李揚(yáng)

摘 要：美國(guó)未授權(quán)信息泄密為美國(guó)公眾獲取必要信息以及推動(dòng)美國(guó)社會(huì)開(kāi)明進(jìn)步起到積極作用。美國(guó)國(guó)家安全與信息自由之間存在著結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，對(duì)此，美國(guó)現(xiàn)行法律體系無(wú)能為力。雖然主流媒體已經(jīng)表現(xiàn)出了很強(qiáng)的自制與自控能力，可是日益崛起的新媒體對(duì)國(guó)家安全的責(zé)任淡漠，防止政府雇員泄密更是困難起著推波助瀾的作用。解決未授權(quán)信息泄密問(wèn)題的根本出路在于改變美國(guó)的價(jià)值觀和現(xiàn)行憲法體制。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；未授權(quán)信息泄密；信息公開(kāi)；國(guó)家安全；憲法第一修正案

引言

所謂未授權(quán)信息泄露，美國(guó)國(guó)家安全局的定義是“把機(jī)密信息泄露給無(wú)涉密權(quán)限的人”。未授權(quán)信息泄密對(duì)于公眾獲取必要信息、作出合理的判斷具有重要價(jià)值。在美國(guó)公眾看來(lái)，未授權(quán)信息泄密有利于防止政府為了免受監(jiān)督而過(guò)度保密，這種對(duì)政府的天然“戒心”使得他們對(duì)信息自由的價(jià)值極為重視，甚至在某種情況下不惜犧牲國(guó)家安全。對(duì)這種“對(duì)內(nèi)的國(guó)家安全觀”進(jìn)行研究，對(duì)于探尋美國(guó)未授權(quán)信息泄密問(wèn)題屢禁不止的根源至關(guān)重要。源自對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面國(guó)家安全觀之間的沖突已經(jīng)不僅僅是一個(gè)技術(shù)和法治問(wèn)題，而是美國(guó)的價(jià)值觀和國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題。本文試圖從憲政、法治體系、技術(shù)層面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討，以便為我國(guó)國(guó)家信息體系建設(shè)方面的機(jī)構(gòu)和人員提供一個(gè)可資借鑒的多維視角。

1 美國(guó)未授權(quán)信息泄密典型案例

美國(guó)是世界頭號(hào)未授權(quán)信息泄密大國(guó)。據(jù)前中央情報(bào)局局長(zhǎng)羅伯特·蓋茨統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年約有50起泄密事件發(fā)生。自冷戰(zhàn)開(kāi)始以來(lái)發(fā)生的大型泄密事件包括“五角大樓文件事件”“豬灣事件”“伊拉克戰(zhàn)前情報(bào)泄密”“常春藤鈴事件”“亞速爾島人行動(dòng)”，等等，以及最近發(fā)生的“維基解密事件”和“斯諾登事件”。

要理解美國(guó)未授權(quán)信息的全貌，有必要對(duì)其典型案例做一梳理（如下表）。

2 美國(guó)未授權(quán)信息泄密問(wèn)題歸因

2.1文化困境

未授權(quán)信息的泄密具有雙重效應(yīng)。一方面，其對(duì)國(guó)家安全的危害毫無(wú)疑問(wèn)。例如亞速爾島人行動(dòng)，因?qū)谧骷野驳律男姑軐?dǎo)致為打撈潛艇花費(fèi)數(shù)億美元打造的設(shè)備后來(lái)被當(dāng)作廢品處理。1983年4月美國(guó)駐貝魯特使館爆炸案后，媒體報(bào)道美國(guó)截獲了敘利亞恐怖分子和伊朗支持者之間的秘密電報(bào)。報(bào)道一出，兩地之間的電報(bào)立即停止。5個(gè)月后，就是這伙被截獲電報(bào)的恐怖分子制造了美國(guó)駐貝魯特軍營(yíng)爆炸案，造成了241人死亡。華盛頓郵報(bào)董事會(huì)主席凱瑟林·格雷厄姆說(shuō)，不是那起報(bào)道，貝魯特軍營(yíng)爆炸也許就不會(huì)發(fā)生。2002年1月，洛杉磯時(shí)報(bào)發(fā)表格勒格·米勒寫(xiě)的名為《中央情報(bào)局招募洛杉磯人赴伊朗為間諜》的文章，導(dǎo)致多名美國(guó)籍伊朗人被捕。另一方面，在美國(guó)公眾看來(lái)，未授權(quán)信息泄密又存在著合理性，利弊參半。作為輿論自由的一種極端補(bǔ)充形式，未授權(quán)信息泄密有時(shí)能夠防止政府過(guò)度保密，揭露政府的不當(dāng)行為，為公民提供必要的信息，有利于公民的開(kāi)明與進(jìn)步。如上述的五角大樓文件事件和伊拉克戰(zhàn)前情報(bào)泄密。美國(guó)前中央情報(bào)局局長(zhǎng)威廉·科爾比曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，媒體可以揭露情報(bào)當(dāng)中的“不良秘密”“非秘密”，但是需要保守“真秘密”。達(dá)娜·普利斯特對(duì)中情局在東歐秘密監(jiān)獄的報(bào)道、詹姆斯·瑞森和埃里克·力支勞步對(duì)國(guó)家安全局監(jiān)視國(guó)內(nèi)通訊的報(bào)道獲普利策優(yōu)秀新聞獎(jiǎng)，得到了社會(huì)的認(rèn)可。五角大樓文件事件和豬灣事件表明阻止公眾知情并展開(kāi)辯論有違公眾利益，這對(duì)國(guó)家安全的威脅比泄密更為嚴(yán)重。

