劉　暢，華國慶

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

我國政府性投資監(jiān)管法律制度研究

劉暢，華國慶

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

［摘要］政府性投資制度改革是我國深化財(cái)政體制改革的關(guān)鍵工作，完善政府性投資監(jiān)管法律制度是其中重要的一環(huán)。當(dāng)前我國政府性投資立法體系混亂、層次過低，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限配置混亂，投資資金監(jiān)管不力，使得政府性投資效益偏低。為此，有必要健全政府性投資監(jiān)管法律體系，厘清各部門監(jiān)管權(quán)限、重構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范政府性投資資金監(jiān)管，加快政府性投資監(jiān)管制度改革。

［關(guān)鍵詞］政府性投資；監(jiān)管；預(yù)算管理

政府性投資是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中堅(jiān)力量，尤其是近十年間，政府性投資總值是過去五十多年全部政府性投資總額的十幾倍。正是因?yàn)檎酝顿Y具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，其總體效益?zhèn)涫荜P(guān)注。我國政府性投資立法工作已進(jìn)行了十多年，但由于涉及部門廣，始終未達(dá)成統(tǒng)一意見。沒有系統(tǒng)法律的規(guī)制和指導(dǎo)，我國政府性投資正面臨著越來越多的質(zhì)疑：投資缺乏理性、擠占民營投資空間、貪污腐敗泛濫等。而這些問題能否解決直接決定了政府性投資公平與效率的實(shí)現(xiàn)。如何通過有效的法律制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府性投資行為理性化、法治化是我們亟需解決的問題。

一、政府性投資監(jiān)管的必要性

政府性投資是基于市場在提供公共物品層面上的失靈現(xiàn)象而產(chǎn)生的，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，由于公共物品具有明顯的非競爭性和非排他性，若由市場主體負(fù)責(zé)公共物品的提供，其成本的投入往往難以收回，因此市場主體通常不愿意也無力提供公共物品。但公共物品的公共性又決定了其在社會(huì)生活中的不可或缺，若任由市場按其規(guī)律自主運(yùn)行，社會(huì)發(fā)展所需的公共物品將難以維系。社會(huì)發(fā)展實(shí)踐表明，市場失靈問題的解決最終只能依賴政府的宏觀調(diào)控，同樣，市場機(jī)制下的公共物品缺失必須由國家加以干預(yù)，以國家財(cái)政來支持公共物品的提供，由財(cái)政資金對(duì)公共物品進(jìn)行投資和調(diào)控。［1］

然而，政府性投資通常數(shù)額較大、投資周期長、投資效益短期內(nèi)無法體現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，當(dāng)政府以“經(jīng)濟(jì)人”的身份提供公共物品時(shí)，其理性是有限的，難免會(huì)追求自身利益最大化，同樣的政府工作人員追求個(gè)人利益的最大化而不是公共利益最大化，使得政府性投資同樣會(huì)面臨種種問題，即政府失靈。［2］當(dāng)政府性投資領(lǐng)域出現(xiàn)失靈，一個(gè)有效的解決途徑就是對(duì)政府性投資體制給予有效的監(jiān)管，政府性投資行為的全過程都應(yīng)當(dāng)在法律的框架下進(jìn)行，受到法律的制約和限制。

此外，政府性投資缺乏降低投資成本的激勵(lì)，政府部門的活動(dòng)往往很少關(guān)注成本問題，通常都只考慮效益而忽略支出，特別是政府性投資層面存在大量的財(cái)政資金浪費(fèi)。必須要在立法層面嚴(yán)格監(jiān)管政府財(cái)政投資支出，對(duì)成本達(dá)到有效的控制。

二、我國政府性投資法律監(jiān)管制度評(píng)述

（一）立法體系混亂

當(dāng)前我國政府性投資監(jiān)管法律規(guī)范體系中尚無法律層級(jí)的規(guī)范，甚至于行政法規(guī)也并不多見，政府的投資行為主要依靠效力層級(jí)較低的地方性法規(guī)規(guī)章調(diào)控監(jiān)管，大量的規(guī)范性文件導(dǎo)致政府性投資監(jiān)管制度體系混亂，效力層級(jí)低。

