喻 雷（長(zhǎng)沙大學(xué)政法系，湖南　長(zhǎng)沙410022）

財(cái)稅法視角下湖南土地財(cái)政問題研究

喻 雷
（長(zhǎng)沙大學(xué)政法系，湖南長(zhǎng)沙410022）

分稅制改革在帶來中央財(cái)力增強(qiáng)的同時(shí)也導(dǎo)致了“事權(quán)層層下解，財(cái)權(quán)層層上移”，地方政府在事權(quán)未作變動(dòng)的情況下稅收收益相對(duì)減少，使得地方政府需另覓其他財(cái)政收入以提供公共產(chǎn)品和滿足自身發(fā)展需要。加之我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和土地使用制度的逐步變革，地方政府為在“晉升錦標(biāo)賽”中獲勝，開始將聚集財(cái)力的目光投向土地，將土地出讓收入和土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)收入作為主要財(cái)源。湖南省也不例外。但隨著城市化進(jìn)程的深入和社會(huì)發(fā)展的多元化需要，土地財(cái)政引發(fā)的問題日漸凸顯，如影響財(cái)政的可持續(xù)性、帶來經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、影響民生、導(dǎo)致權(quán)力尋租等。依據(jù)地租理論、公共財(cái)政和經(jīng)營(yíng)城市的相關(guān)理論，要化解土地財(cái)政的弊端和進(jìn)一步推動(dòng)和深化改革，可以財(cái)稅法角度為切入點(diǎn)，從進(jìn)一步深化分稅制改革方面入手，以化解土地財(cái)政帶來的種種弊端。

財(cái)稅法；土地財(cái)政；地方政府

土地財(cái)政是指地方政府高度依靠土地所帶來的相關(guān)租稅收入及融資平臺(tái)的收入來維持地方財(cái)政支出，地方政府通過招、拍、掛等方式出讓土地，以地租形式收取土地出讓金，并在土地的相關(guān)產(chǎn)業(yè)上，主要是房地產(chǎn)行業(yè)，收取稅費(fèi)，最終依靠土地的租、稅、費(fèi)收入來滿足地方政府財(cái)政支出的需要。

20世紀(jì)90年代我國(guó)和湖南省土地財(cái)政的框架和制度基本構(gòu)建完成，土地財(cái)政規(guī)模也呈直線上升趨勢(shì)。土地財(cái)政帶來的巨額收益對(duì)我省工業(yè)化和城市化進(jìn)程確實(shí)起著非常大的推動(dòng)作用，但是隨著時(shí)間的推移和我省經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，土地財(cái)政的弊端也隨之顯現(xiàn)出來，如其本身隱藏的不可持續(xù)性、帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)民生成本的推高、引起權(quán)力尋租等都逐漸浮出水面。要解決土地財(cái)政的弊端，必須要對(duì)我省的土地財(cái)政現(xiàn)象進(jìn)行深入分析，并從多方面著手，在理論上和實(shí)踐上深化財(cái)稅制度的改革，并以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制健全的雙贏。

一 土地財(cái)政已成為湖南省地方政府的主力財(cái)源

一是從湖南各地方政府的財(cái)力構(gòu)成數(shù)據(jù)來看，土地財(cái)政占整體財(cái)政收入的比重極大。根據(jù)2013年網(wǎng)易財(cái)經(jīng)的調(diào)查，2013年上半年湖南長(zhǎng)沙賣地收入即土地出讓金收入高達(dá)207.73億元，居全國(guó)主要城市第10位。岳陽(yáng)土地出讓金收入為13.97億元，常德為2.97億元，分別排名全國(guó)主要城市第60位和第69位。長(zhǎng)沙土地出讓金收入占公共財(cái)政預(yù)算收入（即各城市財(cái)政總收入中的一般預(yù)算收入，不包括含土地出讓金的政府性基金預(yù)算收入）的67%，超過地方政府財(cái)源的一半以上。岳陽(yáng)的土地出讓金收入也占到當(dāng)?shù)毓藏?cái)政預(yù)算收入23%以上［1］。這些數(shù)據(jù)說明土地出讓金的收入已成為地方政府可支配財(cái)力的主要來源。二是從房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅收在整體稅收中所占比重來看。據(jù)財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，2013年，湖南省房地產(chǎn)稅收收入545.73億元，同比增長(zhǎng)26. 9%，高于全省財(cái)政總收入（12.6%）和稅收總收入（13.9%）的增速。房地產(chǎn)業(yè)稅收占財(cái)政總收入比重16.5%，占地方財(cái)政收入比重27.0%，占稅收總收入比重21.2%，占地方稅收收入比重42.1%。2011至2013年，湖南省房地產(chǎn)業(yè)稅收占地方稅收收入比重逐年走高，由2011年的37.8%上升至2013年的42.1%，成為地稅系統(tǒng)支柱稅源之一［2］。由此可見，土地財(cái)政帶來的相關(guān)稅費(fèi)收入已成為我省地方財(cái)政的主要來源。