2.2憲政困境

美國(guó)憲法第一修正案未能預(yù)防公務(wù)員泄密和規(guī)范媒體出版，為媒體出版前審查設(shè)置了障礙，這就為媒體泄密打開(kāi)了通道。依據(jù)憲法政府有權(quán)禁止公務(wù)員向媒體泄密，泄露后，依據(jù)憲法第一修正案，政府無(wú)權(quán)禁止媒體出版（發(fā)布預(yù)先禁令），只要出版不造成“確定的”“即時(shí)的”的危害（最高法院在五角大樓文件事件中的判例）。芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授杰弗里·斯通在其專(zhuān)著《政府秘密與新聞自由》中寫(xiě)道：“既然《憲法第一修正案》規(guī)定了新聞自由權(quán)，那么政府怎能只因?yàn)椤赡埽ǘ恰苯印?即時(shí)且無(wú)可挽回）影響國(guó)家安全就禁止公務(wù)員透露信息？”

在過(guò)去30年里，未授權(quán)信息泄露總共發(fā)生1500起，由此引發(fā)的刑事調(diào)查達(dá)到200次，然而最終提起訴訟的比例只有4起，被判有罪的只有1起。這樣的懲罰力度和風(fēng)險(xiǎn)顯然不足以阻止政府雇員向媒體泄密，在媒體中還沒(méi)有人因?yàn)槲词跈?quán)信息的泄露而被判有罪。而刑事起訴的低效和懲罰力度過(guò)小的原因是多方面的。

2.2.1 傳喚媒體人士的障礙?！堵?lián)邦法規(guī)匯編》第28編，第50.10節(jié)對(duì)司法部傳喚媒體人士做了一系列規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，司法部除非用盡了一切努力仍然沒(méi)有得到所需的信息，否則不會(huì)傳喚媒體人士。此外，司法部在傳喚記者前必須與媒體進(jìn)行協(xié)商，且傳喚令必須由司法部長(zhǎng)直接簽發(fā)。

2.2.2 找到泄密雇員如大海撈針。截至2011年，美國(guó)有36個(gè)州在一定程度上賦予記者保留信息來(lái)源的權(quán)利。2002年，跨部門(mén)特別小組在研究后得出結(jié)論：無(wú)論多么高度的機(jī)密也有成百上千人知道。即使能夠傳喚記者，有的記者寧愿坐牢也不愿說(shuō)出消息來(lái)源。美國(guó)政府的信息共享計(jì)劃使得這一問(wèn)題更加嚴(yán)重。

2.2.3 間諜法的適用。《美國(guó)聯(lián)邦法典》第18編第793節(jié)、第794節(jié)、第798節(jié)，也就是通常所說(shuō)的間諜法，對(duì)未授權(quán)信息的規(guī)定最為全面。第793節(jié)禁止向“任何無(wú)知情權(quán)者”泄露“國(guó)防信息”，第794節(jié)禁止向外國(guó)政府泄露機(jī)密信息。第798節(jié)將泄露機(jī)密，尤其是泄露機(jī)密情報(bào)和通信情報(bào)的行為定為犯罪。尤其是第793節(jié)、第794節(jié)的內(nèi)容，其前提是“有意利用信息，或者有理由知道泄露的信息將危害美國(guó)或者有利于他國(guó)”，但這一前提很難得到證明。而第798節(jié)的對(duì)象過(guò)于單一，機(jī)密情報(bào)和通信情報(bào)范圍比較狹窄，最近幾次泄露的都是國(guó)務(wù)院或者國(guó)防部的文件，而不是簡(jiǎn)單的情報(bào)。從1946年至2010年間，國(guó)會(huì)試圖對(duì)間諜法進(jìn)行修改試圖改正上述問(wèn)題，提案18次無(wú)一通過(guò)。

