肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南　250100)

關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認識

肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南250100)

[摘要]依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，必然要求國家法治、黨內(nèi)法治、社會法治同步發(fā)展。黨內(nèi)法治是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，與國家法治、社會法治并列、對應(yīng)和互動的制度現(xiàn)象。正視黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，在與國家法治、社會法治建設(shè)互動中，著眼于黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利等相關(guān)要素，探討黨內(nèi)法治的特別邏輯和獨特價值，加快推進黨內(nèi)法治建設(shè)，以適應(yīng)依法治黨、建設(shè)法治政黨的需要。推進黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實踐創(chuàng)新，對于全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會，以及全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化無疑具有特別重大的意義。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法治;國家法治

“黨內(nèi)法治”一詞在學(xué)界很少使用。比較早見的，在武漢大學(xué)周葉中教授論及中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的文章中出現(xiàn)過“黨內(nèi)法治”一詞。*參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。在中南財經(jīng)政法大學(xué)“全面深化改革與憲法學(xué)發(fā)展”主題講座上，筆者在依法治國，建設(shè)法治國家層面上闡釋如何實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，認為黨的治理現(xiàn)代化較國家治理現(xiàn)代化更為迫切，要從憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)兩方面加強黨的法治建設(shè)。*2014年4月11日，在中南財經(jīng)政法大學(xué)舉辦的“全面深化改革與憲法學(xué)發(fā)展”主題講座上，焦洪昌、林來梵、吳家清、苗連營、李樹忠、肖金明等教授暢談十八屆三中全會背景下憲法的發(fā)展。參見“憲法學(xué)名師齊聚中南大 探討改革與憲法學(xué)發(fā)展”，“中南財經(jīng)政法大學(xué)網(wǎng)”2014年4月12日。中央編譯局何增科研究員在論及反腐敗時使用了黨內(nèi)法治術(shù)語，提出針對目前政策治國、文件治國、講話治國、批示治國的解決之道無非四個方面，即黨內(nèi)法治、行政法治、政策過程民主，以及公共信息公開和領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)等個人重大事項公開。*中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任何增科、中國人民大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任周淑真、中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授聶輝華：《反腐，從書記掛帥到黨內(nèi)法治》，“共識網(wǎng)”2014年7月30日。無論學(xué)者在什么樣的語境中或意義上使用黨內(nèi)法治一詞，都從不同角度將黨內(nèi)法治術(shù)語與實踐中的黨的制度建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象密切聯(lián)系在一起。

對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，法學(xué)界長期以來很少給予關(guān)注，不少學(xué)者不愿正視黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，對于黨內(nèi)法規(guī)概念持疑問和否定態(tài)度，但要全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面建成小康社會、全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須全面認識和實踐法治，堅持以國家法律制度為基礎(chǔ)的國家治理現(xiàn)代化、以黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)的黨的治理現(xiàn)代化、以社會規(guī)章制度為基礎(chǔ)的社會治理現(xiàn)代化三者并重，推動國家法治、黨內(nèi)法治、社會法治同步發(fā)展，以適應(yīng)“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”新戰(zhàn)略實施的迫切需要?；邳h內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的歷史性和現(xiàn)實性、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的必要性和迫切性，以及黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治之間的內(nèi)在邏輯性，確定黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法治概念的合用性，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，注重黨內(nèi)權(quán)力和權(quán)利及其相互關(guān)系的特殊性，突出黨內(nèi)法治的特色和獨特價值，不斷推動黨內(nèi)法治深入發(fā)展，是黨內(nèi)法治理論研究的基礎(chǔ)性課題，也是公法學(xué)理論研究的新領(lǐng)域和新命題。

一、黨內(nèi)法治概念何以成立

黨內(nèi)法治概念何以成立？一是基于一個簡單的認識，即黨內(nèi)法規(guī)概念成立，黨內(nèi)法治概念就應(yīng)該成立。由于學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)的合用性存在異議，這就必然帶來黨內(nèi)法治概念是否成立的爭論；二是基于關(guān)涉法治中國格局的一個并列關(guān)系，即作為法治中國建設(shè)政治前提、主體工程和社會基礎(chǔ)的黨內(nèi)法治、國家法治、社會法治，必須呼應(yīng)互動、同步發(fā)展。立足于法治中國建設(shè)格局，必然要求加強黨內(nèi)法治建設(shè)；三是基于有關(guān)黨內(nèi)治理的一個內(nèi)在邏輯，即無論國家治理、社會治理、黨內(nèi)治理，都必須建立在制度基礎(chǔ)上和善治—法治—治理邏輯上。實踐善治—法治—治理這一邏輯，就是通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理現(xiàn)代化。

從實然的角度講，黨內(nèi)法治以黨內(nèi)法規(guī)為前提和基礎(chǔ)?；蛘呖梢哉f，黨內(nèi)法治是一個在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上深化和延伸而來的概念。如果現(xiàn)實中沒有黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，黨內(nèi)法治的要求也許就無從產(chǎn)生，黨內(nèi)法治概念也許就沒有存在的必要和可能。也就是說，黨內(nèi)法治能否成立，在很大程度上取決于黨內(nèi)法規(guī)在理論上能否成立?？陀^地講，黨內(nèi)法規(guī)是伴隨中國共產(chǎn)黨九十多年革命、建設(shè)和改革的歷史存在的制度現(xiàn)象，也是當(dāng)前執(zhí)政黨制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，它是一種歷史性和現(xiàn)實性的客觀存在。正是基于這種歷史和現(xiàn)實的客觀存在，不少學(xué)者已經(jīng)將黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象納入法學(xué)研究的視野。羅豪才教授在其軟法理論中強調(diào)軟法規(guī)范的體系性，執(zhí)政黨制定的政策性規(guī)范屬于軟法范疇。姜明安教授更將執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規(guī)則、原則等納入軟法的范圍，并認為中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不完全是社會法和軟法，它同時具有一定的國家法和硬法的因素。*參見羅豪才等著：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第9、89頁；姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第3期。北京大學(xué)強世功教授從不成文憲法的角度認為“黨章乃是中國憲法體系的有機組成部分?！?參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》， 《文化縱橫》2015年8月號。從一定意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的概念是黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)性概念，甚至可以說它已經(jīng)成為一個中國特色的制度性概念。*參見《夯實黨執(zhí)政治國和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負責(zé)人答記者問》，《求是》2014年第2期。1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》使“黨內(nèi)法規(guī)”正式入規(guī)；1992年10月，黨的十四大修改黨章，將黨的各級紀(jì)委的主要任務(wù)由“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”修改為“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫入黨章。相對于黨內(nèi)法治來講，黨內(nèi)法規(guī)是一個原初性、基礎(chǔ)性概念。如果黨內(nèi)法規(guī)的提法被普遍接受，黨內(nèi)法治的概念就會順理成章地走進黨內(nèi)治理、法治中國理論和實踐的前沿。

