吳東鎬，金香蘭（延邊大學(xué)法學(xué)院，吉林延吉，133002）

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韓國(guó)地方自治制度的基本原理及最新發(fā)展

吳東鎬，金香蘭
（延邊大學(xué)法學(xué)院，吉林延吉，133002）

［摘要］韓國(guó)雖然是單一制國(guó)家，但建國(guó)之初就排除了所有權(quán)力都集中到中央的中央集權(quán)國(guó)家治理模式，而是采用了西方慣用的地方分權(quán)體制，即地方自治制度。從地方行使自治權(quán)這個(gè)視角而言，韓國(guó)的中央并非凌駕于地方自治體，兩者處于對(duì)等關(guān)系，而非是行政上的命令服從關(guān)系。但從國(guó)家統(tǒng)治的視角而言，地方自治體仍屬于國(guó)家的組成部分，必須接受中央的監(jiān)督，要遵守國(guó)家統(tǒng)一的行政處理基準(zhǔn)。韓國(guó)之所以確立這種地方分權(quán)模式，是基于實(shí)現(xiàn)草根民主主義理念與提高國(guó)家統(tǒng)治效率的考量。從制度設(shè)計(jì)而言，韓國(guó)憲法與地方自治法賦予地方自治體多個(gè)自治權(quán)，包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財(cái)政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)等，而且，為了讓地方自治體能夠有效地自主處理自治事務(wù)，設(shè)置了地方議會(huì)、地方行政長(zhǎng)官等機(jī)構(gòu)。另外，在地方自治制度運(yùn)行過程中特別注重居民的因素，積極導(dǎo)入了包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國(guó)家層面上難以實(shí)現(xiàn)的直接民主主義制度。

［關(guān)鍵詞］韓國(guó)；地方自治制度；基本原理和內(nèi)容

韓國(guó)雖然是單一制國(guó)家，而且是個(gè)領(lǐng)土面積只有10平方公里①準(zhǔn)確數(shù)據(jù)為100210平方公里。參見http://baike.baidu.com/subview/3299/5268390.htm?fr=aladdin.的小國(guó)，但建國(guó)之初就排除了所有權(quán)力都集中到中央的中央集權(quán)國(guó)家治理模式，而是采用了西方慣用的地方分權(quán)體制，即地方自治制度。韓國(guó)歷史上的第一部憲法——1948年的制憲憲法即已明確了這一制度框架。韓國(guó)制憲憲法第96條規(guī)定：“在法令的范圍內(nèi)，地方自治體處理有關(guān)其自治的行政事務(wù)和國(guó)家委任的行政事務(wù)，并管理其財(cái)產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)，地方自治體可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定?！钡?7條又規(guī)定：“有關(guān)地方自治體的組織和運(yùn)行的事項(xiàng)，用法律予以規(guī)定。各地方自治體設(shè)有議會(huì)。地方議會(huì)的組織、權(quán)限和議員的選舉，用法律予以規(guī)定?！贝撕?，雖然憲法經(jīng)歷了多次修改，但都保留了有關(guān)地方自治的規(guī)定，而且，規(guī)定的內(nèi)容大體一致。韓國(guó)的現(xiàn)行憲法第117條規(guī)定：“①地方自治體處理有關(guān)居民福利的事務(wù)，管理財(cái)產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定。②地方自治體的種類，用法律予以規(guī)定?！钡?18條規(guī)定：“①地方自治體設(shè)有議會(huì)。②地方議會(huì)的組織、權(quán)限、議員的選舉、地方自治體長(zhǎng)官的選任方法及其他有關(guān)地方自治體的組織和運(yùn)行的事項(xiàng)，用法律予以規(guī)定?！辈贿^，由于政治上的原因，在國(guó)家運(yùn)行實(shí)踐中地方自治一直沒能得到實(shí)行。法規(guī)范上的地方自治僅僅起到了實(shí)質(zhì)上的裝飾作用。真正意義上的地方自治是通過1991年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的地方議會(huì)議員選舉和1995年舉行的地方自治體長(zhǎng)官的選舉得到實(shí)現(xiàn)的。

本文旨在于討論韓國(guó)的中央與地方的關(guān)系、韓國(guó)實(shí)行地方自治的基本原理及主要內(nèi)容，以期為我國(guó)地方分權(quán)改革提供前車之鑒。

