王佳藝， 李皎皎， 董英然, 張曉萍

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

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林權(quán)抵押貸款法律問題研究

王佳藝， 李皎皎， 董英然, 張曉萍*

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

林權(quán)抵押貸款為資源資產(chǎn)開辟了一條新的融資渠道，是當前金融機構(gòu)的一項新興業(yè)務(wù)。但是，相關(guān)法律規(guī)范和具體實踐中的抵押貸款政策對林權(quán)抵押貸款有諸多限制。因此，針對林權(quán)抵押貸款制度存在的法律困境，結(jié)合我國現(xiàn)實的立法情況進行探討，提出完善林權(quán)抵押貸款制度的對策，旨在促進林權(quán)流轉(zhuǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展。

林權(quán)；抵押貸款；法律；困境

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》。黨的十八大以來，把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標，環(huán)境保護已經(jīng)作為考核政府是否合格的標準之一，保護生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人民價值觀的一部分并付諸實踐。森林對于凈化環(huán)境、保護生態(tài)起到了巨大的作用，因而也引發(fā)了社會各界對于林業(yè)制度發(fā)展的關(guān)注，我國正逐步完善與林業(yè)相關(guān)的制度。林權(quán)抵押貸款作為一種金融創(chuàng)新，使資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢，激發(fā)了廣大農(nóng)民經(jīng)營山林的積極性，給林業(yè)發(fā)展注入新的活力。但在實踐中，林權(quán)抵押貸款作為一種新興的融資方式仍有待考究和完善，因此，對于林權(quán)抵押貸款的研究具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 林權(quán)抵押貸款的法律內(nèi)涵

我國目前尚無一部法律完整明確界定林權(quán)的內(nèi)涵和外延，林權(quán)的法律內(nèi)涵是分布在不同效力等級的法律和不同法律部門的規(guī)范性文件中的。

2000年國家林業(yè)局頒布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》指出:“林權(quán)”指森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)，依照法規(guī)規(guī)定需要登記的農(nóng)村林地承包經(jīng)營權(quán)以及由此派生的其他權(quán)利[1]。我國《森林法》第三條規(guī)定：“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。森林、林木和林地的所有者和使用者的合法權(quán)益受到法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。因此，林權(quán)兼具所有權(quán)和用益物權(quán)的性質(zhì)，屬于一種混合物權(quán)。

林權(quán)抵押是抵押人將擁有的或有權(quán)依法處分的林地承包經(jīng)營權(quán)抵押給債權(quán)人，當債務(wù)人不履行到期債務(wù)時或約定情形時，抵押權(quán)人有權(quán)就抵押物拍賣所得價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利[2]。

1.1 林權(quán)抵押貸款法律涵義 林權(quán)抵押貸款是指借款人以其本人或者第三人依法有處分權(quán)的森林、林木、林地使用權(quán)及與森林資源相關(guān)的其他資產(chǎn)作抵押物申請貸款的行為，在抵押權(quán)存續(xù)期間，抵押人不轉(zhuǎn)移對森林資源資產(chǎn)的占有，借款人到期不能償還貸款本息的，貸款人有權(quán)依法處理其抵押物[3]。

1.2 林權(quán)抵押貸款的主體規(guī)定 抵押人一般對林地承包經(jīng)營權(quán)有處分權(quán)，并且依法辦理林權(quán)登記取得林權(quán)證，依照《貸款通則》第二十一條的規(guī)定，貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)、持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機構(gòu)法人許可證》或《金融機構(gòu)營業(yè)許可證》并經(jīng)工商行政管理部門核準登記，因此抵押權(quán)人一般指具有辦理貸款業(yè)務(wù)資格的銀行或者金融機構(gòu)[4]，實際上一般指農(nóng)村信用社。