二 我省土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)

（一）土地財(cái)政導(dǎo)致地方產(chǎn)生依賴并帶來各種風(fēng)險(xiǎn)

一是土地財(cái)政本身的不可持續(xù)性。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，我國(guó)土地使用權(quán)出讓年限分別為40年、50年和70年，這就意味著，在我國(guó)現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府每出讓一塊土地，都將一次性的收取40、50或70年的土地收益，這種短期的巨大收益必然激發(fā)地方政府的賣地沖動(dòng)，這種賣地沖動(dòng)又驅(qū)使地方政府將數(shù)十年后的公共財(cái)政提前透支，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的城市化進(jìn)程結(jié)束、房地產(chǎn)市場(chǎng)周期性變動(dòng)、可供開發(fā)土地?zé)o以為繼時(shí)，土地這種稀缺資源將由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)化為供過于求，土地財(cái)政規(guī)模將大為縮減，未來的公共財(cái)政狀況也將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)［3］。

二是土地財(cái)政可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。首先是房地產(chǎn)業(yè)過熱可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，必然使地方政府樂意于推動(dòng)本地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而我國(guó)許多城市也確實(shí)存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)高度依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，在某種程度上可以說已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的不可替代危機(jī)，這種危機(jī)將可能導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)品過剩，而我國(guó)現(xiàn)在許多城市面臨的問題是這種過剩以何種方式、在何種時(shí)段到來，這種過剩到來時(shí)，可能最后將以極端的方式加以解決。

其次是土地財(cái)政可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府目前土地財(cái)政循環(huán)模式為“征地—賣地—收稅收費(fèi)—融資平臺(tái)抵押土地—再征地”，這使得地方政府和銀行與房地產(chǎn)業(yè)的利益緊密捆綁，呈現(xiàn)一榮俱榮，一損俱損的態(tài)勢(shì)。目前，我國(guó)銀行業(yè)貸款中抵押貸款比例較高，而大多數(shù)抵押物又是土地或房產(chǎn)，但房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是波動(dòng)的，具有階段性，不可能持續(xù)地高速增長(zhǎng)［4］，如果房?jī)r(jià)大幅下跌，抵押物價(jià)值驟降，銀行的總資產(chǎn)將大幅縮水，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將浮出水面。

（二）土地財(cái)政帶動(dòng)地價(jià)和民生成本上漲

由于土地財(cái)政與地方政府的財(cái)政利益緊密相連，客觀上使得地方政府的公權(quán)力角色具有了“經(jīng)濟(jì)人”的色彩，而逐利是“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)特征之一，地方政府為了謀取利益最大化，必然通過對(duì)土地供應(yīng)量的控制和城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的批租和商品房供給總量的控制。這種“饑渴供給”策略將導(dǎo)致地價(jià)和房?jī)r(jià)的持續(xù)性上漲。地方政府先是土地供給偏緊，造成房?jī)r(jià)持續(xù)上揚(yáng)，然后再大規(guī)模放量供地，以實(shí)現(xiàn)賣地收益的最大化。近年來，在土地財(cái)政的影響下，湖南省有些城市的房?jī)r(jià)增長(zhǎng)速度極快，脫離了居民收入增長(zhǎng)和社會(huì)可承受度，安居才能樂業(yè)，房?jī)r(jià)飛漲對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)穩(wěn)定極為不利。