盡管黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象已初入“法眼”，甚至有法學(xué)學(xué)者斷言，隨著“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，十八屆四中全會決定已經(jīng)為關(guān)于能否使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的純粹概念之爭畫上了休止符。*付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期。但實際上，問題并沒有那么簡單。長期以來，不少人認為，國家和法相聯(lián)系，法制、法治、法律、法規(guī)等為國家專屬的政權(quán)現(xiàn)象，政黨不具有立法權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)不具有法的特征，黨內(nèi)的制度規(guī)范不應(yīng)稱“法規(guī)”，使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞容易引起黨法關(guān)系的混亂，等等。*參見王貴秀：《中國政治體制改革之路》，河南人民出版社2004年版，第331-332頁。曾市南：《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，《中國青年報》2004年1月2日。這樣的認識和疑慮一直存在，至今沒有完全消失，目前學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)概念的合用性仍有異議。中國社會科學(xué)院劉作翔研究員近來重申了上述部分觀點，特別強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的提法是一個最基本的理論問題，容易在人們的認識上產(chǎn)生混淆，在黨規(guī)黨紀(jì)與國法的關(guān)系問題上會產(chǎn)生那么多的疑慮，不利于法治意識的培養(yǎng)，主張凡屬于政黨制定的規(guī)范，諸如黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)等，都屬于黨內(nèi)規(guī)范的范疇，建議用黨內(nèi)規(guī)范的提法替代黨內(nèi)法規(guī)的提法。*劉作翔：《黨紀(jì)與國法不能混同》，《北京日報》2015年8月3日。

統(tǒng)而觀之，盡管人們不太接受“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念的原因有很多，但歸結(jié)為最重要的一點，就是對執(zhí)政黨和國家關(guān)系的考量，擔(dān)心混淆了黨和國家的界限。如果僅僅擔(dān)心黨規(guī)國法混同，而將法治、法律、法制、法規(guī)等歸于國家現(xiàn)象，為國家所專屬，從而排斥黨內(nèi)法規(guī)概念顯然說理不夠充分。在已經(jīng)形成的國家法律體系中，除了憲法和法律，就是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，實際上還有軍事法規(guī)。法律是唯一的，法規(guī)是多元的，它可以是中央政府制定的行政法規(guī)，也可以是地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，還可以是中央軍委制定的軍事法規(guī)。盡管它們同稱法規(guī)，但存在著制定主體、適用領(lǐng)域、對象和效力上的分別，三類法規(guī)不可能界限不明，相信黨內(nèi)法規(guī)與它們也不會混淆，與國家法律也不會混同。倒是有一種情況需要認真對待，即執(zhí)政黨與政府共同出臺法規(guī)對某類事項進行規(guī)范，這是一種特殊的卻并不少見的法規(guī)現(xiàn)象，通常以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式出現(xiàn)。比如，2010年7月11日印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等。由于中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，執(zhí)政黨與中央政府就對黨政機關(guān)和人民團體等有同樣要求的事項共同出臺法規(guī)加以規(guī)范，這類法規(guī)既適用于黨的組織，又適用于國家機關(guān)，還可能適用于人民團體等。這些條例和規(guī)定基于執(zhí)政黨組織、政權(quán)組織等治理的共性需求而制定，既是行政法規(guī)，又屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，它們以不同的方式和保障措施作用于不同的領(lǐng)域和對象，在一定意義上也有利于節(jié)省制度成本。

從社會秩序、社會治理及基本表征和要求看，法律多元主義立場、軟法之治理論有其合理性。基于法律的本質(zhì)是秩序、國家并非法律的壟斷者的基本認識，“活法論”認為社會中的權(quán)力和社會秩序是多元的，“活法”內(nèi)生于社會并作用于社會，是指與國家制定法相對應(yīng)的在社會生活中真正起作用的各種社會規(guī)則，也就是各種社會團體的內(nèi)在秩序?；罘ㄕ摰闹攸c是無需和沒有國家介入的法律領(lǐng)域，而不是國家制定法律。*奧地利法學(xué)家、歐洲社會學(xué)法學(xué)、自由法學(xué)創(chuàng)始人之一埃利希(EugenEhrlich，1862-1922)創(chuàng)制了“活法”(LivingLaw)概念，概述了小至家庭、村落、企業(yè)，大至政黨、協(xié)會、國家，不論規(guī)模大小、形態(tài)復(fù)雜程度的人類團體內(nèi)生性秩序。產(chǎn)生自團體內(nèi)部而不是由外部施加的一階規(guī)范是法律發(fā)展的重心所在。如前所言，羅豪才教授提出的軟法理論強調(diào)非傳統(tǒng)法規(guī)范形式對于治理的意義。軟法論者基于治理方式多元、治理規(guī)范多樣的基本認識，構(gòu)筑了完整的軟法規(guī)范體系。*羅豪才教授認為，軟法主要包含以下幾類規(guī)范：一是法律、法規(guī)和規(guī)章中那些旨在描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的規(guī)范；二是國家機關(guān)依法創(chuàng)制的諸如綱要、指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、裁量基準(zhǔn)、辦法等大量的規(guī)范性文件；三是各類政治組織創(chuàng)制的旨在解決參政、議政等問題的自律規(guī)范；四是名目繁多的社會組織創(chuàng)制的自治規(guī)范。參見羅豪才：《加強軟法研究，推動法治發(fā)展》，“人民網(wǎng)—人民日報”2014年6月20日?；诜缮鐣W(xué)的角度，還有學(xué)者認為，僅靠一部《中華人民共和國憲法》不能完全解釋中國的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系。中國共產(chǎn)黨構(gòu)成中國憲政制度的核心，中國憲法有兩個文件組成，即1982年憲法和掌握權(quán)力的中國共產(chǎn)黨的黨章。*參見強世功：《中國憲政模式？巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》，《中外法學(xué)》2012年第5期。確實如此，因為執(zhí)政黨的黨章對于解釋政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系具有實質(zhì)意義。政治學(xué)、憲法學(xué)不能忽視執(zhí)政黨黨章的憲政意義，但亦不能淡化黨章和憲法的界限，至少在形式上應(yīng)嚴格區(qū)分。我們不贊同從法律多元的角度將黨內(nèi)法規(guī)也視為法律的一種類型，將黨章視為憲法體系的一部分，因為憲法法律是國家制定的規(guī)范，具有唯一性。十八屆四中全會決定將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系，而不是納入國家法律體系或者國家法治體系。嚴格地講，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系并列，是黨和國家法治體系和治理體系的有機構(gòu)成部分。