一、韓國(guó)的中央與地方關(guān)系

從中央與地方的關(guān)系上分析，韓國(guó)把全國(guó)劃分為246個(gè)地方，這些地方從法律上稱之為地方自治體。按照韓國(guó)地方自治法第2條的規(guī)定，這些地方自治體分類成兩種，一是廣域地方自治體，包括特別市和廣域市以及道。韓國(guó)現(xiàn)有1個(gè)特別市，6個(gè)廣域市，9個(gè)道，即共有16個(gè)廣域地方自治體。從規(guī)模上看，這些地方自治體相當(dāng)于我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃。另一類型為基礎(chǔ)地方自治體，它包括市和郡以及區(qū)，韓國(guó)現(xiàn)有230個(gè)基礎(chǔ)地方自治團(tuán)體。［1］6

那么，這些地方自治體與國(guó)家或中央的關(guān)系如何呢？

根據(jù)韓國(guó)地方自治法第3條規(guī)定，地方自治體為具有法人資格的公法上的團(tuán)體。這就意味著：地方自治體并非是獨(dú)立于國(guó)家的、具有國(guó)家性質(zhì)的共同體，它只不過是國(guó)家賦予法人資格的團(tuán)體，即地方自治體不具有國(guó)家性質(zhì)，而只能附屬于國(guó)家。①?gòu)闹醒肱c地方的關(guān)系而言，地方自治體顯然不同于聯(lián)邦制國(guó)家的地方。因此，國(guó)家可以通過立法規(guī)定地方自治體的權(quán)限和義務(wù)，也可以通過立法設(shè)立特定的自治體，變更特定自治體的區(qū)域，廢除或合并自治體。［2］414

但與此同時(shí)，根據(jù)韓國(guó)憲法第117條的規(guī)定，自治體在處理居民社會(huì)福利事務(wù)和管理財(cái)產(chǎn)上具有概括性權(quán)力。在這個(gè)限度內(nèi)，自治體將在自己的權(quán)限和自我責(zé)任之下，自行處理相關(guān)事務(wù)，而不受國(guó)家具體的行政指導(dǎo)和監(jiān)督。這就意味著：地方自治體就自己的事務(wù)可以自主行使人事權(quán)、財(cái)稅權(quán)、組織權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、立法權(quán)等權(quán)限。而且，如果國(guó)家違法、不當(dāng)侵犯這種自治權(quán)限，自治體可以通過提起行政訴訟來維護(hù)自身的自治權(quán)。因此，從地方自治體自主行使自治權(quán)這個(gè)視角而言，國(guó)家的統(tǒng)治、國(guó)家的行政權(quán)須讓位于地方自治體。可以說，此時(shí)，國(guó)家與地方自治體并非處于行政上的命令服從關(guān)系，國(guó)家并非凌駕于地方自治體之上，而是處于對(duì)等的關(guān)系。

當(dāng)然，地方自治體自主行使自治權(quán)并非意味著絕對(duì)排除國(guó)家的監(jiān)督。因?yàn)?，從地域上，地方自治體畢竟屬于國(guó)家的組成部分，必然要接受國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)，在自治事務(wù)的處理上，在一定限度內(nèi)要遵守國(guó)家統(tǒng)一的行政處理基準(zhǔn)。因此，地方自治體在自治權(quán)的行使過程中，在一定限度內(nèi)必然受到國(guó)家的監(jiān)督。當(dāng)然，這種監(jiān)督原則上限于國(guó)家的立法監(jiān)督，即國(guó)家通過立法規(guī)定自治體處理自治事務(wù)的基準(zhǔn)要件和程序。［2］414

另外，根據(jù)韓國(guó)地方自治法第102條的規(guī)定，地方自治體除了有權(quán)自主行使自治權(quán)之外，應(yīng)當(dāng)處理國(guó)家委任的事務(wù)（法律上稱之為機(jī)關(guān)委任事務(wù)）。地方自治體處理此類機(jī)關(guān)事務(wù)時(shí)，實(shí)際上被置于國(guó)家的下級(jí)行政機(jī)關(guān)的地位，從而要接受中央行政機(jī)關(guān)的行政上的直接指揮與監(jiān)督（韓國(guó)地方自治法第167條）。這不僅會(huì)弱化地方自治體的地位，而且會(huì)產(chǎn)生削弱自治權(quán)的后果。因此，這個(gè)制度一直以來飽受學(xué)界的批評(píng)。②從日本的情況來看，日本的地方自治法中也存在過類似的制度，但在最近進(jìn)行的改革中廢除了此項(xiàng)制度。其主要原因在于該項(xiàng)制度會(huì)削弱地方自治體的自治權(quán)，淪為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分。

總之，韓國(guó)在國(guó)家統(tǒng)治體系上沒有采取所有國(guó)家權(quán)力都集于中央的集權(quán)模式，而是采納了賦予地方自治權(quán)力的分權(quán)模式。