1.法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性

我國法律體系中關(guān)于政府性投資監(jiān)管制度多散見于其他專門法中，如《預(yù)算法》、《招投標(biāo)法》、《審計(jì)法》、《國家重點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》、《國家重大項(xiàng)目稽查辦法》中都有涉及到政府性投資的監(jiān)管問題，但缺乏規(guī)制政府性投資的基本法。自2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后至今未有其他專門規(guī)制政府性投資制度的法規(guī)頒布。2010年，國家發(fā)改委研究制定《政府性投資條例》（征求意見稿），并向社會(huì)廣泛征求意見，但該條例中對(duì)于政府性投資監(jiān)管的規(guī)制過于原則性，并無足夠的實(shí)踐意義。而該條例的正式出臺(tái)也是遲遲不見結(jié)果。雖然目前該條例已經(jīng)報(bào)送至國務(wù)院，但政府性投資行為仍是長期處于缺乏專門法規(guī)規(guī)制的狀態(tài)。

2.立法層次過低

我國目前專門的政府性投資立法文件多見于各省市的地方性法規(guī)規(guī)章中，多數(shù)省市制定有地方性的政府性投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例或辦法。而全國性的對(duì)政府性投資行為進(jìn)行規(guī)制的多為政策性文件，缺少專門的法律法規(guī)。立法層級(jí)過低，導(dǎo)致政府性投資的規(guī)制權(quán)威性不足，沒有全國統(tǒng)一性的基本法規(guī)，各地方政府在制定本地區(qū)的政府性投資規(guī)范時(shí)缺少具體依據(jù)，這賦予了地方政府很大的自主性，使其投資行為過于肆意，加大監(jiān)管難度。另外，全國性的法律規(guī)范的缺失，使得全國性的投資項(xiàng)目監(jiān)管無法可依，而這些項(xiàng)目往往關(guān)系到全國性的重大事務(wù)，影響范圍大，影響時(shí)間久，正是需要嚴(yán)加監(jiān)管的項(xiàng)目。

3.法律空白較多

當(dāng)前我國的政府性投資立法更多地局限在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督上，但政府性投資是個(gè)重大且長期的過程，僅僅對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，完善的政府性投資監(jiān)管立法體系應(yīng)當(dāng)包括從投資決策到項(xiàng)目后監(jiān)管的全過程。對(duì)于政府性投資權(quán)限劃分、政府性投資的資金和規(guī)模控制等問題尚缺乏具體的立法規(guī)制，給政府性投資實(shí)踐留下了過大空間，任意執(zhí)法現(xiàn)象普遍。此外，我國政府性投資制度一個(gè)很大的問題就是缺失完整有效的追責(zé)機(jī)制，甚至在投資決策過程中并未規(guī)定責(zé)任追究制度，政府性投資行為違法成本過低、懲戒力度不足，難免導(dǎo)致違法行為愈演愈烈。［3］決策者無后期追責(zé)之憂，諸多重大決策行為未經(jīng)科學(xué)性、合理性、可行性分析即告施行，由此帶來的損害后果遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)施過程中的違法行為造成的損失。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限配置不清

1.我國政府性投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國的政府性投資監(jiān)管制度體系設(shè)計(jì)為多層次、多部門協(xié)同監(jiān)管。在管理層次上，我國政府性投資監(jiān)管體系由綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)、專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及行業(yè)和地區(qū)主管部門三個(gè)層次構(gòu)成。在管理職能上，我國的政府性投資項(xiàng)目建設(shè)過程中，發(fā)改委、財(cái)政部門、國家審計(jì)部門、國有資產(chǎn)管理部門、建委、紀(jì)委監(jiān)察部門、建設(shè)單位、工程監(jiān)理單位等部門及重大項(xiàng)目稽察特派員均有相應(yīng)監(jiān)管權(quán)限。