（三）土地財(cái)政易導(dǎo)致權(quán)力尋租

權(quán)力尋租是指公權(quán)力擁有者權(quán)力尋租則是以權(quán)力為資本，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和商品交換，以謀取金錢和物質(zhì)利益，是公共權(quán)力異化的結(jié)果。土地財(cái)政刺激了大量工程項(xiàng)目的上馬建設(shè)，由于許多工程項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)甚至投資都是由地方政府主導(dǎo)的，政府官員也由此獲得了巨大的資源支配權(quán)，且由于監(jiān)督體制的不甚健全，使得現(xiàn)階段這種支配資源的權(quán)力難以受到有效監(jiān)督，因此極易產(chǎn)生權(quán)力尋租。而地方政府官員將調(diào)配土地這種稀缺資源的權(quán)力商品化以牟取個(gè)人或小集團(tuán)利益的權(quán)力尋租行為是一場(chǎng)負(fù)和博弈，將加大土地資源的稀缺，同時(shí)造成社會(huì)成本的巨大浪費(fèi)。

三 我省土地財(cái)政問題的成因

（一）分稅制改革導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

1994年的分稅制改革沒有對(duì)中央和地方的事權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和重新劃分，因而地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，地方政府需用較少的財(cái)力承擔(dān)較重事責(zé)，這直接導(dǎo)致了分稅制改革后地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，出現(xiàn)地方政府“事權(quán)過大、財(cái)權(quán)過小”的現(xiàn)狀。

此外，由于分稅制改革沒有對(duì)省級(jí)以下的市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府適用分稅制改革，中央和地方共享稅和劃歸地方所有的其他稅種，怎么在省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)劃分，并沒有做出明確要求，地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不明，因此，在“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”和“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”規(guī)則的推動(dòng)下，地方政府作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，必然具有追求自身利益最大化的偏好以及擴(kuò)張財(cái)政收入的明確動(dòng)機(jī)，并通過各種手段追求本級(jí)政府的財(cái)力最大化，以滿足所承擔(dān)事權(quán)的要求。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不盡合理

盡管1994年的分稅制改革初步規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其通過在不同地區(qū)和各級(jí)地方政府之間進(jìn)行資源再分配，對(duì)調(diào)解地區(qū)之間和各級(jí)政府間的財(cái)力差距發(fā)揮了一定作用，但是其實(shí)際效果并非盡如人意。因?yàn)?994年的分稅制改革以盡量不損害地方既得利益為原則，因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沿襲了原體制補(bǔ)助和存量保留的稅收返還補(bǔ)助。這種在以原有稅收收入為基數(shù)的返還補(bǔ)助制度能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但同時(shí)使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)所得到的稅收返還愈來愈少，造成了地區(qū)間財(cái)力差異加劇，落后地區(qū)的財(cái)政壓力更加明顯［5］。

（三）土地收益分配機(jī)制存在問題

1994年的分稅制改革明確了土地出讓金收入歸地方政府，列為預(yù)算外收入。土地出讓收益歸地方政府的機(jī)制不但可以使地方政府直接獲得巨額的預(yù)算外收入，而且能帶動(dòng)預(yù)算內(nèi)收入的增長(zhǎng)，更為土地財(cái)政的形成和規(guī)模擴(kuò)大提供了充分的理由。由于預(yù)算外收入具有自行收支、自行管理等特點(diǎn)，不僅可以彌補(bǔ)地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金不足造成的地方財(cái)政收支不平衡，還可以按照地方政府的意圖挪作他用，地方政府普遍積極謀求預(yù)算外收入［6］，地方政府在城市化的大背景和經(jīng)營(yíng)城市理論的支持下，通過征收、拆遷、改造等手段大量的開發(fā)土地，獲得了大量的預(yù)算外資金，同時(shí)又推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，拉動(dòng)了GDP增長(zhǎng)，又可以反向拉動(dòng)預(yù)算內(nèi)營(yíng)業(yè)稅收入的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入同時(shí)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政豐收的雙贏局面。

