范躍進　張繼明（.青島大學，山東青島6607；.濟南大學，山東濟南500）

國際視野中的私立高等教育經(jīng)費政策探微

范躍進1張繼明2
（1.青島大學，山東青島266071；2.濟南大學，山東濟南250022）

從國際上看，私立高等教育發(fā)展背后具有明顯的財政性動因，各國私立高等教育財政政策普遍經(jīng)歷了從自由放任到實施多元化資助的轉(zhuǎn)變。從直接性財政資助到許可私立高校收取學費，從推動私立高等教育市場化運營到引進外國高等教育資源，多渠道籌資是各國發(fā)展私立高等教育的共同經(jīng)驗。在經(jīng)費流向上，私立高等教育經(jīng)費主要涉及私立高校教學與科研、學生資助及日常經(jīng)費等領(lǐng)域。考察國際私立高等教育經(jīng)費政策對于我國當前提高民辦高等教育治理水平具有一定的啟發(fā)意義。

私立高等教育；經(jīng)費政策；財政資助；多元籌資；國際視野

體系多樣化是現(xiàn)代高等教育體系的一個重要特征，即不同層次和類型的高校具有不同的職能定位，履行不同的使命，滿足不同的社會需求。在此背景下，追求公共目標、踐行公共價值的私立高等教育成為現(xiàn)代高等教育體系的重要組成部分?；谒搅⒏叩冉逃闹匾巧?，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都高度重視私立高等教育的發(fā)展。事實表明，近十幾年來世界高等教育規(guī)模的擴大主要發(fā)生在私立高等教育系統(tǒng)，目前約有30%的學生在私立高校學習。[1]當前，推動私立高等教育發(fā)展已是國際共識。在此過程中，私立高等教育經(jīng)費問題是各國面臨的普遍問題，不同國家的私立高等教育經(jīng)費政策直接對本國私立高等教育發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，探微近些年來世界各國私立高等教育經(jīng)費基本政策，對于促進我國民辦高等教育發(fā)展具有一定的啟示價值。

一、私立高等教育發(fā)展的財政性動因及各國財政政策變革

1.基于高等教育財政壓力而推動私立高等教育發(fā)展

私立高等教育的產(chǎn)生和發(fā)展是受到多重因素影響的。例如，在韓國，私立教育是一種傳統(tǒng)，私立高等教育的發(fā)展得力于傳統(tǒng)文化的推動。在美國，高等教育治理體制為私立高等教育的發(fā)展提供了充足空間。在有些國家，宗教成為推動私立高等教育發(fā)展的重要力量。再有，應(yīng)廣泛的社會需求擴大教育機會也是各國加大私立高等教育發(fā)展力度的一個重要動因。贊比亞私立高等教育在20世紀90年代獲得了大發(fā)展，很大程度上正是因為不斷增長的高等教育入學壓力為之提供了契機，該國1996年《教育我們的未來》指出：“高等教育是促進社會經(jīng)濟發(fā)展所需高層次技能和知識發(fā)展的重要手段，但贊比亞高等教育入學機會相當有限”。[2]