（1）參與政府性投資項(xiàng)目建設(shè)部門的監(jiān)管

發(fā)改委對(duì)政府性投資行為的立項(xiàng)、審批以及招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)對(duì)政府性投資資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。2009年財(cái)政部《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》中確定財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)決算進(jìn)行評(píng)價(jià)和審查，監(jiān)管財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況，財(cái)政投資評(píng)審主要涉及項(xiàng)目預(yù)（概）算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和時(shí)效性審核以及項(xiàng)目基本建設(shè)程序合規(guī)性和基本建設(shè)管理制度執(zhí)行情況審核。政府性投資項(xiàng)目也是紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。在投資主管部門內(nèi)部，都設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察部門。同時(shí)政府性投資項(xiàng)目建設(shè)承建單位對(duì)政府性投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，而工程監(jiān)理單位則監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、工期等?？偟膩碚f，參與政府性投資項(xiàng)目建設(shè)的各相關(guān)行政管理部門都根據(jù)其職能范圍對(duì)政府性投資行為的相應(yīng)階段承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

（2）專門監(jiān)督部門的監(jiān)管

審計(jì)監(jiān)督是政府性投資行為的重要監(jiān)管手段，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性投資項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)管，是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)政府性投資行為進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。針對(duì)政府性投資行為的審計(jì)監(jiān)管手段主要包括：政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃管理審計(jì)，政府性投資項(xiàng)目預(yù)算管理審計(jì)，政府性投資項(xiàng)目概預(yù)算執(zhí)行情況以及竣工決算情況的審計(jì)監(jiān)督。

根據(jù)我國人大制度，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)政府及其工作部門行使監(jiān)督權(quán)。人大對(duì)政府性投資行為的監(jiān)督，主要通過重大規(guī)劃審查、預(yù)決算審查、聽取工作報(bào)告等方式實(shí)現(xiàn)。

此外，對(duì)政府性投資行為的專門監(jiān)管主要體現(xiàn)在重大項(xiàng)目稽查制度上。2000年，國家發(fā)改委制定《國家重大建設(shè)項(xiàng)目稽查辦法》。成立重大項(xiàng)目稽察辦公室，由發(fā)改委負(fù)責(zé)組織和管理國家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察工作，并派出稽查特派員對(duì)國家重大項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況進(jìn)行稽查?；樘嘏蓡T設(shè)立于投資主管部門內(nèi)部，稽查項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上是投資主管部門實(shí)施的非獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)管。

2.我國政府性投資監(jiān)管現(xiàn)狀評(píng)析

在多部門協(xié)同監(jiān)管體系下，除了審計(jì)部門具有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管地位，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人員配置、經(jīng)費(fèi)獲取等多個(gè)層面都依附于政府部門，與政府部門間的利益關(guān)系牽扯不清，難以真正獨(dú)立、公正地行使監(jiān)管職責(zé)，政府性投資監(jiān)管最終走向“政府自我監(jiān)管”，當(dāng)出現(xiàn)不當(dāng)投資行為時(shí)，監(jiān)管職責(zé)的行使難免遭遇行政力量干預(yù)，政府性投資監(jiān)管效益無法實(shí)現(xiàn)。

此外，當(dāng)前的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)落實(shí)到實(shí)踐中，由于監(jiān)管主體較多，各個(gè)監(jiān)管部門都注重于監(jiān)管與自身職能相關(guān)的政府性投資階段，導(dǎo)致政府性投資監(jiān)管職能分散，難以凝聚進(jìn)行合力監(jiān)管。各監(jiān)管主體間的職責(zé)分工混亂，反而導(dǎo)致各監(jiān)管主體間互相推諉，立法中本應(yīng)是職責(zé)、義務(wù)性規(guī)定的監(jiān)管在執(zhí)法中演變成權(quán)利性規(guī)定，監(jiān)管機(jī)關(guān)被動(dòng)監(jiān)管，大量政府性投資項(xiàng)目處于無監(jiān)管狀態(tài)。