二、韓國(guó)采取地方分權(quán)模式的理論基礎(chǔ)

世界上包括韓國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家在國(guó)家治理模式上采取地方分權(quán)或地方自治模式而沒有采取中央集權(quán)模式。為什么呢？因?yàn)榈胤椒謾?quán)或地方自治模式至少有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是它有利于實(shí)現(xiàn)草根民主主義。［2］329實(shí)施自治的地方的議會(huì)議員和行政長(zhǎng)官由該地方的居民直接選舉產(chǎn)生，這些機(jī)構(gòu)自主處理地方的自治事務(wù)而不受國(guó)家的干預(yù)。另外，自治地方的居民可以通過居民公投直接罷免特定的議員或行政長(zhǎng)官；可以直接提出議案；也可以針對(duì)地方事務(wù)的處理行為要求實(shí)施監(jiān)察或提起訴訟。這一系列運(yùn)作方式都強(qiáng)烈地體現(xiàn)直接民主主義的理念。難怪英國(guó)的法學(xué)家、歷史學(xué)家、政治家James Bryce直言：“地方自治是民主主義的源泉，同時(shí)也是民主主義的學(xué)校。”［3］二是，地方自治模式有利于提升國(guó)家統(tǒng)治的效率。任何國(guó)家包括人力、財(cái)力、物力在內(nèi)的公共資源都是有限的，而任何國(guó)家的統(tǒng)治所追求的目標(biāo)都是——使用這些有限的公共資源來達(dá)到國(guó)家整體統(tǒng)治效果的最大化，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的最大化和國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的極大提升。如果國(guó)家實(shí)行所有資源全國(guó)劃一、統(tǒng)一的調(diào)配體制，雖然能夠維護(hù)公正且普遍性的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和國(guó)家的統(tǒng)一性，但另一方面會(huì)忽略每個(gè)地方實(shí)際情況的不同與特點(diǎn)，從而不能滿足地方的真正需求，這會(huì)降低國(guó)家統(tǒng)治的效率，無法實(shí)現(xiàn)國(guó)家運(yùn)營(yíng)效果的最大化。因此，從提升國(guó)家統(tǒng)治效率的層面來講，必然要求國(guó)家與地方功能的分配，即國(guó)家分權(quán)體制。很顯然，很多國(guó)家推行地方自治制度的目的就是提升有限公共資源的適用效率，使國(guó)家運(yùn)行更加合理。

不過，值得注意的是，地方自治這種國(guó)家治理模式所具有的并非都是優(yōu)點(diǎn)，它自身也存在一些必須要加以克服的弊端。首先，實(shí)踐證明，地方分權(quán)會(huì)助長(zhǎng)地方的利己主義，即地方只注重地方自身的利益而不尊重其他地方的利益和國(guó)家整體的利益，甚至?xí)奚渌胤降睦婊驀?guó)家整體利益來實(shí)現(xiàn)自身的利益。這反而會(huì)降低國(guó)家功能的效率。其次，在地方自治的機(jī)制下，通過居民直接選舉產(chǎn)生的議員和行政長(zhǎng)官往往變得過分貪婪，這會(huì)加重地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)對(duì)國(guó)家整體的財(cái)政運(yùn)行造成不利影響。再次，一般而言，地方的政經(jīng)勾結(jié)①所謂政經(jīng)勾結(jié)指的是政界與經(jīng)濟(jì)界的勾結(jié)。比其中央更加隱蔽、更加根深蒂固，很難加以根除。［2］330因此，只有充分考慮到這些弊端的存在，適時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫雀母?，才能真正?shí)現(xiàn)民主主義與效率的目標(biāo)。

三、韓國(guó)地方自治體所擁有的自治權(quán)

一般而言，為了適當(dāng)完成憲法與地方自治法賦予的任務(wù)，地方自治體能夠行使一定的自治權(quán)，這種權(quán)力類似于國(guó)家為完成自身所承擔(dān)的任務(wù)而擁有的統(tǒng)治權(quán)。但問題是，自治權(quán)的內(nèi)容具有流動(dòng)、不透明的特征。韓國(guó)憲法第117條第1款規(guī)定：“地方自治團(tuán)體處理有關(guān)居民福利的事務(wù)，管理財(cái)產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定?！钡珡倪@個(gè)規(guī)定中仍無法準(zhǔn)確推導(dǎo)出地方自治體所擁有自治權(quán)的具體內(nèi)容。因此，可以說，在地方自治體自治權(quán)內(nèi)容的確定問題上，立法者擁有廣泛的裁量權(quán)。當(dāng)然，立法者擁有的這種裁量權(quán)也不是不受任何限制，立法者通過立法確定或限制自治權(quán)時(shí)不能侵犯自治權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容。［2］361盡管自治權(quán)的內(nèi)容具有不確定性，但通說認(rèn)為自治權(quán)具體包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財(cái)政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)。