（四）土地稅收制度存在缺陷

我國(guó)土地稅收制定是建立在土地的有償使用機(jī)制上的，與土地使用的相關(guān)稅收制度本應(yīng)承擔(dān)緩解地方政府財(cái)政困難、保護(hù)耕地、抑制投機(jī)等目的，但是，由于土地稅收制度設(shè)計(jì)的缺陷，使其未能遏制土地財(cái)政。如土地增值稅的本意是為了對(duì)有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)后的增值部分予以課稅，以使地方政府獲得可觀稅收。但是我國(guó)的普遍情況是房地產(chǎn)商通過種種手段規(guī)避土地增值稅，如做高成本和貸款利息、延遲決算、開具虛假發(fā)票等，使本應(yīng)可觀的土地增值稅一直呈現(xiàn)繳納不足的怪現(xiàn)象。

四 化解土地財(cái)政弊端的財(cái)稅法思考

1994年的分稅制改革后，由于財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)力的匹配不甚恰當(dāng)，地方政府缺乏從體制內(nèi)獲得正常社會(huì)事業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源渠道，導(dǎo)致土地財(cái)政成為地方政府的支柱性財(cái)源，帶來一系列問題，因此，明確中央和地方政府、地方政府之間的事權(quán)范圍，適當(dāng)放權(quán)地方政府發(fā)行地方債券的權(quán)力、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等成為化解土地財(cái)政負(fù)效應(yīng)的關(guān)鍵之一。

（一）明確各級(jí)政府之間的事權(quán)范圍

1994年的分稅制改革對(duì)中央和地方政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行了較為詳細(xì)的劃分，但對(duì)事權(quán)的劃分不盡完善。因此，要緩解土地財(cái)政帶來的負(fù)效應(yīng)，可以從以下幾個(gè)方面著手。

一是要形成中央和地方政府事權(quán)的一個(gè)明細(xì)單，明確規(guī)定哪些事項(xiàng)歸屬地方，哪些事項(xiàng)由中央承擔(dān)，哪些事項(xiàng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，將中央和地方政府所負(fù)責(zé)的不同事項(xiàng)以法律的形式固定下來，再依據(jù)中央和地方政府各自的事權(quán)，科學(xué)、合理、量力而行的界定支出范圍、劃分中央與地方政府支出責(zé)任。

二是要細(xì)分省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。如前所述，1994年的分稅制改革主要?jiǎng)澐至酥醒牒褪〖?jí)的財(cái)權(quán)，但對(duì)市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)權(quán)如何保障，事權(quán)如何劃分并未細(xì)化，結(jié)果導(dǎo)致事權(quán)重心逐步下移，許多事項(xiàng)如公共事業(yè)保障、公共治安等，往往最后都落實(shí)到了政府基層，導(dǎo)致基層財(cái)政困難；而財(cái)權(quán)重心逐步上移，財(cái)政收入逐步上繳，最后財(cái)權(quán)集中到中央和省一級(jí)地方政府。因此，要明確和細(xì)化地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，防止財(cái)權(quán)下移、事權(quán)上移。

（二）嘗試由省級(jí)或市級(jí)地方政府發(fā)行地方債券

可以嘗試在現(xiàn)行的財(cái)稅法框架內(nèi)，由地方政府發(fā)行地方債券，籌集地方建設(shè)資金，減小財(cái)政壓力，以緩解地方政府過度依賴土地財(cái)政的局面。由于我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式，政府承擔(dān)了許多經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保障民生的責(zé)任，僅僅依靠體制內(nèi)的預(yù)算既要保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要保障和改善民生，資金使用常常顯得捉襟見肘，因此許多地方政府都通過成立地方政府融資平臺(tái)來變相獲得銀行貸款，且舉債數(shù)額巨大。根據(jù)我國(guó)審計(jì)署2011年6月出具的審計(jì)報(bào)告：截止至2010年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)的為23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%［7］。由此可見，我國(guó)已形成大規(guī)模的政府性債務(wù)，與其通過地方融資平臺(tái)變相舉債，不如學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在完善監(jiān)督體系的前提下，賦予地方政府一定程度的發(fā)行地方債券的權(quán)力，可以為解決當(dāng)前地方政府財(cái)政資金不足，更為科學(xué)、合法、透明地融資提供新的途徑。

