社會效益的最大化。制定完善相關(guān)政策，如《政府向公共體育場館購買服務(wù)辦法》、《公共體育場館經(jīng)營管理的準(zhǔn)入條件》、《公共體育場館資產(chǎn)評估制度》、《公共體育場館社會效益保障制度》、《公共體育場館經(jīng)營管理的財政資助、稅收優(yōu)惠政策》、《公共體育場館經(jīng)營內(nèi)容的限制政策》等，來提供公共體育場館民營化運作模式的法律保障。

4.2提高政府行政能力，構(gòu)建服務(wù)型政府

合同制定與簽約需要經(jīng)濟、法律、管理等方面的知識，而體育行政部門主管人員的知識與能力結(jié)構(gòu)制約著民營化進程的有序健康推進。解決現(xiàn)實操作層面上的柔性障礙，需要建立相關(guān)機構(gòu)，在地方政府公共事業(yè)管理機構(gòu)下設(shè)公共體育場館管理部門，具體負(fù)責(zé)公共體育場館民營化的政府監(jiān)管、風(fēng)險評估、績效評價以及合同起草、招投標(biāo)等的操作程序，以提供公共體育場館民營化運作模式的組織保障。還要規(guī)范招標(biāo)和年限交接程序。在招標(biāo)過程中要避免“標(biāo)價高者得”的片面追求經(jīng)濟效益的誤區(qū)，在招標(biāo)中應(yīng)對招標(biāo)商進行綜合考量，包括招標(biāo)商的資質(zhì)、專業(yè)化程度、美譽度等多方面考察，以降低公共體育場館民營化管理的風(fēng)險。

4.3增量的公共體育場館可根據(jù)本地區(qū)的實際、民意等嘗試民營化改革

增量的公共體育場館面臨著新的路徑選擇，基于我國的國情、地情以及公共體育場館的性質(zhì)、類型可選擇不同的發(fā)展路徑。在政策機制比較靈活，人們的思想觀念比較先進的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展與市場環(huán)境的變化，及時地拓寬經(jīng)營管理渠道進行民營化改革[6]。與存量的公共體育場館相比，新建設(shè)的體育場館受傳統(tǒng)體制與觀念的羈絆程度要小，在推進民營化運用管理過程中遇到的阻力也較小，推進會更加順利。政府行政能力比較強，政策比較靈活的地區(qū)，其行政人員智能結(jié)構(gòu)相對比較完整，具備合同設(shè)計的知識結(jié)構(gòu)與能力。同時政府的監(jiān)督與指導(dǎo)能力也較強，有利于建立職責(zé)明確的公共體育場館民營化監(jiān)管機構(gòu)，防止由于場館業(yè)主過度消耗體育設(shè)備設(shè)施導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，有利于提高場館的公共服務(wù)質(zhì)量，提高公民的滿意度。

5結(jié)語

我國公共體育場館民營化之所以舉步維艱，前置的法律限制與后續(xù)法律保障的缺失是阻礙我國公共體育場館民營化進程的法律障礙，而來自政府官員、社會公眾不認(rèn)同和長期植根于人們頭腦中的傳統(tǒng)觀念則構(gòu)成了現(xiàn)實阻力。如果說法律層面的障礙是公共體育場館民營化過程中必須面對的剛性障礙的話，那么現(xiàn)實操作層面上的障礙則是民營化改革中改革者必須面對的柔性障礙。

十八屆三中全會與“兩會”的召開為非公經(jīng)濟進入公共事業(yè)領(lǐng)域提供良好的法律環(huán)境，隨著社會的發(fā)展，人們觀念的轉(zhuǎn)變，公共體育場館民營化改革將會成為破解場館運營難題的有效治理手段。這就需要改革者分析較早實行民營化改革的公共體育場館出現(xiàn)的問題，總結(jié)教訓(xùn)，借鑒國外的經(jīng)驗，從立法、執(zhí)法、宣傳教育等方面入手，來掃除公共體育場館民營化的法律障礙和減小推進民營化過程中的現(xiàn)實阻力，只有這樣才能使公共體育場館民營化的“中國模式”生根發(fā)芽開花結(jié)果。

參考文獻

[1]陸亨伯,謝萍萍,鄭棟.我國公共體育場館民營化經(jīng)營模式的選擇——基于典型體育場館的分析[J].北京體育大學(xué)學(xué)報，2008(5):57-59.

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[4]劉遵嘉,陸亨伯.公共體育場館民營化若干行政倫理問題之探究[J].成都體育學(xué)院學(xué)報，2013(9):78-82.

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[6]謝萍萍,陸亨伯.公共體育場館的高成本運作及其民營化改革[J].廣州體育學(xué)院學(xué)報，2005(8):78-82.

Legal Impediment and Reality Resistance of Privatization of Public Sports Facilities

GE Jin-hua1,LU Heng-bo2

(1.Zhejiang Fashion Institute of Technology, Ningbo 315211, China;2.Faculty of Physical Education, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Abstract:By means of documentation, case analysis and experts interviews, this paper probes the legal impediment and reality resistance of the privatization of public sports facilities. It draws a conclusion that the privatization of public sports facilities is an advanced governing measure. However, there exist some legal impediment and reality resistance during the implementation process, including preposition legal restriction, deficiency of follow-up legal protection, traditional concept, inadequate capacity of government administration and the resistance from the employees. Therefore, it is advised to perfect the legal protection and circumvention reality resistance, which will provide references for the sustainable development and innovation of the privatization of sports facilities.

Key words:public sports facilities; privatization; legal impediment; reality resistance

中圖分類號:G80-05

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-3624(2016)02-0061-04

作者簡介：葛金華(1961-),男，浙江寧波人，講師，主要從事體育教育管理研究.

收稿日期：2015-11-03

基金項目：國家社科基金項目(12BTY011；06BTY009)