2.2.4 調(diào)查、審判會(huì)暴露更多信息。由于擔(dān)心調(diào)查，尤其是審判會(huì)引起公眾的更多注意，從而泄露更多秘密，行政部門(mén)常常放棄對(duì)泄密人的起訴。1975年福特政府準(zhǔn)備起訴《紐約時(shí)報(bào)》泄露美國(guó)竊聽(tīng)蘇聯(lián)的“圣石行動(dòng)”，在這次行動(dòng)中配有竊聽(tīng)裝置的潛艇進(jìn)入蘇聯(lián)領(lǐng)海實(shí)施竊聽(tīng)。最終因?yàn)楹ε缕鹪V會(huì)泄露更多機(jī)密，進(jìn)行秘密的勸告后，泄密者塞莫爾·赫什和紐約時(shí)報(bào)都沒(méi)有被定罪。

2.3 泄密新趨勢(shì)困境

2.3.1 新媒體崛起，但是對(duì)國(guó)家安全的責(zé)任令人擔(dān)心。近年美國(guó)媒體特別是主流媒體日益表現(xiàn)出能夠負(fù)責(zé)任地處理機(jī)密信息。他們?cè)诠紮C(jī)密信息之前愿意同情報(bào)部門(mén)等政府部門(mén)進(jìn)行溝通，聽(tīng)取政府的意見(jiàn)，以避免真正危害國(guó)家安全的信息泄露。例如維基解密曾經(jīng)向紐約時(shí)報(bào)提供了數(shù)千份機(jī)密軍事報(bào)告，紐約時(shí)報(bào)立即刊登了報(bào)告的部分詳細(xì)內(nèi)容，但是隱去了行動(dòng)人員或者線人的姓名、情報(bào)收集方式等可能危害國(guó)家安全的內(nèi)容，同時(shí)也應(yīng)白宮要求勸維基解密這么做。

2002年美國(guó)國(guó)家安全局舉行了多場(chǎng)政府與媒體之間的非正式研討會(huì)，活動(dòng)代號(hào)“通信情報(bào)101”，與此類(lèi)似的論壇還有“對(duì)話小組”。這類(lèi)論壇為政府和媒體搭建了一個(gè)溝通和對(duì)話平臺(tái)，大大減少了政府與媒體的對(duì)抗，對(duì)有效減少媒體泄密成果顯著。

可是近年新興媒體日益在輿論中占據(jù)重要地位，各種網(wǎng)絡(luò)媒體甚至網(wǎng)絡(luò)博客大量出現(xiàn)，這些網(wǎng)絡(luò)媒體或者博客是由個(gè)人或者幾個(gè)人組成，規(guī)模小、歷史短，他們對(duì)國(guó)家安全的責(zé)任感遠(yuǎn)沒(méi)有主流媒體那么強(qiáng)烈，維基解密就是這類(lèi)新興媒體。2006年以來(lái)就發(fā)生了四起這種類(lèi)型的泄密，分別是：國(guó)防部分析師富蘭克林向以色列公共事務(wù)委員會(huì)泄露伊朗政策；聯(lián)邦調(diào)查局前語(yǔ)言學(xué)家雷波維茨向網(wǎng)絡(luò)博主提供機(jī)密文件；海軍少校迪亞茲向憲法權(quán)利中心泄露關(guān)塔那摩拘留營(yíng)在押人員名單；曼寧向維基解密透露國(guó)務(wù)院機(jī)密文件。向不負(fù)責(zé)任的媒體或者個(gè)人泄密呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。美國(guó)政府對(duì)這類(lèi)泄密者采取了比傳統(tǒng)媒體更重的懲罰力度，正是出于對(duì)新媒體責(zé)任的擔(dān)心。