1.3 關(guān)于林權(quán)抵押物的范圍 我國《森林法》《擔保法》《物權(quán)法》及有關(guān)法律規(guī)定：擁有林權(quán)證且權(quán)屬清楚沒有爭議的森林、林木、森林或林木所有權(quán)及林地使用權(quán)可以作為客體進行抵押?！渡仲Y源資產(chǎn)抵押登記辦法》(以下簡稱《辦法》)第八條規(guī)定了在不改變林地性質(zhì)的情況下，森林或林木資產(chǎn)抵押時其林地使用權(quán)需要同時抵押，抵押期限以林權(quán)證規(guī)定的期限為準。同時《辦法》規(guī)定了用材林、經(jīng)濟林、薪炭林本身及其林地使用權(quán)，以及其火燒跡地、采伐跡地的林地使用權(quán)，可以作為森林資源資產(chǎn)的抵押物?！掇k法》規(guī)定商品林為可抵押的資產(chǎn)，而“生態(tài)公益林”“權(quán)屬不清存在爭議的森林、林木使用權(quán)”“未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記的森林、林木和林地使用權(quán)”不得用以抵押。

1.4 關(guān)于林權(quán)抵押登記的規(guī)定 根據(jù)《擔保法》第四十一條和第四十二條的相關(guān)規(guī)定，用林木作為抵押物的應(yīng)辦理抵押物登記，登記日起抵押合同生效。2000年林業(yè)局頒布了《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，一定程度上對于林權(quán)抵押登記制度建設(shè)起到推動作用。

2 林權(quán)抵押貸款制度面臨的法律困境

2.1 林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀 林權(quán)抵押貸款是當前金融機構(gòu)的一項新興業(yè)務(wù)，是我國林權(quán)改革的重要內(nèi)容。中國銀行是我國最早開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的機融機構(gòu)之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年3月底，已有福建、云南、河南、安徽、湖北、浙江等九家分行開展了林權(quán)抵押貸款的相關(guān)業(yè)務(wù)，累計業(yè)務(wù)量約160筆，累計發(fā)放貸款金額超過13億元[5]。但這與其他貸款業(yè)務(wù)相比差距較大，且各地區(qū)業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡。

2.2 林地使用權(quán)抵押的困境 我國現(xiàn)行法律規(guī)定通過招標、拍賣公開協(xié)商的方式取得的農(nóng)村集體“四荒地”和國有土地使用權(quán)可以作為貸款抵押物，《辦法》明確規(guī)定荒地承包經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)可以作為抵押物，采取家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，而《中華人民共和國物權(quán)法》未作禁止，實際上大部分地區(qū)的家庭承包取得的集體林地被用于抵押，在我國《擔保法》中也無明確規(guī)定。在實踐中，林農(nóng)向金融機構(gòu)申請貸款、金融機構(gòu)向林農(nóng)發(fā)放林地使用權(quán)抵押貸款是在具有法律瑕疵的背景下進行的，因此集體林地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押存在立法的滯后性。

2.3 林木抵押和林地使用權(quán)同時抵押的困境 《辦法》第八條規(guī)定：森林或者林木資產(chǎn)抵押時其林地使用權(quán)須同時抵押，但不得改變原有林地的屬性和用途。而《辦法》并未明確規(guī)定對于林地承包經(jīng)營抵押的林地所有權(quán)是否一并抵押，《辦法》明確規(guī)定以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)則不能抵押，而法律未做出明確規(guī)定，法律間相互矛盾必然會影響到制度的實施及效果，會給林農(nóng)融資帶來困境，或在融資過程中產(chǎn)生糾紛。我國《辦法》具體規(guī)定了下列森林、林木和林地使用權(quán)不能進行抵押：生態(tài)公益林；權(quán)屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權(quán)；未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的森林、林木和林地使用權(quán)；屬于國防林、名勝古跡、革命紀念地和自然保護區(qū)的森林、林木和林地使用權(quán)；特種用途林中的母樹林、實驗林、環(huán)境保護林、風景林；以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)；以及其他。嚴格限制了抵押物的范圍，而實際符合條件的抵押物甚少，導致林農(nóng)通過貸款融資的方式難度加大。