此外，許多國家的私立高等教育發(fā)展在很大程度上基于國家財政的因素，包括通過發(fā)展私立高等教育而緩解財政壓力。例如，20世紀90年代初，馬來西亞政府在《2020年展望》中提出要建立亞洲區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育中心，但基于財政壓力的原因，馬來西亞政府實施了高等教育私有化和公立院校企業(yè)化等政策。自1995年始，政府逐漸摒棄了禁止私人設(shè)立大學的做法，而是鼓勵私立高等教育發(fā)展；亞洲金融危機期間，馬來西亞政府還積極邀請外國大學來馬來西亞設(shè)立分校，截至2012年底，馬來西亞有公立大學20所，私立學院357所，獲政府批準建立的私立大學、外國大學分校則有60所。[3]印度因財政壓力而調(diào)整私立高等教育政策的特征也十分明顯。印度獨立后，國家將私立高等教育納入公共財政資助范圍，但隨著高等教育規(guī)模的不斷擴張，印度財政面臨著極大壓力，政府逐步減少私立高等教育公共資助，并推行私營化政策，營利性私立高等教育逐漸發(fā)展起來。越南私立高等教育的產(chǎn)生亦是如此，正由于20世紀80年代以來嚴重的經(jīng)濟困難，政府放開了對高校收取學費的限制，越南私立高等教育才應(yīng)運而生。對于非洲國家而言，有限的財政能力更是無法滿足巨大的高等教育需求，公立高等教育系統(tǒng)的承載水平同不斷擴大的入學壓力之間形成了尖銳矛盾，因此從20世紀90年代始，很多非洲國家對私立高等教育的政策由限制轉(zhuǎn)向了鼓勵。據(jù)統(tǒng)計，到2009年，非洲約有200所公立大學和400多所私立大學。[4]其中，贊比亞的私立高等教育發(fā)展鮮明地體現(xiàn)了財政因素同私立高等教育沉浮間的關(guān)系。贊比亞在獨立后實施教育國有，但從20世紀70年代開始，贊比亞經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯，這直接導(dǎo)致贊政府在1977年頒布了旨在鼓勵私立大學發(fā)展的《教育改革：提議與建議》，這成為70年代中期至80年代中期贊比亞私立教育快速發(fā)展的重要推動力量。[5]甚至世界上最大的經(jīng)濟體之一日本，也大力發(fā)展私立高等教育，來擴大高等教育規(guī)模。

2.各國私立高等教育財政政策由“自由放任”到多樣化資助

界定私立高等教育的主要標準就是私立高等教育的出資者或舉辦者是個人及非政府社會組織。政府對公立高等教育具有法定的、直接的財政責任，而對私立高等教育則往往不具有法定的財政責任，無需對私立高校提供財政撥款。隨著私立高等教育外部效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，世界上大部分國家逐步建立起了為私立高等教育實施資助的政策。

在澳大利亞，其高等教育以公立為主。對于私立高等教育，政府實施財政“自由放任”政策，即對私立院校不具有法定的財政職責。但澳大利亞政府對私立高校具有管理權(quán)，如監(jiān)督私立高校的學費標準、監(jiān)控私立大學的報酬分配、評估其學術(shù)和教學等，在實施管理權(quán)的過程中，政府尊重并保障“私立大學保持財政獨立的權(quán)力”。隨著治理理念的變化，澳大利亞政府的自由放任式的私立高等教育政策也有所變化，例如賦予私立高校同等的申請國家科研經(jīng)費的資格等。[6]這種由不贊助到逐漸贊助的財政政策在其他國家也有所體現(xiàn)。菲律賓在美國統(tǒng)治時期及其獨立后較長一段時期內(nèi)，私立高校都未獲得政府資助，并且“1982年教育法”規(guī)定“所有的私立教育機構(gòu)必須是非股份、非營利性的”，也即菲律賓政府一度嚴格控制私立高等教育發(fā)展；但“1987年憲法”頒布后，菲律賓政府開始對私立院校實行財政支持。[7]同樣，越南私立高等教育在所有制性質(zhì)上被視作“非公”部門，無法從國家獲得直接的財政支持。越南的三類私立高等教育機構(gòu)包括：群眾性的社會團體出資興建的私立高校、由個人或公司投資興建的私立高校和國家主辦但經(jīng)費卻主要來自學費和出售教育服務(wù)收入的“半公立”私立高校，對這三類私立高校，越南政府都不進行預(yù)算撥款，私立高校學生甚至不能獲得政府獎學金。但目前，越南政府也已調(diào)整了政策，對私立學校的貧困生提供較大幅度的支持，2008年越南政府向包括私立高校學生在內(nèi)的754000名貧困學生提供了助學貸款。[8]韓國也表現(xiàn)出了這一政策轉(zhuǎn)變趨勢，即韓國獨立后的較長一段時期內(nèi)，政府不為私立高校提供資助，一直到20世紀70、80年代，政府才通過立法逐步建立起為私立高校提供財政補貼及稅收優(yōu)惠的政策；90年代韓國啟動“21世紀智慧韓國計劃”，政府劃撥專項資助來改善私立院校財政狀況。[9]