美國(guó)上下都認(rèn)為應(yīng)該保護(hù)記者的調(diào)查權(quán)和報(bào)道權(quán)，他們的自控能力也較強(qiáng)，可是由于新媒體的興起，記者如何認(rèn)定又陷入了爭(zhēng)論。但是新媒體的崛起似乎不可阻擋，而由此帶來(lái)的困境似乎也可能日益加深。

2.3.2 未授權(quán)信息的供給方：政府雇員的泄密防不勝防。斯坦福大學(xué)教授埃里·阿貝爾的研究發(fā)現(xiàn)：泄密者通常是被任命的高級(jí)官員、政策制定者和已卸任的行政部門(mén)負(fù)責(zé)人。借用肯尼迪總統(tǒng)的話：“政府是頭號(hào)泄密者?！笨墒牵罱鼘幒退怪Z登都是低級(jí)雇員（士兵），這使得關(guān)于泄密者的研究陷入了復(fù)雜的困境。

根據(jù)阿貝爾的研究，政府雇員的動(dòng)機(jī)可以分為政策性泄密和非政策性泄密。

政策性泄密分為：取得支持性泄密，卡特政府時(shí)期的隱形戰(zhàn)機(jī)泄密就是為了政府確認(rèn)該計(jì)劃并贏得支持。損害對(duì)手泄密，伊拉克戰(zhàn)前情報(bào)泄密屬于這類(lèi)。檢舉人泄密，是指無(wú)法通過(guò)政府內(nèi)體系檢舉而改變所反對(duì)的現(xiàn)象，從而泄密給社會(huì)，借助社會(huì)的力量改變事實(shí)。美國(guó)為此專(zhuān)門(mén)制定了《檢舉人保護(hù)法案》，該法案為檢舉人提供了保護(hù)，防止遭到報(bào)復(fù)。《情報(bào)授權(quán)法案》把對(duì)檢舉人的保護(hù)擴(kuò)大到了情報(bào)部門(mén)。試探性泄密，這類(lèi)主要是議員的所為，試探社會(huì)和議員的反應(yīng)，減少自己議案的失敗率。

斯諾登泄密屬于政策性泄密，他明知無(wú)法通過(guò)檢舉改變監(jiān)控，通過(guò)叛逃美國(guó)后泄密，他想取得全世界的支持，并且具有想損害美國(guó)當(dāng)局的想法，屬于檢舉性、支持性和損害性泄密的綜合政策性泄密。

非政策性泄密，包括利己性泄密；示好性泄密，像記者泄密討好記者方便以后泄密；情緒性泄密，通常因?yàn)樽约翰皇苤匾?，為發(fā)泄對(duì)集體的不滿(mǎn)而泄密，維基解密的泄密人曼寧就是這種性質(zhì)的泄密。

從以上分析可以看出，政府雇員泄密的動(dòng)機(jī)五花八門(mén)，特別是情緒性泄密更是難以把握，政府雇員泄密才是整個(gè)未授權(quán)信息泄露最難以防止的一面。

前美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)羅伯特·蓋茨曾經(jīng)沮喪地說(shuō)過(guò)：“未授權(quán)信息的解決方案，如果有的話就是通過(guò)教育，一點(diǎn)一滴地建立起一套紀(jì)律，讓廣大民眾支持政府。雖然這種方法見(jiàn)效緩慢、平淡無(wú)奇且令人沮喪，但也許這是唯一的方法?！保ā墩l(shuí)來(lái)監(jiān)管泄密者》）

3.結(jié)語(yǔ)

未授權(quán)信息問(wèn)題深深植根于美國(guó)社會(huì)希望信息公開(kāi)的價(jià)值觀與美國(guó)政府維護(hù)國(guó)家安全二者之間的矛盾之中，最直接的體現(xiàn)是美國(guó)憲法的第一修正案?？梢哉f(shuō)，只要美國(guó)不改變當(dāng)前的價(jià)值和政治體系，美國(guó)未授權(quán)信息泄密問(wèn)題將永遠(yuǎn)成為美國(guó)的無(wú)解之結(jié)。在現(xiàn)行美國(guó)憲政體制與價(jià)值體系內(nèi)，只要美國(guó)還存在各種利益集團(tuán)，美國(guó)政府對(duì)內(nèi)與美國(guó)公眾，對(duì)外與其他國(guó)家之間的雙重利益沖突將難以避免，美國(guó)的未授權(quán)信息泄密問(wèn)題也將長(zhǎng)期存在下去。

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