第一，地域自治權(quán)。地方自治體對(duì)所屬地域的居民和物行使一般意義上的統(tǒng)治權(quán)。此項(xiàng)權(quán)力是保障地方自治體所擁有的其他自治權(quán)得以確立的基本自治權(quán)。因此，只要與自己有關(guān)聯(lián)，地方自治體對(duì)所屬領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的所有問題優(yōu)先于國(guó)家或其他自治體行使管轄權(quán)。［2］362

第二，人事自治權(quán)。本項(xiàng)權(quán)力是地方自治體所擁有的、有關(guān)對(duì)所屬公務(wù)員的培養(yǎng)、任免、晉升方面的決定權(quán)。根據(jù)韓國(guó)憲法第118條第2款的規(guī)定，本項(xiàng)權(quán)力也屬于法律保留的對(duì)象，國(guó)會(huì)可以通過立法限制該權(quán)利，但不能侵犯其本質(zhì)性內(nèi)容。這里所指的本質(zhì)性內(nèi)容就是——在任何情形下都要尊重地方自治體的人事方面的自主決定。［2］362

第三，財(cái)政自治權(quán)。所謂財(cái)政自治權(quán)是指地方自治體自主管理處理自身業(yè)務(wù)所需的財(cái)政收入與支出的權(quán)限。韓國(guó)地方自治法第122條第2款規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障地方財(cái)政的自主與良性運(yùn)營(yíng)，而不應(yīng)當(dāng)把國(guó)家的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給地方自治體?！边@一規(guī)定正是確認(rèn)了地方自治體的財(cái)政自治權(quán)。根據(jù)“有關(guān)國(guó)稅及地方稅的調(diào)整法”的規(guī)定，韓國(guó)的稅收分為國(guó)稅與地方稅，其稅收收入分別屬于國(guó)家與地方自治體。而且，原則上國(guó)家與地方自治體之間所采取的是相互獨(dú)立的財(cái)政運(yùn)行模式（分立主義模式）。同時(shí)，為了消除因獨(dú)立的財(cái)政運(yùn)營(yíng)所發(fā)生的國(guó)家與地方自治體之間或地方自治體之間財(cái)政上的不均衡問題，設(shè)有地方交付稅、地方讓與金等地方財(cái)政調(diào)整制度。［2］363

第四，組織自治權(quán)。所謂組織自治權(quán)是指，地方自治體自主決定執(zhí)行業(yè)務(wù)所需的立法及行政性組織的權(quán)限。由于韓國(guó)憲法與地方自治法把有關(guān)地方自治體的組織與運(yùn)行的事項(xiàng)規(guī)定為法律規(guī)范的事項(xiàng)，事實(shí)上地方自治體的組織自治權(quán)相當(dāng)程度上變得萎縮。盡管如此，按照地方自治法的規(guī)定，法律規(guī)定的只是地方自治的基本組織，至于眾多的下級(jí)組織，地方議會(huì)或者地方政府可以通過條例或規(guī)則予以規(guī)定。［2］364

第五，規(guī)劃自治權(quán)。隨著城市的發(fā)展和人口的增長(zhǎng)，地方自治體也逐步認(rèn)識(shí)到為將來實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)設(shè)定某種活動(dòng)基準(zhǔn)的重要性和必要性。例如，為管轄區(qū)域內(nèi)的土地利用情況做長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；為將來若干年的財(cái)政活動(dòng)設(shè)定活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等等就屬于此類問題。于是，規(guī)劃自治權(quán)便成為自治權(quán)的重要內(nèi)容。所謂規(guī)劃自治權(quán)是指為執(zhí)行將來的課題與業(yè)務(wù)，地方自治體在自我責(zé)任之下制定并決定一定行政計(jì)劃的權(quán)能。［2］364

第六，立法自治權(quán)。所謂立法自治權(quán)是指地方自治體制定對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的人與物具有約束力的法規(guī)的權(quán)能。［2］366立法自治權(quán)的內(nèi)容具體包括：地方自治體的議會(huì)有權(quán)在法令的范圍內(nèi)制定條例；地方自治體的行政長(zhǎng)官有權(quán)在法令和條例委任的范圍內(nèi)制定規(guī)則。當(dāng)然，根據(jù)憲法與地方自治法的規(guī)定，此類自治權(quán)也受國(guó)會(huì)制定的法令限制。