地方債券是地方政府為籌集財(cái)政收入而發(fā)行的公債，其收入列入政府預(yù)算，安排調(diào)度權(quán)在地方政府。但允許地方政府發(fā)行債券在我國(guó)是個(gè)新嘗試，如何構(gòu)建完善的地方政府舉債機(jī)制，規(guī)范地方政府的權(quán)力行為模式，防止濫用舉債權(quán)都要在法律框架內(nèi)不斷探索?？梢酝ㄟ^對(duì)預(yù)算法的修訂，先嘗試賦予省級(jí)地方政府發(fā)行地方公債的權(quán)力，以后可以逐步發(fā)展到市政債，地方債券項(xiàng)目要經(jīng)過中央政府的嚴(yán)格審批，同時(shí)一定要通過預(yù)算制度的健全來嚴(yán)格控制發(fā)債權(quán)，比如納入年度預(yù)算，公開預(yù)算的審批、執(zhí)行、決算情況，嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模，實(shí)行績(jī)效評(píng)估，使發(fā)債行為透明、有序和高效。

（三）改革現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

一是強(qiáng)化一般性的轉(zhuǎn)移支付，逐步弱化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并合并和優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，取消稅收返還。一般性轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)政府間縱向和橫向財(cái)力均衡的有效手段，其可以縮小地區(qū)間的財(cái)政收入差異，符合促使各地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的要求，因此要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，并逐步擴(kuò)大規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目前項(xiàng)目過多，可以考慮清理整合某些重復(fù)交叉的項(xiàng)目，優(yōu)化資金配置。

二是要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。目前轉(zhuǎn)移支付的一些資金還采用基數(shù)法，可以考慮采用國(guó)際上較為通行的因素評(píng)估法，通過完善地方各級(jí)的統(tǒng)計(jì)體系，建立較為詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫(kù)，分析影響地方收支能力的客觀性因素，建立科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)支付標(biāo)準(zhǔn)［8］。

三是完善轉(zhuǎn)移支付資金的管理，并使其與預(yù)算制度銜接。目前大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都未在中央預(yù)算中詳細(xì)列出，更沒有進(jìn)行地方政府預(yù)算，許多專項(xiàng)資金的分配管理辦法和撥付的進(jìn)度也未明文規(guī)定和公開。因此，在編制預(yù)算時(shí)要單獨(dú)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行預(yù)算，納入所有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目以體現(xiàn)預(yù)算的完整性，同時(shí)要盡可能的細(xì)化預(yù)算并公開，在執(zhí)行和決算時(shí)都要接受人大和民眾的監(jiān)督，對(duì)違法分配、撥付、使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的行為追求法律責(zé)任，保障轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）改革土地稅收和房產(chǎn)稅收制度

一是完善土地增值稅。可以嘗試擴(kuò)大土地增值稅的課稅客體。根據(jù)1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》，土地增值稅只針對(duì)“有償轉(zhuǎn)讓”征收?？梢試L試對(duì)土地增值稅采取“普遍征收”的辦法，覆蓋引起土地增值的所有領(lǐng)域，包括集體所有土地的增值也可予以課稅［9］。其次可以改進(jìn)我國(guó)目前的土地增值稅的稅率，我國(guó)目前的土地增值稅的稅率計(jì)算采用四級(jí)累進(jìn)計(jì)算，各級(jí)稅率設(shè)置偏高，導(dǎo)致土地開發(fā)成本激增，可以考慮適當(dāng)下調(diào)稅率。在下調(diào)稅率的基礎(chǔ)上，以持有年限來區(qū)別對(duì)待以居住為目的和以投資為目的的房產(chǎn)占有，對(duì)以投資為目的的房產(chǎn)交易行為的稅率應(yīng)與以居住為目的的稅率拉開級(jí)距，以抑制非正常投機(jī)。