從更深層次上講，黨內(nèi)法治概念的合用性取決于管黨治黨、從嚴治黨、黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的實踐需要。全面建成小康社會，全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，不僅要實現(xiàn)全面深化改革與全面推進依法治國的有機統(tǒng)一，還必須將全面從嚴治黨與全面推進依法治國有機結(jié)合起來。可以這樣講，政黨組織與國家政權(quán)組織一樣，同屬于公共組織，都屬于社會公器，國家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個現(xiàn)代化的問題。國家治理與政黨治理在現(xiàn)代化的道路上都需要民主和法治。盡管政權(quán)組織與執(zhí)政組織在職能和組織形式等方面存在很大差異，但它們的治理必須以制度為基礎(chǔ)且制度必須貫徹法治。對于非政權(quán)組織的內(nèi)部事務(wù)，法律可以不介入，但法治不能有盲點，更不能形成法治盲區(qū)。法治精神、原理可以融入國家法律，亦可以融入社會組織、政治組織規(guī)范體系。換言之，“國家制度的基本原理和其中的民主—法治邏輯同樣適用于黨內(nèi)政治生活，適用于黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)治理的基本要求；黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和保障，也是黨內(nèi)治理的基本特征。”*肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第5期。我們應(yīng)當(dāng)將執(zhí)政黨組織與國家政權(quán)組織既區(qū)別又聯(lián)系，也能夠且必須將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨內(nèi)法治與國家法治區(qū)分開來又聯(lián)系起來。黨內(nèi)法治建設(shè)是黨內(nèi)治理和國家治理的根本需要，在全面推進依法治國的實踐中，除實踐“黨內(nèi)法規(guī)—黨內(nèi)法治”內(nèi)在邏輯外，如何創(chuàng)制“黨內(nèi)法規(guī)—國家法律”狀態(tài)、形成“黨內(nèi)法治—國家法治”局面，是黨內(nèi)法治建設(shè)所面臨的重大課題。

二、如何理解黨內(nèi)法治含義

黨內(nèi)法治是一個與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)聯(lián)的概念。如何理解黨內(nèi)法治？所謂黨內(nèi)法治，就是適應(yīng)全面從嚴治黨、全面實現(xiàn)黨的治理現(xiàn)代化的需要，遵循黨內(nèi)治理規(guī)律和一般法治原理，與國家法治、社會法治相對應(yīng)，建設(shè)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實施以黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)的黨內(nèi)治理的法治形態(tài)。如前所言，黨內(nèi)法治是一個在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上提出的新概念。一方面，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法治的實然前提和現(xiàn)實基礎(chǔ)，如果能夠接受黨內(nèi)法規(guī)這一概念，黨內(nèi)法治概念就順理成章甚至是黨內(nèi)制度、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的必然產(chǎn)物；另一方面，黨內(nèi)法治是黨內(nèi)法規(guī)的深化和延伸，它們之間的關(guān)系反映了有關(guān)法治的最一般的認識。也就是說，只有法律但不講法治，國家法律不一定是善法，對黨內(nèi)法規(guī)來講也是如此，僅有法規(guī)而不講法治，黨內(nèi)法規(guī)不一定是良規(guī)。沒有黨和國家的良規(guī)善法，就不會有黨和國家治理的善治和現(xiàn)代化。由此顯示了黨內(nèi)法治概念的根本價值、基本功能和深遠意義。

黨內(nèi)法治是一個與國家法治相并列的概念。黨內(nèi)法治、國家法治還有社會法治協(xié)調(diào)和同步發(fā)展，與“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的戰(zhàn)略思想一脈相承。依法治國、建設(shè)法治國家，根本是依法行政、建設(shè)法治政府；關(guān)鍵是依法治黨、推進依法執(zhí)政；基礎(chǔ)是社會法治、建設(shè)法治社會。就執(zhí)政黨與法治的關(guān)系而言，僅有黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的要求是不夠的，僅有執(zhí)政黨的各級組織民主科學(xué)依法執(zhí)政是不夠的，必須強調(diào)黨的治理的現(xiàn)代化，強調(diào)全面從嚴治黨，強調(diào)將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)進制度的籠子里，強調(diào)將黨的工作全部納入法規(guī)軌道。概言之，就是強調(diào)依法依規(guī)治黨，建設(shè)法治政黨。從某種意義上講，依法治國必然要求依法執(zhí)政，依法執(zhí)政必然倒推依法治黨，依法治黨必然要求黨內(nèi)法治建設(shè)。撇開社會法治不講，在黨內(nèi)法治—依法治黨—依法執(zhí)政—依法治國—國家法治的鏈條上，黨內(nèi)法治與國家法治首尾呼應(yīng)，而且從現(xiàn)實和邏輯上講，黨內(nèi)法治至為關(guān)鍵。

黨內(nèi)法治是一個具有中國意義的術(shù)語。黨內(nèi)法治與黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，與國家法治外在關(guān)聯(lián)，是一般法治原理在中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)上的體現(xiàn)，是以黨內(nèi)權(quán)力責(zé)任、權(quán)利義務(wù)等要素及其相互關(guān)系規(guī)范化、制度化、法治化為主線的有機統(tǒng)一體，它由系統(tǒng)的黨內(nèi)法治理論體系、完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法治實施體系、嚴密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法治保障體系有機合成。與國家法治和社會法治并聯(lián)的黨內(nèi)法治呈現(xiàn)出自身的特點，它與民主相關(guān)聯(lián)，突出民主集中制；它與規(guī)范和控制權(quán)力相關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的特殊性；它與權(quán)利保障相關(guān)聯(lián)，強調(diào)義務(wù)責(zé)任第一性。概言之，黨內(nèi)法治反映了一般法治規(guī)律，又衍生出特別法治邏輯。關(guān)于黨內(nèi)法治特別邏輯，可以將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利視為兩條平行線，圍繞權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系展開對它的分析。

(一)黨內(nèi)權(quán)力及其公共性、規(guī)范性

如何認識黨內(nèi)權(quán)力？這里需要區(qū)分黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力，黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力是兩個不同的概念。黨的權(quán)力以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為高度概括，以執(zhí)政權(quán)為核心表現(xiàn)，以黨內(nèi)權(quán)力為重要支撐，黨內(nèi)權(quán)力服從和服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與黨的執(zhí)政權(quán)的實現(xiàn)。*如何理解執(zhí)政權(quán)？一是與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法賦予的，執(zhí)政權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的遞進，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的外延大于執(zhí)政權(quán)，執(zhí)政權(quán)的內(nèi)涵深于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；二是針對參政權(quán)而言的，民主科學(xué)依法執(zhí)政與民主科學(xué)依法參政構(gòu)成了中國政黨政治的主線，共同構(gòu)筑全面推進依法中國的政治前提；三是針對國家政權(quán)而言的，執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律對國家政權(quán)實施全面領(lǐng)導(dǎo)，在這一點上，任何權(quán)力均無例外，差異是領(lǐng)導(dǎo)方式不同。當(dāng)然，在黨政關(guān)系改革和發(fā)展上，必須強調(diào)立法、司法、行政機關(guān)都必須協(xié)調(diào)一致、獨立負責(zé)地開展工作，執(zhí)政黨要領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)立法、保證嚴格執(zhí)法、支持公正司法，但不包辦立法、干預(yù)執(zhí)法、干涉司法。黨的權(quán)力包含著黨內(nèi)權(quán)力，面向國家和社會事務(wù)，尤其是國家政權(quán)的產(chǎn)生和運作，還有黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，它尤其強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的全面性、黨的執(zhí)政權(quán)的唯一性，以及黨內(nèi)權(quán)力的有序性，以持續(xù)穩(wěn)定執(zhí)政黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)八方的政治格局。加強黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范化、制度化、程序化建設(shè)，必須緊緊圍繞加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，確定黨的內(nèi)部職能，以黨的內(nèi)部職能為基礎(chǔ)確定黨內(nèi)責(zé)權(quán)并貫徹權(quán)責(zé)一致原則。黨內(nèi)權(quán)力主要體現(xiàn)在如下幾個方面：制定路線方針政策；黨內(nèi)法規(guī)的制定；黨內(nèi)配置政治資源，包括組織人事資源配置；黨的政策、法規(guī)執(zhí)行，包括執(zhí)行紀(jì)律和制裁違規(guī)違紀(jì)行為；還有黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，與決策和執(zhí)行分離的黨內(nèi)監(jiān)督。*黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，但在制約邏輯和機理上有相同點，比如，既要防止執(zhí)行權(quán)擴張侵蝕決策權(quán)空間又要避免執(zhí)行權(quán)亂位替代監(jiān)督權(quán)。加強黨內(nèi)權(quán)力制約，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)尤其是執(zhí)紀(jì)權(quán)納入黨內(nèi)法規(guī)軌道，明確黨的各級紀(jì)委的職能結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體制，將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離開來，突出監(jiān)督權(quán)的獨立地位，實現(xiàn)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的有效監(jiān)督，切實解決各級紀(jì)委監(jiān)督同級紀(jì)委的問題，以及“誰來監(jiān)督監(jiān)督者(實際上是執(zhí)紀(jì)者而非監(jiān)督者)”的問題。從一定意義上講，黨內(nèi)權(quán)力的核心是黨內(nèi)政治資源的配置，特征是決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，目的是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的特性，尤其要強調(diào)它的公共性和規(guī)范性。