二、籌資渠道多元化是私立高等教育經(jīng)費政策的國際經(jīng)驗

2009年的世界高等教育大會形成了著名的《聯(lián)合公報》。該公報強調(diào)，高等教育屬于公共品，政府必須為之承擔必要的財政責任；除了公立高等教育，私立高等教育同樣具有滿足社會公共價值需求的特征，因而也應(yīng)接受公共治理，獲得政府資源投入。但實際上，政府大多都難以獨立支撐起一個龐大的高等教育系統(tǒng)的運行和發(fā)展，因而無論是公立還是私立高等教育，在客觀上要求具有多樣化的經(jīng)費來源。

1.政府直接向私立高校提供財政撥款

我國學者也指出，政府對民辦高等教育實施財政資助，有利于其為社會公共利益做出最大的貢獻。[10]正是基于私立高等教育作為公益事業(yè)的性質(zhì)及政府作為公共責任的踐行者，部分國家的政府采取直接向私立高校提供財政撥款的做法，來支持本國私立高等教育的發(fā)展。

印度獨立后，政府將私立高等教育納入了公共財政支持范圍，對私立學院的資助力度同公立高?；疽恢?。在拉丁美洲，各國以各種可能的渠道為私立高等教育發(fā)展籌集經(jīng)費。智利的私立高等教育從初創(chuàng)始，一直到1980年以前基本仰賴政府撥款，導(dǎo)致智利當時的6所私立高校被歸于國立大學。1970年，日本內(nèi)閣會議設(shè)立了補助金制度，對私立高校實行經(jīng)費資助。在1975年，日本國會又通過了《私立學校振興助成法》，明確規(guī)定政府向私立高校提供“經(jīng)常費資助”；到1980年，國家資助的經(jīng)費比例在日本私立高校中占到學校經(jīng)費的近30%。90年代末亞洲金融危機時期，日政府并未因財政困難而降低對私立高校的資助力度，甚至還有所增加。此外，日本政府每年投入數(shù)億或數(shù)十億基建經(jīng)費，專門資助私立高校改建校舍等基礎(chǔ)設(shè)施。[11]在泰國，私立高等教育的規(guī)模越來越大，私立高校辦學經(jīng)費在很大程度上依賴于政府經(jīng)費投入，研究顯示，泰國國家與私人對私立高校的投資比為97∶3。[12]2012年俄羅斯出臺了《重新分配教育服務(wù)市場草案》，規(guī)定國家和各地區(qū)政府向40所優(yōu)秀私立高校財政撥款。[13]可見，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都十分重視對私立高等教育的財政支持。

2.學生繳費成為私立高校的重要經(jīng)費來源

在各國私立高等教育發(fā)展過程中，學費普遍是私立高校的重要甚至主要經(jīng)費來源。例如，韓國私立高校學費占經(jīng)費的比例高達80%多。在俄羅斯，學費一直是全俄97%的私立高校辦學資金的主要來源。在印度，純私立學院得不到政府財政資助，學費是其主要經(jīng)費來源，因而其學費標準要高于公立高校及受助私立學院十幾倍甚至更多，一些好的私立高校的學費超出了印度中產(chǎn)階級的承受能力。學費在日本私立高等教育經(jīng)費中也占有十分重要的地位，幾乎所有私立高校都以學費為主要收入來源，且私立高校的學費呈現(xiàn)不斷上漲趨勢。[14]但日本政府對私立高校的收費進行了有效監(jiān)管，避免學費快速增長損害教育公平、社會公平。在美國，學費同樣構(gòu)成了私立院校的重要經(jīng)費來源，且自20世紀90年代以來，由于美國政府的高等教育財政投入在高等教育經(jīng)費總額的比例逐年減少，學生所承擔的學雜費不斷上升。但同樣，美國政府通過發(fā)放多種貸款和獎學金來減輕學生的學雜費負擔，這使得美國私立高校的學生或其家庭的“高等教育凈費用”一般不會影響到教育機會的保障，例如，在1999-2000年度，美國私立綜合型大學的學生總費用為22200美元，扣除美國政府提供的助學金及教育貸款后，學生所承擔的“凈費用”只有11600美元。[15]

3.政府許可或支持私立高校采取市場化發(fā)展模式

在有些國家，法律不允許私立高校營利，例如越南2005年《教育法》就明確禁止教育商業(yè)化的行為。同樣，在拉丁美洲，多數(shù)國家都明令禁止高等教育機構(gòu)營利。但事實上，有部分國家的私立高校采取營利性辦學模式。例如，巴西營利性高校在校生人數(shù)占高等教育規(guī)模的近20%；南非的營利性高等教育規(guī)模占全國的60%多。