四、韓國(guó)地方自治體的機(jī)構(gòu)設(shè)置

地方自治體有效、持續(xù)地自主處理自治事務(wù)的一個(gè)重要前提條件是——設(shè)置一定的機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)韓國(guó)憲法做了明確的規(guī)定。根據(jù)韓國(guó)憲法第111條的規(guī)定，地方自治體應(yīng)當(dāng)設(shè)置議會(huì)與長(zhǎng)官，法律應(yīng)規(guī)定其選舉、權(quán)限、運(yùn)行等事項(xiàng)。據(jù)此，韓國(guó)地方自治法詳細(xì)規(guī)定了上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、權(quán)限、運(yùn)行等事項(xiàng)。

（一）地方議會(huì)

地方議會(huì)是通過居民直接選舉產(chǎn)生的居民代表機(jī)關(guān)，也是地方最高意志決定機(jī)關(guān)。議會(huì)的核心權(quán)限是制定地方條例，這種立法活動(dòng)帶有自主立法的性質(zhì)，即地方議會(huì)就地方的自治事務(wù)自主制定相關(guān)規(guī)則，其根據(jù)主要來源于通過居民直接選舉產(chǎn)生這一民主正當(dāng)性。因此，地方議會(huì)的立法性質(zhì)不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)單純的行政立法。但根據(jù)憲法的上述規(guī)定，地方議會(huì)的這種立法活動(dòng)又只能限于國(guó)家法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，也就是說，地方議會(huì)制定的條例在內(nèi)容上不能同國(guó)家的法律相抵觸，否則就無效。因此，地方議會(huì)制定的條例也只能屬于國(guó)家法律體系內(nèi)的一個(gè)組成部分而已。而且，地方議會(huì)制定條例的內(nèi)容主要涉及自治性行政事務(wù)的處理，因此，被定格為寬泛意義上的行政立法。［2］379

根據(jù)韓國(guó)地方自治法第31條的規(guī)定，地方議會(huì)議員是通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生，而關(guān)于選舉的詳細(xì)事項(xiàng)由“公職選舉法”予以規(guī)定。①韓國(guó)的公職選舉法是規(guī)定有關(guān)總統(tǒng)選舉、國(guó)會(huì)議員選舉、地方議會(huì)議員及地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)的選舉的綜合性選舉法。不同于國(guó)會(huì)議員的是——地方議會(huì)的議員屬于無報(bào)酬的名譽(yù)職位，這主要是因?yàn)榈胤阶h員更多的帶有決定行政機(jī)關(guān)意志的行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，當(dāng)然，雖然議員不能收取報(bào)酬，但可以獲得議政活動(dòng)費(fèi)。（韓國(guó)地方自治法第33條第1款）

地方議會(huì)具有如下權(quán)限：首先，作為地方自治體的最高審議、議決機(jī)關(guān)地方議會(huì)可以就條例的制定、修改與廢止；預(yù)算的審議、確定；基金的設(shè)置與運(yùn)行；公共設(shè)施的設(shè)置與管理等事項(xiàng)有權(quán)作出議決。（韓國(guó)地方自治法第39條）其次，地方議會(huì)每年一次定期對(duì)地方行政長(zhǎng)官的職務(wù)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，并就特定事項(xiàng)可以進(jìn)行調(diào)查，從而，牽制并監(jiān)督行政長(zhǎng)官的活動(dòng)。（韓國(guó)地方自治法第41條）再次，地方議會(huì)有權(quán)受理地方居民的訴愿。當(dāng)?shù)胤阶h會(huì)認(rèn)為某一訴愿應(yīng)當(dāng)由地方行政長(zhǎng)官處理時(shí)，提出處理意見并移送給行政長(zhǎng)官，行政長(zhǎng)官須處理該訴愿的同時(shí)應(yīng)當(dāng)把處理情況及時(shí)向議會(huì)匯報(bào)。（韓國(guó)地方自治法第76條）