2.4 林權(quán)抵押登記制度有待完善 根據(jù)我國《物權(quán)法》第九條對于林權(quán)抵押登記制度做出規(guī)定，除了法律另有規(guī)定外，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅是以依法登記為生效要件的。由此可以得到“林權(quán)抵押也以登記為生效要件”的結(jié)論。在我國，林權(quán)抵押登記制度在物權(quán)法上并未有明確的規(guī)定，各地的法律政策自行規(guī)定林權(quán)抵押登記機構(gòu)和程序。在林權(quán)抵押貸款操作細則上不規(guī)范，在規(guī)定的內(nèi)容上易造成沖突適用混亂。由于抵押登記涉及多方利益，現(xiàn)實中障礙很多導致登記難度大。完善林權(quán)抵押登記制度既有利于保護抵押人和抵押權(quán)人的利益更有利于保證交易安全，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.5 林權(quán)抵押評估制度 森林資源是具有典型的特殊資源性的資產(chǎn)，林區(qū)一般地處偏僻山區(qū)，通信不便捷，這給抵押貸款之前的調(diào)查增加了難度，我國現(xiàn)行規(guī)范林權(quán)抵押評估行為的法律有《森林法》《擔保法》《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》等，而法律法規(guī)并未對評估標準進行統(tǒng)一，給實際評估工作帶來了困難。林權(quán)抵押物的價值評估工作由林業(yè)部門承擔，但由于進行價值評估的成本高、缺乏專業(yè)的評估人才、專業(yè)評估機構(gòu)少、沒有現(xiàn)行統(tǒng)一的權(quán)威評估標準等原因，會導致評估結(jié)果與實際的價值存在較大差距。

2.6 抵押權(quán)實現(xiàn)的困境

2.6.1 關(guān)于林木所有權(quán)的抵押。目前，我國對森林資源實行限額采伐制度?！渡址▽嵤l例》規(guī)定了采伐林木必須申請采伐許可證。抵押人以林木所有權(quán)作為抵押物，在抵押期限屆滿時不履行債務(wù)的，抵押權(quán)人應(yīng)當在依法申請取得采伐許可證后，按照規(guī)定進行采伐。行使權(quán)利實現(xiàn)抵押權(quán)受到限制，一旦不能取得采伐許可則抵押權(quán)的實現(xiàn)受到阻礙。抵押權(quán)實現(xiàn)的不確定性會對抵押關(guān)系的主體利益保障產(chǎn)生不利影響，增大金融部門開展抵押貸款業(yè)務(wù)的風險，對林業(yè)發(fā)展建設(shè)造成影響。

2.6.2 關(guān)于林地所有權(quán)的抵押。以林地所有權(quán)作為抵押物進行貸款的期限屆滿，抵押人不能償還債務(wù)的，抵押權(quán)人對其林地使用權(quán)進行拍賣、變賣、折價等實現(xiàn)其抵押權(quán)，但實踐中如何對林地承包經(jīng)營權(quán)進行變現(xiàn)成為難題，由于林木交易市場比較廣闊，對于以林木作為抵押物的抵押權(quán)實現(xiàn)相對較為容易，因林地使用權(quán)未形成成熟的交易市場，抵押權(quán)人實現(xiàn)權(quán)利面臨困境。

3 完善林權(quán)抵押貸款制度的對策

林權(quán)抵押貸款既拓寬了有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展的信貸資金的渠道，也使林業(yè)經(jīng)營者和林農(nóng)擺脫了經(jīng)營資金不足的困境，有力地推動了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，但由于抵押物的特殊性及相關(guān)配套設(shè)施的不完善，一系列不容忽視的風險和法律問題仍存在于林權(quán)抵押貸款之中，針對這些問題，筆者提出如下建議。

3.1 加強法制建設(shè)和宣傳 《辦法》明確規(guī)定采取家庭承包方式取得集體林地使用權(quán)的不能進行抵押，然而《物權(quán)法》規(guī)定法律未作禁止的都可以作為抵押物，則《物權(quán)法》視林權(quán)為一種用益物權(quán)，顯然《辦法》與《物權(quán)法》的法規(guī)不統(tǒng)一應(yīng)及時修正相關(guān)法律，適當拓寬抵押物的范圍，放寬對抵押物的限制，有利于激發(fā)金融機構(gòu)，開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的熱情也有利于解決林農(nóng)融資貸款難的問題。

林地使用權(quán)抵押后附著的森林、林木存在能否隨其抵押的問題是在實踐中限制林權(quán)抵押貸款發(fā)展的困境，該困境的擺脫有利于激活林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使得林農(nóng)解決經(jīng)營發(fā)展資金不足的問題。林地使用權(quán)與附著之上的森林、林地一同抵押，當債務(wù)到期未清償時，抵押權(quán)人可對林地使用權(quán)及附著于之上的林木、森林一并處置，能夠有效保證抵押權(quán)人的權(quán)利，防止糾紛或損害抵押權(quán)人的利益行為發(fā)生。