美國是營利性高等教育最發(fā)達的國家。到2003年，美國四年制營利性私立高校達到了297所，占全美高校的7.1%，兩年制營利性私立高校有494所，占高校總數(shù)的11.9%。1991年，美國第一家營利性高等教育機構(gòu)Devry有限公司在證券交易所上市。到了1999年，類似的教育公司達到40多所。其中，Laureate是美國從事高等教育經(jīng)營的大公司，它完全通過市場，如發(fā)行股票、搶占市場份額、收購南美國家的私立學校等方式來融資，并擴大盈利。目前，美國有幾十家高等教育機構(gòu)進入資本市場。美國政府要求營利性教育機構(gòu)按企業(yè)標準，預(yù)留出稅前收入的40%用于繳納稅款。[16]日本的高等教育以公立系統(tǒng)為主，但私立高等教育發(fā)展亦較為迅速，在其營利性高校中，一般設(shè)有由學校股東組成的董事會，股東每年按股分紅。然而，營利目的對私立高等教育的質(zhì)量存在潛在威脅，如在印度，“私營化必將使高等教育整體質(zhì)量下滑的局面雪上加霜”。[17]為此，各國政府采取措施規(guī)范營利性高等教育機構(gòu)的辦學秩序，如嚴格招生程序、加強質(zhì)量認證和財務(wù)監(jiān)督等。

4.引進外資發(fā)展本國的私立高等教育

在全球化趨勢下，國際私立高等教育正快速融入全球化市場，形成了跨境教育高等貿(mào)易服務(wù)范疇。在高等教育國際貿(mào)易活動中，一些發(fā)達國家充分利用高等教育貿(mào)易服務(wù)來拉動本國經(jīng)濟發(fā)展，越來越多的發(fā)展中國家則為了減輕本國高等教育財政壓力和提高本國高等教育水平，越來越多地引進國外教育資源。馬來西亞國會早在1994年就通過了允許外國大學到馬來西亞設(shè)立分校的法案，其后，澳大利亞摩那思大學、英國諾丁漢大學等多所外國大學設(shè)立分校，這些分校構(gòu)成了馬來西亞私立高校的主體。2013年，廈門大學與馬來西亞簽訂協(xié)議，建立廈門大學分校，成為我國大陸公立大學在海外設(shè)立分校的首例。南非私立高等教育在1994年大選之后獲得了較大發(fā)展，其路徑之一就是吸引跨國教育機構(gòu)進入南非高等教育市場。目前在南非政府注冊的跨國高校有澳大利亞的Bond University、Monash University、Business School Netherlands和英國De Montfort University等。此外，在一些阿拉伯國家，政府也鼓勵本國私立高校與美國、歐洲的高校合作辦學。中國近些年也非常注重引進國外優(yōu)質(zhì)高等教育資源，英、美等國家的部分著名大學在中國開設(shè)分?；蚝献鬓k學，如寧波諾丁漢大學、上海紐約大學等。但對于中外合作辦學的高等教育機構(gòu)的屬性，即屬于公立性還是私立性，在我國尚存在一定的爭論。[18]

5.政府在稅收等政策方面提供支持

一個國家的私立高等教育政策往往是影響私立高等教育發(fā)展的核心因素。世界上大多數(shù)國家都通過政策供給來影響本國私立高等教育。在拉美，巴西是唯一私立高等教育發(fā)展快于公立的國家。據(jù)統(tǒng)計，在20世紀90年代末，巴西全國150多所大學中，私立高校比例超過了54%。巴西私立高等教育的迅速發(fā)展正是得益于政府推行的鼓勵性政策，如簡化審批手續(xù)、免征部分稅收、增加貸款等。[19]