一是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的公共性。凡政治組織、政黨組織、執(zhí)政組織，均與國家政權(quán)組織一樣，屬于公共組織范疇。如前所述，國家是一類公共組織，政黨是另一類公共組織，國家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個以民主化和法治化為主題的現(xiàn)代化問題。有學(xué)者將政黨組織視為非公權(quán)組織，這里涉及觀察和分析的角度。如果全面地看，政黨并非國家公權(quán)組織，但屬于社會公權(quán)組織范疇，當(dāng)然并非一般的社會公權(quán)組織，而是與國家政權(quán)密切關(guān)聯(lián)的社會公權(quán)組織。國家政權(quán)是一類公權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)是一類公權(quán)力，黨內(nèi)權(quán)力也是一類公權(quán)力。從權(quán)力的性質(zhì)看，黨內(nèi)權(quán)力是具有高度政治性和高度公共性的權(quán)力，其政治性不僅表現(xiàn)為黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理的政治特性，更表現(xiàn)為它要服從和服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治目的。黨內(nèi)權(quán)力在黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理中居于主導(dǎo)地位，作為一種公共性權(quán)力，它必須既要著力避免黨內(nèi)權(quán)力私用行為，又要防止黨內(nèi)權(quán)力私化現(xiàn)象。一方面，執(zhí)政黨組織不僅自身是一個公共組織，還是社會的公器，內(nèi)部事務(wù)和治理具有公共性質(zhì)，黨內(nèi)權(quán)力屬于公權(quán)力，公權(quán)不能私用，這既是政治倫理，也是法治公理，因此必須做到黨內(nèi)公權(quán)、公正、公平、公開、公信；另一方面，必須防止它的私化現(xiàn)象，除防止一般性的濫用權(quán)力外，應(yīng)當(dāng)杜絕宗派主義、山頭主義和其他違反民主集中制的黨內(nèi)現(xiàn)象，防止出現(xiàn)黨內(nèi)“小圈子”現(xiàn)象。權(quán)力私化比權(quán)力私用更具危害性，如果說黨內(nèi)權(quán)力濫用行為污染了河流，黨內(nèi)權(quán)力“圈子化”則污染了水源。

二是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性。黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性主要包括黨內(nèi)權(quán)力效力范圍的特定性、黨內(nèi)權(quán)力的“合規(guī)性”和結(jié)構(gòu)性。就黨內(nèi)權(quán)力效力范圍的特定性而言，如前所述，黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力不是同一概念，與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)不同，黨內(nèi)權(quán)力作用于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，其行使范圍和效力范圍限于黨內(nèi)。按照法治的一般原理，任何權(quán)力都不是無限的，無論國家政權(quán)、政黨執(zhí)政權(quán)，還是黨內(nèi)權(quán)力、社會組織權(quán)力概莫能外。權(quán)力有限性就包括權(quán)力的效力范圍是有限的，黨內(nèi)權(quán)力的效力范圍限定在黨內(nèi)，在邊界內(nèi)規(guī)范運行，防止黨政不分和以黨代政，絕不可以用黨內(nèi)權(quán)力支配國家事務(wù)。強調(diào)黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性，必須突出黨內(nèi)權(quán)力作用領(lǐng)域和對象的特定性，明確黨內(nèi)權(quán)力作用的界線，確保黨內(nèi)權(quán)力的作用限于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，作用于各級黨的組織及其成員，防止產(chǎn)生權(quán)力的溢出效應(yīng)，形成對國家和社會事務(wù)的直接干預(yù)和支配。如果黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)及于國家和社會事務(wù)，就必須經(jīng)由法治轉(zhuǎn)換或者實現(xiàn)法治性結(jié)合。

就黨內(nèi)權(quán)力的“合規(guī)性”和結(jié)構(gòu)性而言，首先必須強調(diào)，與其他公權(quán)力并無二致，“政黨實際上已經(jīng)成為政府的一個組成部分，對它加以應(yīng)有的管理，就和指揮國家體制其他任何部分一樣，是一個公共政策的問題”。*[美]梅里亞姆著：《美國政治思想》，朱曾汶譯，商務(wù)印書館1984年版，第172、169頁。也就是說，必須像對待國家公權(quán)力一樣對待黨的權(quán)力，包括黨內(nèi)權(quán)力。比如，政府推行權(quán)力清單制度，“執(zhí)政黨對資源的支配權(quán)很大，應(yīng)該有一個權(quán)力清單”。*習(xí)近平：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中國方正出版社、中央文獻出版社2015年版，第129頁。黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性需要黨內(nèi)權(quán)力的合規(guī)性、結(jié)構(gòu)性加以保障。一方面，黨內(nèi)權(quán)力的來源及其運作都需要從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中獲取合法性，黨的各級組織的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)必須做到“權(quán)自法出”、“于法有據(jù)”。具體而言，黨內(nèi)權(quán)力應(yīng)當(dāng)有個范圍要求、程序規(guī)范和責(zé)任約束，黨的各級組織的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)都應(yīng)當(dāng)有一定的限度，這個限度應(yīng)當(dāng)是由黨內(nèi)法規(guī)確定的法度；黨的各級組織的權(quán)力和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)有個過程，這個過程應(yīng)當(dāng)公開，黨務(wù)公開是政務(wù)公開的一個重要方面。這個過程應(yīng)當(dāng)遵循程序，程序法治是黨內(nèi)權(quán)力建設(shè)的重要內(nèi)容；黨的各級組織的權(quán)力和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)行使應(yīng)當(dāng)有責(zé)任約束，尤其是對各級黨的組織的“一把手”，在強調(diào)職權(quán)范圍和限度、行使過程和程序的同時，必須加強責(zé)任問究。另一方面，黨內(nèi)權(quán)力是黨內(nèi)治理的主導(dǎo)性因素，是確保黨內(nèi)組織權(quán)威和政治生活秩序的主導(dǎo)性力量，是黨內(nèi)紀(jì)律、團結(jié)、聲譽和政治影響力，以及領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的基本保障。因此，加強黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范化建設(shè)必須與貫徹民主集中制結(jié)合起來，正確處理民主與集中、集權(quán)與分權(quán)、上級與下級的關(guān)系。與此同時，遵循權(quán)力監(jiān)督制約的基本規(guī)律，以保證黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范性為目標(biāo)，完善黨內(nèi)權(quán)力的基本體系和結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力的運行體制機制，逐步形成黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相對分離和適度制衡的新常態(tài)。*基于中國特色社會主義三權(quán)分立與制衡機制的設(shè)想，有學(xué)者主張黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由黨代會、黨委會、紀(jì)檢委分別行使，明確黨代會的決策權(quán)，防止其轉(zhuǎn)移至黨委會，明確黨代會和紀(jì)檢委之間的權(quán)力授受關(guān)系、黨委會與紀(jì)檢委的平行關(guān)系，形成權(quán)力之間的張力，紀(jì)檢系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，黨委會、常委會、紀(jì)檢委成員任職不能交叉，以避免自我監(jiān)督的發(fā)生。參見金太軍、張勁松、沈承誠：《政治文明建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督機制研究》，人民出版社2010年版，第 502頁。