二是改革現(xiàn)行的房產(chǎn)稅收制度，我國(guó)目前的土地和房產(chǎn)稅制是不賣不稅，不租不稅，但土地和房產(chǎn)一旦租售，即數(shù)稅并科，如房屋買賣雙方就要繳納契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、個(gè)人所得稅、教育費(fèi)附加、土地增值稅等稅費(fèi)，導(dǎo)致房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負(fù)畸輕而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)畸重的不合理現(xiàn)象。因此，為有效化解土地財(cái)政一次性支取土地收益的行為，避免地方政府重費(fèi)輕稅，我國(guó)房產(chǎn)稅收改革應(yīng)從重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向重保有環(huán)節(jié)征收，保有環(huán)節(jié)的稅收也應(yīng)盡量向?qū)挾惢?、低稅率、少稅種的國(guó)際通行做法靠攏。筆者認(rèn)為征收房產(chǎn)稅時(shí)應(yīng)充分考慮土地出讓金的存在，我國(guó)目前已在土地出讓金中涵蓋了土地和房產(chǎn)保有的收益，因此如果稅基和稅率不合理，將加大居民已經(jīng)較為沉重的稅負(fù)。此外，對(duì)于擁有多套房屋或居住面積較大的房屋，因其對(duì)土地資源的過度占用，稅率應(yīng)該采用累進(jìn)原則，這樣可以在一定程度上起到優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)貧富差距的作用。

［1］58城土地財(cái)政調(diào)查：5城市賣地收入超一般財(cái)政收入［EB/OL］. http://money.163.com/13/0910/07/98D4PM6400254VCV.html,2007-09-10.

［2］2013年湖南房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)與對(duì)策建議［EB/OL］.http://www.hntj.gov.cn/fxbg/2014fxbg/2014jczx/201402/t20140207_107288.htm,2014-02-07.

［3］林燕.土地財(cái)政的形成、危害及改革措施［J］.行政管理與法制建設(shè)，2010，（2）.

［4］殷冬明.土地財(cái)政是不可或缺的嗎？［J］.觀察，2010，（4）.

［5］李嘉，王鵬.我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問題和改革設(shè)想［J］.科技和產(chǎn)業(yè)，2010，（4）.

［6］孫德超.中國(guó)的財(cái)政分權(quán)、政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——以地方預(yù)算外資金的膨脹為例［J］.社會(huì)科學(xué)，2001，（4）.

［7］中華人民共和國(guó)審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2011年第35號(hào)）［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html,2011-06-27.

［8］李紅霞.我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理性思考［J］.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2008，（4）.

［9］鄧宏乾.公共財(cái)政視角下的土地收益分配改革［J］.江海學(xué)刊，2007，（3）.

（作者本人校對(duì)）

On Land Finance in Hunan from the Perspective of Tax Law

YU Lei
（Department of Politics and Law，Changsha University，Changsha Hunan 410022，China）

Land finance of local governments dates back to the tax system reform in1994，which enhanced the financial resources of the central government.However，the reform also weakened the power of local governments and decreased their tax income.As a result，it became necessary for local governments to seek other financial revenues to provide public services and meet the demands of development.Together with city changes and the land use system change，local government is in the“tournament”victory，begin ning to gather money on land，the land revenue and land related industries as the main source of tax revenue.But with the development of city development and the diversification of social development need，land finance problems are increasingly prominent，such as the impact of fiscal sustainability，economic risk，affecting the people's livelihood，rent-seeking behaviors.Based on the theory of land rent，public finance and city management related theory，this paper tries to solve the land finance and deepen the reform，from the finance and taxation law perspective，such as deepening the reform of the tax system and other aspects，to resolve the land finance problems.

tax system；land finance；local government

D912.2

A

1008-4681（2016）04-0055-04

2016-05-06

湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目一般項(xiàng)目，編號(hào)：15C0127。

喻雷（1981—），男，湖南瀏陽(yáng)人，長(zhǎng)沙大學(xué)政法系講師，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法學(xué)。