各國政府通過政策來支持私立高等教育發(fā)展的一個重要方式是對私立高校實施稅收優(yōu)惠。例如美國，各州都出臺了旨在促進本地私立高校發(fā)展的各種政策：在密歇根州，高?？梢悦饨黄投?、銷售稅；在南卡羅來納州，私立高?？梢詮氖路康禺a(chǎn)開發(fā)，并享受稅收優(yōu)惠。數(shù)據(jù)表明，美國私立高校被免除的不動產(chǎn)稅總值相當于其總收入的15%。在日本，私立高校也享受著類似優(yōu)惠政策，例如日本政府對私立高校免征法人稅、事業(yè)稅、固定教育資產(chǎn)稅，以及降低私立高校收益事業(yè)所得的稅率等。在各國私立高校的經(jīng)費來源中，慈善捐贈是一個重要渠道。例如在美國，社會捐贈是私立高等院校的重要經(jīng)濟來源，這在很大程度上是政府政策引導(dǎo)的結(jié)果。美國制訂專門的稅收法律，如《美國非營利法人示范法》《美國慈善捐贈法》等，規(guī)定凡是向高校捐贈基金、設(shè)備和不動產(chǎn)者都可享受一定比例的所得稅優(yōu)惠；遺產(chǎn)捐贈可以不受限制地免除遺產(chǎn)稅；提供捐贈的公司或團體可以要求對其任意一年不超過10%的應(yīng)繳稅收入實行稅收減征等等。[20]而我國民辦高校獲得社會捐贈的機會相對較少，一個重要原因就是促進社會捐贈發(fā)展的法律政策體系缺失，稅收激勵機制不完善。

三、各國政府私立高等教育財政投入的主要流向

1.私立高校運轉(zhuǎn)日常支出與發(fā)展專項支出

除了對私立高等教育奉行自由放任的國家外，很多國家即使向私立高校提供財政資助，也一般不會為私立高校的日常運轉(zhuǎn)提供經(jīng)費支持。而在有的國家，政府還會為私立高校的日常運作埋單。例如，在日本，私立高校25%的教育經(jīng)費來源于政府資助，政府根據(jù)教職員工和學生數(shù)量來確定和提供高校的經(jīng)常費補助，用于支持學校的日常運行。在印度，政府對受助私立學院的財政資助是全方位的，其中就包括日常經(jīng)費，如教師薪資等，這與政府對公立高校的資助力度和范疇基本上是一致的。除了日常支出，政府還對私立高校提供專項基金。例如，日本政府向私立高校提供用于推動特色教育研究和教育技術(shù)進步等的特別補助金。在中國，目前政府常常以專項投入的方式來對民辦高校進行有限資助，其中支持民辦高校專業(yè)建設(shè)、學科建設(shè)是政府提供專項資助的重要內(nèi)容。

2.學生資助是各國政府向私立高校提供財政資助的重要方式

在美國，聯(lián)邦政府在全國范圍內(nèi)實施學生資助，包括學生財政資助、研究資助，以及學生助學金，例如復(fù)員軍人助學金、工讀項目教育機會助學金等。聯(lián)邦資助的學生助學金不經(jīng)過州政府及各高校，而是直接由學生接收。此外，聯(lián)邦政府通過承擔擔保責任，鼓勵銀行向?qū)W生提供低息貸款。在日本，政府也通過發(fā)放學生助學金來扶持私立高校發(fā)展。根據(jù)日本相關(guān)法規(guī)，日本私立高校大學生學業(yè)優(yōu)異且家境著實困難者，不僅可以像公立、國立大學學生一樣申請低息或無息貸款，而且其額度更高于后者。在澳大利亞，政府對私立高等教育由自由放任到有限資助，也主要是通過學生資助項目的方式來實施的。在俄羅斯，國家對私立高校實施一定程度的財政資助，私立高校均可以得到政府按計劃內(nèi)名額招收的學生下?lián)艿慕?jīng)費。[21]在菲律賓，國家先后通過了資助私立高等教育的專門法律，即“共和國6728號法案”及其修訂稿“共和國8545號法案”，擴大對私立高校的學生補助。前文講過，隨著私立高等教育價值的不斷凸顯，澳大利亞政府對私立高校逐步實施資助計劃，2003年，澳大利亞議會通過了《高等教育支持法案2003》，明確了學生貸款、學生獎學金等政策。[22]