(二)黨內(nèi)權(quán)利及其政治性、相對性

如何認識黨內(nèi)權(quán)利？所謂黨內(nèi)權(quán)利，主要就是指黨員民主權(quán)利，是指為突出黨員在政治生活中的主體地位，由黨章統(tǒng)率的黨內(nèi)法規(guī)制度確認和保障的，以知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等為主要內(nèi)容的黨員民主權(quán)利。黨內(nèi)權(quán)利不是孤立存在的，它是黨內(nèi)政治關(guān)系的一個基本要素，它必須與黨內(nèi)權(quán)力、黨員義務(wù)等相結(jié)合。與公民權(quán)利針對國家權(quán)力一樣，黨內(nèi)權(quán)利在某種程度上也是相對于黨的組織權(quán)力而言的。執(zhí)政黨各級組織應(yīng)當(dāng)認真對待黨員權(quán)利，在健全黨內(nèi)民主權(quán)利體系的基礎(chǔ)上，完善黨員權(quán)利行使的途徑、方式和程序，以及黨員權(quán)利救濟機制和侵犯黨員權(quán)利的責(zé)任制度，為黨員權(quán)利提供全方位的保障，尤其要強調(diào)以增強黨員主體地位為主導(dǎo)方向，以保障黨員民主權(quán)利為主體內(nèi)容，以建設(shè)黨內(nèi)各項民主制度為主要目的，促進黨內(nèi)民主機制和法治機制的完善和發(fā)展。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)其政治性和相對性。

一是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利的政治性。任何社會組織、政治組織的成員均具有公民身份，平等地享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利，比如財產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、經(jīng)濟社會文化權(quán)利等，還有各項政治權(quán)利。公民加入社會組織和政治組織，其作為組織成員的權(quán)利顯然沒有公民權(quán)利那么廣泛，基本上屬于政治性權(quán)利，執(zhí)政黨黨員權(quán)利更是如此。這里所說的政治性權(quán)利主要是指黨員作為執(zhí)政組織的成員所享有的民主權(quán)利，功能在于維護黨員政治主體地位和黨內(nèi)政治生活民主化。執(zhí)政黨黨內(nèi)并無基于黨員身份的財產(chǎn)性、人身性權(quán)利，也沒有經(jīng)濟社會文化權(quán)利。*以人身自由為例，公民有人身自由，因為國家權(quán)力可以限制甚至剝奪公民人身自由。并不存在基于黨員身份的人身自由，因為政黨組織沒有限制人身自由的權(quán)力。比如，黨內(nèi)紀(jì)律措施不得限制人身自由，限制人身自由涉及的就不再是黨內(nèi)權(quán)力問題了，不是侵犯了黨員的人身自由而是侵犯了黨員作為公民的人身自由問題。中國共產(chǎn)黨黨章第一章第四條規(guī)定了黨員享有的權(quán)利，包括參加黨的有關(guān)會議，閱讀黨的有關(guān)文件，參加關(guān)于黨的政策問題的討論，對黨的工作提出建議和倡議，行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)，向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，等等。很明顯，黨員權(quán)利基本上是政治性權(quán)利，體現(xiàn)和保障著黨員的政治主體地位，反映了黨內(nèi)政治生活民主化的基本要求。當(dāng)然，從某種意義上也體現(xiàn)了政治組織與其成員之間特殊身份關(guān)系和契約關(guān)系。與此相適應(yīng)，執(zhí)政黨的黨章第一章第三條首先規(guī)定了黨員必須履行的義務(wù)，包括學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策和決議，貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策，自覺遵守黨的紀(jì)律，等等。與黨員權(quán)利一樣，黨員義務(wù)在內(nèi)容上具有高度的政治性，主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨的組織對黨員的政治要求。

二是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利的相對性。黨內(nèi)權(quán)利的相對性主要包括相對于義務(wù)而言的第二性和相對于權(quán)力而言的受限性。就黨內(nèi)權(quán)利相對于義務(wù)的第二性而言，與國家法治意義上的權(quán)利明顯不同，與公民義務(wù)對應(yīng)的公民權(quán)利通常被認為具有本位性，而黨內(nèi)法治意義上的權(quán)利卻置于義務(wù)之后，黨員義務(wù)是第一位的，黨員權(quán)利是第二位的。*盡管黨員義務(wù)第一位、黨員權(quán)利第二位的表述不具有絕對意義，但義務(wù)先于或者重于權(quán)利的邏輯在政治組織中普遍存在?？梢韵胂?，如果在一個政治組織中像講公民權(quán)利那樣講成員權(quán)利，這個政治組織將不成其為政治組織，執(zhí)政組織更是這樣。也可以這樣說，黨員主體地位不僅要靠黨員權(quán)利體現(xiàn)，更需要靠黨員義務(wù)支撐，這是黨內(nèi)權(quán)利與公民權(quán)利的一個重大差異。盡管黨內(nèi)權(quán)利保障問題是黨內(nèi)法治建設(shè)的重心所在，黨章和黨內(nèi)法規(guī)既要有權(quán)利規(guī)定，也要有義務(wù)規(guī)定，權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)，這是黨內(nèi)權(quán)利問題必須滿足法治一般原理要求的體現(xiàn)。但是，因為政治組織的特殊需要，尤其是執(zhí)政組織民主集中制的需要，黨內(nèi)法治必然有其自身的邏輯，黨章上的權(quán)利義務(wù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是法治一般性與特殊性的統(tǒng)一。*北京航空航天大學(xué)田飛龍博士以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為基礎(chǔ)概括了黨內(nèi)立法法體現(xiàn)的新原則，認為這些新原則是嚴格的法律原則，是執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的法律成果，也是社會主義法治理念的實在化。這些原則多數(shù)來自國法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內(nèi)法治的原則，比如“黨員義務(wù)本位原則”。參見田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制建構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于黨員權(quán)利的保障主要放在“完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)”板塊中，體現(xiàn)在中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要第七部分，強調(diào)健全黨員權(quán)利保障制度，以落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點，提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，強化對侵犯黨員權(quán)利行為的責(zé)任追究，更好地發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。將黨員權(quán)利的保障置于民主集中制和黨內(nèi)民主制度的框架內(nèi)，也在一定程度上說明了黨內(nèi)權(quán)利的相對性。當(dāng)然從黨內(nèi)法治建設(shè)的總體考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個黨內(nèi)法規(guī)板塊對黨內(nèi)權(quán)利連同黨內(nèi)義務(wù)等一并作出系統(tǒng)規(guī)定。比較來看，憲法上的公民權(quán)利非常廣泛，而黨章上的義務(wù)規(guī)定非常具體。在憲法上，公民權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)，但公民權(quán)利對應(yīng)的國家義務(wù)和責(zé)任更重要；在黨章上，黨員權(quán)利對應(yīng)著組織的義務(wù)和責(zé)任，但黨員權(quán)利與黨員義務(wù)的對應(yīng)更重要。如果像憲法規(guī)定公民權(quán)利義務(wù)那樣在黨章上規(guī)定黨員權(quán)利義務(wù)，人們很難想象執(zhí)政組織會是什么狀態(tài)。