（三）政府性投資資金監(jiān)管不力

1.投資資金來源分散

政府性投資資金一方面來源于國家或地方預(yù)算內(nèi)資金，由國家財(cái)政預(yù)算進(jìn)行撥款并統(tǒng)籌規(guī)劃，主要用于國家基本建設(shè)項(xiàng)目、地方由國家統(tǒng)籌安排的建設(shè)項(xiàng)目以及其他由中央財(cái)政投資的專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目。除此之外是大量的預(yù)算外資金，比如國債資金、土地出讓資金、政府專項(xiàng)資金以及以政府信用為擔(dān)保的國外政府貸款資金和國際金融機(jī)構(gòu)貸款資金等。國債資金是國家通過發(fā)行債權(quán)籌集資金轉(zhuǎn)而用于項(xiàng)目建設(shè)，每年我國都有大量的建設(shè)債權(quán)發(fā)行，并且發(fā)行規(guī)模處于持續(xù)增長狀態(tài)。土地出讓資金是中央政府或地方政府轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)獲得收益或者直接將土地變價(jià)入股參與政府性投資項(xiàng)目建設(shè)。專項(xiàng)資金是政府依據(jù)法律法規(guī)或者國家政策所設(shè)立的用于專門項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政資金，如住房基金投資項(xiàng)目、環(huán)保基金投資項(xiàng)目等。此外還有政府自己承擔(dān)償還責(zé)任向他國政府以及國際金融機(jī)構(gòu)如世界銀行、國際貨幣基金組織等籌集的貸款資金。

政府性投資預(yù)算管理是規(guī)范政府性投資行為的重要手段，我國政府性投資資金來源復(fù)雜多樣，并且存在大量的預(yù)算外資金，大量資金處于無序無監(jiān)管狀態(tài)。這些資金投資的政府建設(shè)項(xiàng)目缺乏總量控制理念，導(dǎo)致項(xiàng)目成本不適當(dāng)增加。即使是預(yù)算資金投資項(xiàng)目，當(dāng)前的政府性投資實(shí)踐中也存在諸多問題，政府性投資預(yù)算管理的重點(diǎn)在于前期的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、預(yù)（概）算審批，項(xiàng)目建設(shè)后期的預(yù)算管理力度不夠，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的實(shí)際情況與前期設(shè)計(jì)往往差異過大。此外，政府性投資項(xiàng)目周期長、投資大，在項(xiàng)目建設(shè)過程中客觀環(huán)境難免發(fā)生變化，無法按照前期設(shè)計(jì)實(shí)施，在此情形下，本應(yīng)按照嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序?qū)?xiàng)目加以變更，調(diào)整預(yù)算資金，但實(shí)踐中，在項(xiàng)目建設(shè)過程中任意修改項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，隨意追加投資，項(xiàng)目落成后超預(yù)算、超概算現(xiàn)象屢見不鮮。

2.資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

政府性投資資金來源于政府，但是卻完全交由承建單位支配使用，政府承擔(dān)了資金提供與償還責(zé)任，而承建單位卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，也即政府性投資資金的利益與風(fēng)險(xiǎn)相分離，承建單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中無風(fēng)險(xiǎn)之憂。由此導(dǎo)致承建單位在建設(shè)材料采購、工程成本支出等環(huán)節(jié)中上缺乏相關(guān)成本約束理念，大量浪費(fèi)政府性投資資金。

三、完善政府性投資監(jiān)管法律制度

（一）健全政府性投資監(jiān)管法律體系

如前文所述，隨著投資體制改革，政府性投資在提供公共物品層面發(fā)揮著不可替代的作用，但我國當(dāng)前的政府性投資監(jiān)管法治化進(jìn)程卻與實(shí)踐嚴(yán)重脫軌，及時(shí)建立并完善政府性投資法律體系是當(dāng)下法治工作的重要一環(huán)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定一部專門的《政府性投資監(jiān)督管理法》，［4］亦有學(xué)者提出制定《政府性投資管理?xiàng)l例》。［5］筆者認(rèn)為在當(dāng)前的法治環(huán)境下，關(guān)于政府性投資的專門性法律法規(guī)且尚未出臺(tái)，更遑論專門的政府性投資監(jiān)管立法?？尚械淖龇ㄊ窃谖磥砑磳⒊雠_(tái)的《政府性投資條例》中規(guī)定政府性投資監(jiān)管專章，將原來較為原則性、概括性地關(guān)于政府性投資監(jiān)管的條文加以細(xì)化，明確政府性投資監(jiān)管應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政府性投資的各個(gè)層面、各個(gè)階段中，從政府性投資決策的做出，政府性投資預(yù)算審核到項(xiàng)目的具體實(shí)施直至項(xiàng)目完成后的后續(xù)評(píng)價(jià)階段都應(yīng)置于嚴(yán)格的法律監(jiān)管之下，合理劃分各政府性投資監(jiān)管主體間的權(quán)限，確定政府性投資監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的其他部門法中與政府性投資監(jiān)管有關(guān)的條文進(jìn)行修改，健全政府性投資監(jiān)管配套法規(guī)，建立起全面有效的政府性投資監(jiān)管法律體系。