（二）地方行政長(zhǎng)官

同地方議會(huì)一樣，地方行政長(zhǎng)官也是地方自治體的代表機(jī)關(guān)，不過，地方議會(huì)是體現(xiàn)居民意志的政治意義上的居民的代表機(jī)關(guān)，而地方行政長(zhǎng)官則具有對(duì)外代表地方自治體行使事務(wù)的地方自治體的代表機(jī)關(guān)色彩。［2］400-401地方行政長(zhǎng)官同時(shí)又是統(tǒng)轄地方自治體事務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。雖然地方自治體的日常事務(wù)由所屬公務(wù)員執(zhí)行，但最終調(diào)整、統(tǒng)管業(yè)務(wù)執(zhí)行，對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的最高、最終執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方行政長(zhǎng)官。作為行政首長(zhǎng)，地方行政長(zhǎng)官擁有如下權(quán)限：自治事務(wù)執(zhí)行權(quán)（韓國(guó)地方自治法第9、101條）；指揮、監(jiān)督所屬公務(wù)員并依照法令和條例任免、教育、訓(xùn)練、服務(wù)、懲戒所屬公務(wù)員（韓國(guó)地方自治法第105條）；在法律或條例委任的范圍內(nèi)就所掌管事務(wù)制定行政規(guī)則（韓國(guó)地方自治法第23條）；就懸而未決的事情認(rèn)為有必要直接征求居民意見時(shí)有權(quán)付諸于居民投票（韓國(guó)地方自治法第14條）等等。另外，按照地方自治法的規(guī)定，地方行政長(zhǎng)官處理國(guó)家委任的事務(wù)，此時(shí)，行政長(zhǎng)官處于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位。［2］404

與地方議會(huì)議員一樣，地方行政長(zhǎng)官由居民通過普通、平等、直接、秘密選舉而選出（韓國(guó)地方自治法第94條）。地方自治體長(zhǎng)官的任期為4年，可以連任但限于3期（韓國(guó)地方自治法第95條）。

五、地方自治體的居民的權(quán)利和義務(wù)

地方自治體的居民是地方自治體的重要構(gòu)成要素。因?yàn)?，不僅是實(shí)際組成地方自治體的各種機(jī)構(gòu)的是居民，而且，承擔(dān)地方自治體的財(cái)政負(fù)擔(dān)的也是居民。從這個(gè)意義上，居民并非僅僅作為單純的自治權(quán)行使客體而存在，而應(yīng)當(dāng)在自治體意志的形成與決定過程中起主導(dǎo)作用，從而為實(shí)現(xiàn)草根民主主義做出貢獻(xiàn)。［2］349為此，應(yīng)當(dāng)在地方自治制度中積極導(dǎo)入包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國(guó)家層面上難以實(shí)現(xiàn)的直接民主主義的要素。這也是一種強(qiáng)化地方自治的制度保障措施。

根據(jù)韓國(guó)地方自治法的規(guī)定，地方自治體管轄區(qū)域內(nèi)擁有居所的所有人都成為該自治體的居民。它包括經(jīng)居民登記的無國(guó)籍人和外國(guó)人。［4］

（一）居民的權(quán)利

1.選舉權(quán)與被選舉權(quán)

一般而言，為了實(shí)現(xiàn)居民自治，居民在一定范圍內(nèi)擁有地方選舉權(quán)及被選舉權(quán)。這里的居民并非是單純?cè)诘胤阶灾误w領(lǐng)域內(nèi)有居所的居住民，而是指依法具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的公民或市民。為此，韓國(guó)地方自治法將具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的居民限定在“作為國(guó)民的居民”，從而限制了外國(guó)人的地方選舉權(quán)與被選舉權(quán)。①韓國(guó)地方自治法第13條第2款規(guī)定：作為國(guó)民的居民有權(quán)參與所屬地方自治體依法實(shí)施的地方議會(huì)議員與長(zhǎng)官的選舉。

2.居民投票權(quán)

根據(jù)韓國(guó)地方自治法第14條第1款的規(guī)定，地方行政長(zhǎng)官可以就居民過度的負(fù)擔(dān)或?qū)用裆町a(chǎn)生重大影響的重要決定實(shí)施居民投票。雖然在地方自治法中首次寫入有關(guān)居民投票的條款是于1994年3月，但由于一直沒有制定出居民投票法，居民投票制度成了一種法規(guī)范上的裝飾品。直到2004年1月，隨著居民投票法的制定、公布并實(shí)行，居民投票制度便沖破法規(guī)范上的裝飾作用，成為真正盤活的制度。［1］11居民投票法規(guī)定了總則、居民投票的對(duì)象及程序、關(guān)于居民投票的活動(dòng)、居民投票的效力及罰則等事項(xiàng)。居民投票制度的確立意味著：居民作為地方自治團(tuán)體的主人，直接參與到關(guān)于該地方自治團(tuán)體重要事項(xiàng)的議事決定，從這個(gè)意義上，該項(xiàng)制度為實(shí)現(xiàn)直接民主主義理想作出了貢獻(xiàn)，而居民投票制度無疑是一種由居民作主的共同決定制度。［1］11

3.條例的制定、修改及廢除請(qǐng)求權(quán)