就黨員權(quán)利相對于權(quán)力的受限性而言，與一般法治意義上權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系不同，它們之間的關(guān)系呈現(xiàn)出特殊性。進言之，與公民權(quán)利之于國家權(quán)力相比，黨內(nèi)權(quán)利之于組織權(quán)力顯示出更大的受限性。這里所說的受限性，主要是指黨內(nèi)權(quán)利的保障排斥強度的外部介入和干預(yù)，包括立法干預(yù)和司法審查。任何社會組織形態(tài)要有一個好的治理，必須不同程度地適用特別權(quán)力關(guān)系理論，政治組織更是如此。立法干預(yù)不能過度介入，司法更不能隨便介入政治組織內(nèi)部事務(wù)。就立法干預(yù)問題而言，因為黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系具有特殊性，完全的國家法治邏輯并不適用于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，所以法律對政黨事務(wù)的干預(yù)必須保持應(yīng)有的限度；就司法介入問題而言，黨員權(quán)利不能尋求黨外救濟，這是由政治組織內(nèi)部的特別權(quán)力關(guān)系決定的。至于像開除黨籍這樣的處分措施能否請求司法救濟，就看特別權(quán)力關(guān)系理論在政黨內(nèi)部治理中的影響程度如何。*2013年9月，臺灣立法機構(gòu)負責(zé)人王金平司法關(guān)說(說情)引發(fā)臺灣政壇政爭風(fēng)暴。馬英九稱這是侵犯司法獨立最嚴重的事件，數(shù)度表態(tài)要求予以處分，國民黨考紀(jì)會決定撤銷王金平黨籍。王金平隨即作出反應(yīng)，委托律師向臺北法院遞狀提出“假處分”訴求，要求國民黨將處分暫緩送選務(wù)機構(gòu)，并提出“確認黨籍”民事訴訟，臺北法院正式受理在案，引起司法對國民黨內(nèi)部事務(wù)的介入。臺灣學(xué)者陳新民教授曾關(guān)注政黨內(nèi)部是否適用國家民主法治原理，并提出一系列值得深入討論問題。比如，是否可要求政黨像國家保護人權(quán)那樣保護黨員的權(quán)利？政黨的候選人推舉制度等是否受國家選舉法的規(guī)范？等等。*參見陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上冊)，山東人民出版社2001年版，第259、260、261頁。這一系列問題關(guān)涉黨內(nèi)治理，關(guān)涉黨內(nèi)事務(wù)自治、黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系特殊性等，問題的答案都不能偏離民主法治的一般原理。在政黨政治問題上，立法介入的有限性和司法審查的限制性實際上反映了黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的特殊性。這在公法學(xué)上是特別權(quán)力關(guān)系理論，實際上對應(yīng)著黨建等學(xué)科上的政黨自治理論。黨內(nèi)治理屬于黨內(nèi)事務(wù)自主范疇，并不需要國家法律制度過多介入。比如，黨內(nèi)選舉依據(jù)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)確立的選舉制度進行，無須適用國家選舉制度；再比如，國家法治意義上的結(jié)社自由顯然不適用于政治組織，長期執(zhí)政的唯一執(zhí)政黨更不同于一般政治組織，既不能“來去自由”，更不允許黨內(nèi)立黨、黨內(nèi)派生利益，以避免山頭林立和防止組織分裂。國家法律可以滲透進黨內(nèi)事務(wù)中，黨內(nèi)法規(guī)可以影響到國家事務(wù)，但都有一個限度和方式問題。前者體現(xiàn)為國家對政黨政治進行必要的立法，而后者主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)對國家政權(quán)組織中公職人員的規(guī)范作用。

三、黨內(nèi)法治相關(guān)概念分析

如前所述，黨內(nèi)法治是在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上深化和延伸而來的術(shù)語，沒有黨內(nèi)法規(guī)，便無黨內(nèi)法治，這是一個實然性的判斷。如果有了黨內(nèi)法規(guī)，必然要求貫徹黨內(nèi)法治，這是一個應(yīng)然性要求。黨內(nèi)法治是與國家法治、社會法治并列關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，它們形成了中國特色社會主義法治的三條戰(zhàn)線，黨內(nèi)法治與國家法治同理，但也有自身的邏輯。除黨內(nèi)法規(guī)、國家法治外，還有不少與黨內(nèi)法治相關(guān)的概念或術(shù)語，比如，黨內(nèi)法制、政黨法制、政黨法治，以及黨導(dǎo)法治、黨建法治等。上述概念或術(shù)語在內(nèi)涵和外延上均有關(guān)聯(lián)，與黨內(nèi)法治也有著或近或遠的關(guān)系。概括性地介紹和比較上述概念或術(shù)語，對認識和把握黨內(nèi)法治的內(nèi)涵與外延具有重要意義。