3.教學與科研資助是政府向私立高校提供財政資助的主要流向

在日本，科研設(shè)施設(shè)備資助是政府支持私立高校重要手段。早在1957年，日本就制定了《國家對私立大學科研設(shè)備補助法》，規(guī)定政府須按一定比例承擔包括高校在內(nèi)的學術(shù)研究機構(gòu)的設(shè)備購置經(jīng)費，這個比例可達60%多。至1983年，日本政府建立了私立高校研究生院教學科研設(shè)備補助金制度，幫助高校提升科研設(shè)施水平。從1992年始，日本政府又實施了一項新的特別補助制，為教學和科研成績突出的大學研究生院配備學術(shù)助手提供經(jīng)費支持。在美國，聯(lián)邦政府主要是依靠經(jīng)濟杠桿即科研經(jīng)費配置手段對高校施加影響，另外，州和地方政府的研究和發(fā)展資助撥款也日益成為私立高校資金收入的重要來源。在印度，教學和科研也是中央及各邦政府向受助私立學院提供財政經(jīng)費的主要方向，同時，純私立學院也主要在教學和科研領(lǐng)域從政府那里獲得少量的競爭性資金。在菲律賓，國家實施了面向公、私立高校的“高等教育發(fā)展計劃”（Higher Education Development Project，HEDP），向高校提供經(jīng)費資助，而資助的主要依據(jù)就是看本科專業(yè)教學及研究生教育質(zhì)量、科研水平是否達到了國家規(guī)定的標準。

我國當代民辦高等教育是隨著20世紀末高校擴招而發(fā)展起來的，是我國高等教育快速跨入大眾化時代的生力軍，也是我國高等教育大眾化持續(xù)、深入發(fā)展的重要推動力量。可以預(yù)見，我國高等教育的普及化離不開民辦高等教育的發(fā)展及其貢獻。而且從我國現(xiàn)代高等教育體系的構(gòu)建來說，民辦高等教育的健康持續(xù)發(fā)展，是推動我國高等教育體系走向多元化的主體性力量，是我國實現(xiàn)“高教強國”的重要支撐。但長期以來，我國民辦高等教育始終面臨著極大的尷尬，主要表現(xiàn)就是處在一個目前政策、制度環(huán)境下，其發(fā)展壯大受到了層層阻礙，包括長期受不到國家財政的扶持。從國際上看，從自由放任到采取靈活多元的扶持性經(jīng)費政策，是各國加強治理和促進私立高等教育發(fā)展的普遍做法，這對于我國政府將如何調(diào)整民辦高等教育政策，以調(diào)動和發(fā)揮民辦高等教育在促進我國高等教育大眾化、民主化過程中的公共價值，有著重要啟示。在這個過程中，我國政府在財政支持能力有限的條件下，能否充分尊重民辦高等教育的市場屬性及其要求，充分發(fā)揮市場對高等教育資源優(yōu)化和質(zhì)量提升的調(diào)節(jié)作用，對于政府而言是一個迫切需要作出回應(yīng)的問題。顯然，在當前，我國政府如何處理好民辦高等教育的市場屬性與公共屬性、營利性與公益性、投資辦學與捐資助學等一系列矛盾關(guān)系，已經(jīng)成為下一步我國民辦高等教育能否獲得進一步發(fā)展甚至能否生存下去的關(guān)鍵性問題。

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[22]包桂影．澳中私立高等教育比較[J]．教育探索，2014，（10）：150-151．

（責任編輯朱玉成）

A Research of the Funding Policy for Private Higher Education:An International Perspective

Fan YuejinZhang Jiming

There is an obvious fiscal motivation behind the international private higher education development,and various countries adopt private higher education fiscal policy from Laissez-Faire to multiple funding.From direct fiscal contribution to allowing college to charge intuitions,and from promoting private higher education market-based operation to introducing external higher educational source. Diversified financing is the common experience to develop the private higher education.In the expenditure distribution,the private higher education mainly fund teaching and research,student aiding,everyday expenditure and so on.Such international private higher education policies are beneficial to China in promoting our management of private higher educational.

private higher education;expenditure policy;financial contribution;diversified financing; international horizon

G526.7

A

1672－4038（2016）04－0089－07

2016-03-10

2013年國家社會科學基金教育學一般課題（BIA130081）

范躍進，男，青島大學黨委書記、校長，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育管理、世界經(jīng)濟研究；張繼明，男，濟南大學高等教育研究院講師，主要從事高等教育理論與管理研究。