所謂條例的制定、修改及廢除請(qǐng)求權(quán)是指地方自治體達(dá)到一定數(shù)量或比例的居民通過聯(lián)名請(qǐng)求制定、修改或廢除特定條例的權(quán)利。因?yàn)榈胤阶灾误w的條例多為同居民生活密切聯(lián)系的“民生條例”，有必要讓居民直接參與到制定條例的過程。［2］352此項(xiàng)權(quán)利于1999年8月首次被寫入地方自治法。根據(jù)現(xiàn)行韓國(guó)地方自治法第15條第1款的規(guī)定，一定數(shù)量的19歲以上的居民可以以聯(lián)名方式向所屬地方自治體長(zhǎng)官提出制定或改廢條例的請(qǐng)求。提起此項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)的居民數(shù)，具體由相關(guān)地方自治體根據(jù)不同情況分別予以規(guī)定。如果該地方自治體為市·道或者人口50萬以上的大城市時(shí)，19歲以上居民總數(shù)的100分之1以上70分之1以下的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為市·郡以及自治區(qū)時(shí)，19歲以上居民總數(shù)的50分之1以上20分之1以下的范圍內(nèi)予以規(guī)定。此項(xiàng)制度的確立意味著：居民可以向該地方自治體長(zhǎng)官請(qǐng)求條例的制定及改廢，但居民并不能依據(jù)此項(xiàng)制度直接制定或改廢條例。

4.居民監(jiān)察請(qǐng)求權(quán)

所謂居民的監(jiān)察請(qǐng)求權(quán)是指當(dāng)?shù)胤阶灾误w機(jī)關(guān)的行為違法或不當(dāng)時(shí)，為糾正該行為，居民直接向相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)提起請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。通過此項(xiàng)權(quán)利的行使，地方自治體的居民和公益團(tuán)體能夠有效牽制地方自治體所屬機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為。［2］353同上述條例的制定、修改及廢除請(qǐng)求權(quán)一樣，此項(xiàng)權(quán)利也是于1999年8月首次被寫入地方自治法。根據(jù)現(xiàn)行韓國(guó)地方自治法第16條第1款的規(guī)定，一定數(shù)量的19歲以上的居民認(rèn)為所屬地方自治體及其長(zhǎng)官的權(quán)限行使違反法令或顯著危害公益時(shí)，可以以聯(lián)名方式向主管部門長(zhǎng)官（該地方自治團(tuán)體為市·道時(shí)）或市·道知事（該地方自治團(tuán)體為市·郡、自治區(qū)時(shí)）提起監(jiān)察請(qǐng)求。提起此項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)的居民數(shù)，具體由相關(guān)地方自治體根據(jù)不同情況分別予以規(guī)定。如果該地方自治體為市·道時(shí)，在不超過500名的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為人口50萬以上的大城市時(shí)，在不超過300名的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為市·郡以及自治區(qū)時(shí)，在不超過200名的范圍內(nèi)予以規(guī)定。據(jù)稱，此項(xiàng)制度是以日本地方自治法上的監(jiān)察請(qǐng)求制度為模型而引入的。［2］12

5.居民訴訟權(quán)

根據(jù)韓國(guó)現(xiàn)行地方自治法第17條第1款的規(guī)定，對(duì)于公款支出等事項(xiàng)提出監(jiān)察請(qǐng)求的居民有權(quán)就該監(jiān)察請(qǐng)求事項(xiàng)有關(guān)的違法行為或懈怠業(yè)務(wù)的事實(shí)以地方自治體長(zhǎng)官為被告提起訴訟。這里所說的“該監(jiān)察請(qǐng)求事項(xiàng)”包括：有關(guān)公款支出的事項(xiàng)；有關(guān)財(cái)產(chǎn)的取得、管理、處分的事項(xiàng)；有關(guān)以該地方自治體作為當(dāng)事人的買賣、租賃、承包合同的簽訂、履行的事項(xiàng)；有關(guān)怠于賦課或征收地方稅、使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、罰款等公款的事項(xiàng)。韓國(guó)于2005年1月首次將居民訴訟制度寫入地方自治法中。此項(xiàng)制度是以美國(guó)的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。［1］14可以說，它會(huì)使地方自治團(tuán)體的財(cái)政作用變得更加慎重，從而，有利于促進(jìn)地方自治團(tuán)體財(cái)政的健康發(fā)展。

6.居民召回權(quán)