一是黨內(nèi)法制。黨內(nèi)法制這一術(shù)語是筆者在另外行文時使用的術(shù)語，它介于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治之間。筆者用“黨內(nèi)法治”對中國共產(chǎn)黨近百年的黨內(nèi)法治建設(shè)和發(fā)展的歷史加以整體概括，而以“黨內(nèi)法規(guī)”、“黨內(nèi)法制”、“黨內(nèi)法治”等概念表示黨內(nèi)法治的不同發(fā)展階段和遞進式發(fā)展。1938年首次使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念，吸取黨的六大修改黨章的負面經(jīng)驗，形成了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的高度自覺；1990年出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，黨內(nèi)法規(guī)概念首次“入規(guī)”，并于1992年黨的十四大寫入黨章，在改革開放十多年來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入正式程序化、更加體系化時段，逐步形成了黨內(nèi)法制局面。尤其是進入新世紀(jì)以來，呈現(xiàn)出黨內(nèi)法治的走向；2013年可以稱為黨內(nèi)法治的元年，在正確看待和吸收九十多年來尤其是改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法制、黨內(nèi)法治建設(shè)正反經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在黨員權(quán)利保障、黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督等法治脈絡(luò)上邁出了黨內(nèi)法治建設(shè)的堅實一步。如同以往主流觀點強調(diào)法制與法治的區(qū)別一樣，黨內(nèi)法制重在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系性，但其價值層面還不突出，功能定位也不到位。當(dāng)然，嚴格地講，法制并不僅僅限于制度層面的意義，實際上，黨內(nèi)法制在很多情形下是可以與黨內(nèi)法治通用的。*關(guān)于一般意義上的法制與法治的關(guān)系，通行的觀點是法治超越法制。盡管法制并不限于靜態(tài)的制度，實際上法治與動態(tài)的法制含義相當(dāng)接近，但人們通常還是認為，法制與法治一字之差，有著質(zhì)的不同，這就注定了即使是動態(tài)地理解法制，法制也不是寓意飽滿的現(xiàn)代法治。參見張志銘、于浩：《共和國法治認識的邏輯展開》，《法學(xué)研究》2013年第3期。黨內(nèi)法制也包含著對權(quán)利的尊重和保障，包含著對權(quán)力的戒備和控制。

二是政黨法制。不同學(xué)科的學(xué)者對政黨法制的理解有所不同。上海市委黨校劉紅凜教授認為，無論從理論、實踐還是歷史上看，政黨法制這一概念都是與政黨自治相對而言的。政黨地位需要法律確認、權(quán)益需要法律保護、行為需要法律規(guī)范，要通過憲法、憲法性法律、政黨基本法、專項政黨立法、普通法律等來全面規(guī)范政黨活動和政黨行為，依法規(guī)范政黨、依法調(diào)整政黨運行中的各種重要關(guān)系，包括政黨與政黨、政黨與權(quán)力機關(guān)、政黨與行政機關(guān)、政黨與司法機關(guān)、政黨與武裝力量、政黨內(nèi)部關(guān)系等。*參見劉紅凜著：《政黨關(guān)系和諧與政黨制度建設(shè)》，人民出版社2013年版，第252、254頁。這意味著政黨法治僅限于國家立法對政黨政治的規(guī)范和保障，屬于國家法治范疇。而政黨內(nèi)部制度規(guī)范，包括本文所指黨內(nèi)法規(guī)等，都應(yīng)屬于政黨自治范疇。法學(xué)界對政黨法制問題關(guān)注不多，少有的一些研究也將政黨法制界定為政黨接受法律的規(guī)制，主要是指政黨組織及其活動應(yīng)當(dāng)受到憲法確立的一些基本原則、相關(guān)法律中有關(guān)政黨活動的具體規(guī)范甚至專門的政黨法的規(guī)制。政黨法制實際上就是國家立法對政黨組織及其活動進行規(guī)制，規(guī)制的形式也是國家法治意義上的，主要體現(xiàn)為以司法審查政黨行為合法性與合憲性的過程。盡管觀察范圍大體一致，關(guān)注點比較相近，描述政黨政治及其制度化的形式也較為接近，但法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者與黨建領(lǐng)域的學(xué)者觀察和研究政黨法制的視角還是有所不同，關(guān)注點也不完全相同，黨建學(xué)者傾向于政黨法制與政黨自治對應(yīng)的視角，而法學(xué)學(xué)者主要受到“國家法中心主義”的影響，著重于國家法律與政黨政治的關(guān)系。上述對政黨法制的認識和理解顯然將政黨內(nèi)部制度現(xiàn)象排除在外，但也有學(xué)者擴大了政黨法制的觀察范圍，認為“完備的法律法規(guī)體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”都是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的必要基礎(chǔ)。武漢大學(xué)秦前紅教授認為，基于中國當(dāng)下的權(quán)力分布狀況，特別是實定規(guī)范的制定和執(zhí)行模式，可以得出中國政黨法制由國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系共同組成的結(jié)論。*參見秦前紅、蘇紹龍：《中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實困境》，《 人民論壇 》2015年7月10日。因研究視角和觀察范圍不同，政黨法制有廣義狹義之分，廣義的政黨法制包括了政黨內(nèi)部制度現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法制包含其中，而狹義的政黨法制是與黨內(nèi)法制并立的兩個不同的概念。

三是政黨法治。政黨法治概念學(xué)界較為少見。山東大學(xué)王韶興教授將政黨法治視為一種新型的政黨文明形態(tài)，從政黨治理依據(jù)的角度將政黨法治分為政黨法律和國家法律兩個基本方面，政黨法律是政黨制定的有關(guān)自身生活準(zhǔn)則和行為規(guī)范的通稱，包括政黨章程、政黨代表大會的報告、政黨的單項性法規(guī)及政黨的紀(jì)律等。其中，政黨章程是黨內(nèi)大法，具有根本決定性和全局指導(dǎo)性，可以稱之為黨的“憲法”。*王紹興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態(tài)》，《文史哲》2004年第5期。中央編譯局鞠成偉在明確法治政黨含義時實際上闡釋了政黨法治由表及里、從低走高的兩個層面：“一是政黨法制化，由國家法律和與法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范對黨進行規(guī)范；二是制度法治化，符合現(xiàn)代民主政治的基本精神和法治的基本理念與原則?！?鞠成偉：《論法治政黨》，“共識網(wǎng)”2014年10月31日。法學(xué)界更少使用政黨法治一詞，但通常將政黨法治化視為國家法治的重要方面。中國青年政治學(xué)院馬嶺教授曾撰寫系列文章探討政黨法治化可行性問題，文章所言政黨法治化系指通過憲法法律對政黨組織、政黨活動等加以規(guī)范，其中也包括對政黨的違憲審查問題等。*參見馬嶺：《政黨法治化的可行性研究》，“愛思想”2011年5月30日。關(guān)于政黨法治，有兩點需要特別強調(diào)，一是不要過度解讀政黨法制與政黨法治的差別，政黨法治應(yīng)當(dāng)是在政黨法制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的概念，不僅因為政黨法治是以政黨法制為基礎(chǔ)的概念，就像前述法制與法治很多情形下可以替換一樣，政黨法制與政黨法治是兩個難以區(qū)分、可以通用的概念。二是政黨法治具有廣義和狹義之分。如果對政黨法治做廣義理解的話，政黨法治與黨內(nèi)法治不是同一層次的概念，政黨法治是相對于黨內(nèi)法治的上位概念，它包括黨內(nèi)法治。筆者長期關(guān)注政黨政治研究，在政黨政治法治(制)化問題上，更傾向于狹義上的理解，將政黨法治與國家為政黨組織及其活動立法聯(lián)系起來，而與黨內(nèi)法治分別開來。*參見肖金明：《政黨論——現(xiàn)代政治分析新視角》，山東大學(xué)出版社1993年版，第171-177頁；肖金明：《中國法治泛泛而論》，法律出版社2012年版，第92-98頁。