（二）厘清各部門監(jiān)管權(quán)限，重構(gòu)監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制合理有效的運(yùn)行是政府性投資制度發(fā)展完善的前提，考慮到政府性投資監(jiān)管無序的現(xiàn)狀，需要對(duì)監(jiān)管部門的權(quán)限進(jìn)行重新劃分。

1.設(shè)置專門的內(nèi)部監(jiān)管部門

實(shí)踐中過多部門承擔(dān)監(jiān)管職能反而使得監(jiān)管效益難以實(shí)現(xiàn)，有必要將政府性投資監(jiān)管權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一并交由專門的監(jiān)管部門行使?？蓪⒎稚⒂诟鱾€(gè)項(xiàng)目建設(shè)部門的監(jiān)管權(quán)限收歸專門的監(jiān)管部門，并整合各專門監(jiān)管部門。具體而言，將各項(xiàng)目建設(shè)單位的自我監(jiān)管權(quán)限收回，發(fā)改委所設(shè)重大項(xiàng)目稽察辦公室的職能劃歸審計(jì)署，以審計(jì)部門為專門的政府性投資監(jiān)管部門，全面監(jiān)管政府性投資整個(gè)過程，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)。

2.強(qiáng)化人大的外部監(jiān)管權(quán)

單純的政府內(nèi)部監(jiān)管必然面臨監(jiān)管不力，必須由更高的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府性投資加以監(jiān)管，由人大進(jìn)行外部監(jiān)管可以提高監(jiān)管效果。不過，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)政府性投資規(guī)劃及預(yù)決算的審查權(quán)限，項(xiàng)目建設(shè)部門及時(shí)報(bào)告工作進(jìn)度，項(xiàng)目建設(shè)過程中變更規(guī)劃必須報(bào)送人大審查，落實(shí)人大的監(jiān)管權(quán)。

3.引入社會(huì)監(jiān)管

社會(huì)監(jiān)督是提高政府性投資決策科學(xué)化、民主化的有效途徑。當(dāng)然，提高社會(huì)監(jiān)督效用的關(guān)鍵在于政府性投資信息的充分公開透明，應(yīng)當(dāng)將政府性投資納入政府信息公開目錄，對(duì)投資資金的來源和使用方向、項(xiàng)目建設(shè)情況等予以公示，由社會(huì)公眾予以監(jiān)督。

（三）規(guī)范政府性投資資金監(jiān)管

由于政府性投資資金監(jiān)管不善，政府投資項(xiàng)目成本過高，這是對(duì)國家財(cái)政的浪費(fèi)，也損害了公眾利益。當(dāng)前，有兩個(gè)環(huán)節(jié)是政府性投資體制改革亟需解決的。第一，建立政府性投資資金集中支付體

系，在政府財(cái)政支出中明列政府性投資項(xiàng)目支出，將分散的資金來源予以統(tǒng)一，從國家財(cái)政中統(tǒng)一劃撥，防止建設(shè)單位擅自追加、隨意使用，降低資金監(jiān)管難度。第二，健全政府性投資預(yù)算管理機(jī)制，對(duì)政府性投資資金統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)算統(tǒng)籌。一方面，在年度預(yù)算編制中設(shè)立政府性投資項(xiàng)目，政府性投資規(guī)劃作為年度預(yù)算的一部分經(jīng)由人大嚴(yán)格審批；另一方面，因客觀情況變化而導(dǎo)致政府性投資項(xiàng)目不能一預(yù)算規(guī)劃完成，則需依《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算調(diào)整程序調(diào)整政府性投資計(jì)劃。

以上建議是基于我國當(dāng)前法制環(huán)境而列出的可行性較高的途徑，政府性投資體制的發(fā)展完善仍是長久之路。

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［中圖分類號(hào)］D922.2

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［基金項(xiàng)目］安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心項(xiàng)目“我國政府性投資管理立法研究”（2015ADJJFX03）

［作者簡介］劉暢（1992-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅法。華國慶（1964-），男，教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。