所謂居民召回是指具有選舉權(quán)的居民解任自己所選舉出的、尚在任期內(nèi)的公職人員的制度。韓國(guó)現(xiàn)行地方自治法第20條第1款規(guī)定，居民有權(quán)召回所屬地方自治體的長(zhǎng)官及地方議會(huì)議員。韓國(guó)于2006年5月首次在地方自治法中引入有關(guān)居民召回的規(guī)定，并在同一時(shí)期制定了“關(guān)于居民召回的法律”。依據(jù)該法附則中的“該法自公布之日起1年后施行”的規(guī)定，該法律于2007年7月25日起施行。該法規(guī)定了居民召回投票的請(qǐng)求、居民召回投票的實(shí)施、居民召回投票的效力及訴訟等事項(xiàng)。

一般而言，由于地方自治體的長(zhǎng)官和地方議會(huì)議員是通過選舉產(chǎn)生的，而且在其任期內(nèi)其身份是得到保障的，因此，除非其已得到有罪判決，不可以將其提前解任。即便是出現(xiàn)腐敗也如此。為了解決此問題，韓國(guó)以德國(guó)的居民召回制度作為范本引入了居民召回制度。［1］14關(guān)于此項(xiàng)制度的功能，憲法裁判所指出：“居民召回制度是居民對(duì)地方行政實(shí)施統(tǒng)制的最強(qiáng)有力的手段。其旨在于：通過擴(kuò)大居

民的參政權(quán)和居民對(duì)居民代表機(jī)構(gòu)及行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)制，促使居民代表機(jī)構(gòu)的政策或行政處理不違背居民的意志，提升其對(duì)居民的責(zé)任性?！雹賾椃ú门?009年3月6日，2007憲ma843。

7.請(qǐng)?jiān)笝?quán)

根據(jù)韓國(guó)憲法第26條第1款的規(guī)定，所有國(guó)民有權(quán)依法以書面形式向國(guó)家機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)?。從地方自治的視角而言，地方自治體的居民具有向地方議會(huì)或地方行政長(zhǎng)官提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，對(duì)于實(shí)現(xiàn)直接民主主義和居民行政具有重要的意義。韓國(guó)地方自治法賦予居民向地方議會(huì)請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。

8.公共設(shè)施利用權(quán)

在現(xiàn)代社會(huì)，自來水、電、煤氣的供應(yīng)；通訊服務(wù)；垃圾處理等關(guān)系到國(guó)民生存的公共服務(wù)，大部分都屬于由地方自治體承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)。而我們所處的現(xiàn)實(shí)是——如果不保障居民適當(dāng)利用這些公共設(shè)施的權(quán)利，那么居民將無法擁有保持人的尊嚴(yán)生活。因此，公共設(shè)施利用權(quán)是地方自治體的居民所擁有的核心權(quán)利之一。

（二）居民的義務(wù)

一般而言，居民負(fù)有提供自治體業(yè)務(wù)執(zhí)行所需的現(xiàn)物、金錢及勞務(wù)的義務(wù)。不過，韓國(guó)地方自治法只是規(guī)定了繳納金錢的義務(wù)。

六、結(jié)語

從地方行使自治權(quán)這個(gè)視角而言，韓國(guó)的中央并非凌駕于地方自治體，兩者處于對(duì)等關(guān)系，而非是行政上的命令服從關(guān)系。但從國(guó)家統(tǒng)治的視角而言，地方自治體仍屬于國(guó)家的組成部分，必須接受中央的監(jiān)督，要遵守國(guó)家統(tǒng)一的行政處理基準(zhǔn)。韓國(guó)之所以確立這種地方分權(quán)模式，是基于實(shí)現(xiàn)草根民主主義理念與提高國(guó)家統(tǒng)治效率的考量。從制度設(shè)計(jì)而言，韓國(guó)憲法與地方自治法賦予地方自治體多個(gè)自治權(quán)，包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財(cái)政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)等，而且，為了讓地方自治體能夠有效地自主處理自治事務(wù)設(shè)置了地方議會(huì)、地方行政長(zhǎng)官等機(jī)構(gòu)。另外，在地方自治制度運(yùn)行過程中特別注重居民的因素，積極導(dǎo)入了包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國(guó)家層面上難以實(shí)現(xiàn)的直接民主主義制度。

總之，韓國(guó)的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法為基本模型而得以構(gòu)筑，并在具體實(shí)踐中逐步得到豐富和發(fā)展。雖然具體預(yù)測(cè)該項(xiàng)制度今后應(yīng)該往哪個(gè)方向發(fā)展并非易事，但可以明確的是：韓國(guó)人為探索出適合于本國(guó)的地方自治而不斷做出努力。

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［4］洪井善.新地方自治法［M］.博英社，2013：134.

［中圖分類號(hào)］D52

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［基金項(xiàng)目］吉林省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目

［作者簡(jiǎn)介］吳東鎬（1971-），男，博士，教授，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。