四是黨導(dǎo)法治。中國政法大學(xué)柯慶華教授近來提出黨導(dǎo)立憲的主張，并使用了黨導(dǎo)法治這一術(shù)語。黨導(dǎo)法治論者認為，面向中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和全面推進依法治國關(guān)系的唯一選擇是采取黨導(dǎo)法治制度。黨導(dǎo)法治論的基本邏輯起點是黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。社會主義法治就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面依法治國，也就是黨領(lǐng)導(dǎo)法治，概括為黨導(dǎo)法治。在黨導(dǎo)法治論者看來，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員，國法適用于政府和公民，在黨規(guī)國法之間，缺少從適用于黨組織和黨員的規(guī)則到適用于政府和公民的規(guī)則的黨導(dǎo)法規(guī)體系，也就是從黨規(guī)到國法的黨導(dǎo)法規(guī)體系。黨導(dǎo)法治體系應(yīng)該包含黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)、國家法治系統(tǒng)和黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)，黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)是規(guī)治與法治的銜接系統(tǒng)。黨導(dǎo)法治論者特別強調(diào)區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)僅僅適用于黨組織和黨員，黨導(dǎo)法規(guī)則主要解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民的規(guī)則問題，也就是中國共產(chǎn)黨通過規(guī)治到法治的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則問題。黨導(dǎo)法規(guī)則將適用黨組織和黨員的規(guī)則和適用于政府和公民的規(guī)則統(tǒng)一起來，也就是連接黨規(guī)和國法的規(guī)則。*參見柯慶華：《黨導(dǎo)法治：將黨關(guān)進黨規(guī)的鋼籠子里》，“愛思想”2015年6月16日；《黨導(dǎo)法治呼喚黨導(dǎo)法規(guī)體系》，“愛思想”2015年6月28日。比較來看，黨導(dǎo)法治與黨內(nèi)法治是相去甚遠的概念，它的外延甚至超過了廣義上的政黨法治，黨導(dǎo)法治首先突出的是社會主義法治的特征，其重點是處于黨規(guī)國法之間的黨導(dǎo)法規(guī)體系。面向全面推進依法治國進程中的黨規(guī)國法關(guān)系，這一論點無疑值得重視。實際上，如何協(xié)調(diào)黨規(guī)國法關(guān)系也是政黨法治、黨內(nèi)法治建設(shè)必須面對的重大問題。

五是黨建法治。東南大學(xué)顧大松副教授曾撰文從法治中國建設(shè)的多場域角度使用了“黨建法治”這一術(shù)語，主張執(zhí)政黨建設(shè)應(yīng)當(dāng)厲行法治，認為執(zhí)政黨不僅應(yīng)當(dāng)在國家法治層面上“遵守憲法和法律”，“在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，執(zhí)政黨也應(yīng)當(dāng)在自身建設(shè)的層面上厲行法治，方能將法治思維與法治方式真正運用到治國理政中，實現(xiàn)依法執(zhí)政。黨建法治論的重點在于為“良法”立法，以實現(xiàn)“良法之治”，黨的制度建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)貫徹法治原理，才能實現(xiàn)黨內(nèi)良法善治；尤其強調(diào)通過程序規(guī)范保障黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)；進一步理順黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)法(紀(jì))機構(gòu)體制，黨的各級紀(jì)律檢查委員會應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)嚴格、公正執(zhí)法(紀(jì))；通過建立黨內(nèi)司法機制為黨員權(quán)利提供救濟和保障。*參見顧大松：《“法治中國”視野下的黨建法治》，“共識網(wǎng)”2014年1月22日。比較而言，黨建法治與黨內(nèi)法治是相對接近的概念。不論“黨建法治”這一術(shù)語是否妥切，其關(guān)于黨建法治與依法執(zhí)政的邏輯關(guān)系，執(zhí)政黨建設(shè)上推行良法善治，通過程序規(guī)范、司法機制保障和救濟黨員權(quán)利，以及黨內(nèi)嚴格公正執(zhí)法等論點確有繼續(xù)深化的意義。但遺憾的是，黨建法治論者沒有后續(xù)研究成果展示，因此也沒有引起應(yīng)有的學(xué)術(shù)反應(yīng)。

后語

對于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，國家不宜給予過多的法律干預(yù)。但是，法律可以不介入，法治卻不能有盲點。如前所述，從實然的角度強調(diào)黨內(nèi)法治由黨內(nèi)法規(guī)深化和延伸而來，沒有黨內(nèi)法規(guī)就沒有黨內(nèi)法治，如果承認黨內(nèi)法規(guī)的合用性，就必然要接納黨內(nèi)法治概念并落實它的意義。實際上，即使不講黨內(nèi)法規(guī)，或者如有學(xué)者主張那樣將黨內(nèi)法規(guī)改稱黨內(nèi)規(guī)范，或者就講黨的制度建設(shè)，恐怕也應(yīng)當(dāng)強調(diào)法治在其中的意義，黨的制度建設(shè)也必須遵從一般法治原理。強調(diào)在黨內(nèi)事務(wù)上和黨內(nèi)治理中貫徹法治，無非就是通過它的精神、原理駕馭黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程，保證黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的水平和質(zhì)量，為黨內(nèi)權(quán)力制約、黨內(nèi)權(quán)利保障、黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

回顧近百年黨內(nèi)法治的建設(shè)和發(fā)展，正視歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要，正確認識和準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法治與全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的關(guān)系，以及對實現(xiàn)全面建成小康社會近期目標(biāo)和全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化遠期目標(biāo)的重大價值，這是黨內(nèi)法治建設(shè)的邏輯起點；加強對黨內(nèi)法治的一般認識，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，以黨內(nèi)權(quán)力與黨內(nèi)權(quán)利及其關(guān)系為著眼點，探尋和遵循黨內(nèi)法治的特別原理和規(guī)律，加快推進黨內(nèi)法治建設(shè)，這是黨內(nèi)法治建設(shè)的基本路徑；在法治中國建設(shè)視野中，在全面推進依法治國過程中，加快實施“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”新戰(zhàn)略，突出黨內(nèi)法治在社會主義法治體系中的地位和作用，推進黨內(nèi)法治、國家法治、社會法治三條法治戰(zhàn)線關(guān)聯(lián)互動、同步發(fā)展，以黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治并帶動社會法治，這是社會主義法治的新常態(tài)。創(chuàng)新黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實踐，對于促進全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨三者結(jié)合與統(tǒng)一，進而邁向全面建成小康社會近期目標(biāo)和全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的遠期目標(biāo)，具有重大和深遠的意義。

(責(zé)任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-20

作者簡介：肖金明(1965—)，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公法原理與制度、依法行政理論與實踐、法治社會理論。

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“推進黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實踐創(chuàng)新研究”(項目編號：14ZDC006)、山東省社科規(guī)劃一般項目“法治中國理論與實踐創(chuàng)新——習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義民主政治和依法治國的重要論述研究”(項目編號：14cxjj05)的階段性成果。

[中圖分類號]D2

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0105-09

·“黨內(nèi)法治問題”專題討論(學(xué)術(shù)主持人：肖金明)·