《辦法》規(guī)定了生態(tài)公益林不得抵押。一些林地被國家確定為生態(tài)公益林。因《辦法》規(guī)定不得抵押，但實際上有抵押貸款的需要，林農(nóng)需要資金發(fā)展林下經(jīng)濟等面臨融資難的問題，應(yīng)在不破壞生態(tài)公益林的基礎(chǔ)上，允許提供適當?shù)馁J款，或由國家制定相關(guān)規(guī)定予以政策傾斜。

3.2 完善林權(quán)抵押貸款登記制度 加快制定林權(quán)抵押貸款登記相關(guān)法律，使其有法可依，規(guī)范登記行為，我國《物權(quán)法》并未明確規(guī)定林權(quán)抵押貸款登記，各地制定政策操作細則不規(guī)范，亟待制定統(tǒng)一的林權(quán)抵押貸款登記法律規(guī)范，明確規(guī)定林權(quán)抵押貸款登記的機構(gòu)和程序，定分止爭，防止糾紛發(fā)生，維護多方主體的利益。林業(yè)部門的工作人員加大對于抵押物的具體情況核實力度，將確權(quán)工作落到實處，防止出現(xiàn)抵押物實際不存在而提供抵押的情況，對于虛假登記和欺騙登記的行為抵押人可以進行相應(yīng)的處罰。完善備案制度，實現(xiàn)信息共享，將林權(quán)檔案信息查詢，抵押物的位置信息及確權(quán)變更登記等情況進行共享，使得抵押人及時了解抵押物的情況保護抵押人的利益。

3.3 完善評估制度和配套機制 2006年我國頒布了《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》，推動我國森林資源資產(chǎn)評估制度的逐步完善，但在實際中仍存在著評估沒有統(tǒng)一標準、專業(yè)人才缺乏、專業(yè)機構(gòu)缺乏等情況，使得評估的結(jié)果與實際相左。因此，筆者建議：①加大森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)人才，培養(yǎng)力度。人才是制度完善穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素，以省為單位，做出人才培養(yǎng)計劃，為每個評估機構(gòu)分派熟練掌握林木生長周期、準確判斷林木生長周期和準確判斷其經(jīng)濟價值的專業(yè)評估人員。②加快專業(yè)森林資源評估機構(gòu)的建立，政府應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域森林資源資產(chǎn)評估發(fā)展的實際情況，制定相關(guān)政策以扶持專業(yè)評估機構(gòu)發(fā)展，或投資設(shè)立專業(yè)的評估機構(gòu)。③加快制定在全國范圍內(nèi)具有法律效力的《評估實施細則》，并且各省根據(jù)自身情況制定規(guī)范性文件，打破評估沒有現(xiàn)行統(tǒng)一標準的局面。④加大對評估機構(gòu)的監(jiān)督，防止借款人與評估機構(gòu)串通作弊或借款人、信貸人員和評估機構(gòu)三方串通，防止道德缺失事件發(fā)生，并規(guī)定針對串通作弊行為加大處罰力度。

3.4 完善采伐管理制度，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場 金融機構(gòu)為林農(nóng)提供貸款后，林農(nóng)到期不能償還債務(wù)，金融機構(gòu)即抵押權(quán)人通過法定程序獲得采伐許可證后，必須依照政府規(guī)定的采伐計劃進行采伐，限額采伐制度的不合理會對抵押權(quán)人權(quán)利的實現(xiàn)造成影響。因此，構(gòu)建一個合理的限額采伐制度是解決問題的關(guān)鍵。要改變原有僵化的制度，靈活實施限額采伐制度。政府應(yīng)對于林木這種特殊的抵押物給予政策扶持，完善采伐管理制度，即在一定期限內(nèi)限縮行政權(quán)力的范圍，允許農(nóng)民在采伐限額總量控制的前提下自由決定采伐的年份和數(shù)量，讓經(jīng)營主體對其享有充分的處置權(quán)，同時在國家林業(yè)局的授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合本省實際進行大膽創(chuàng)新[6]。

建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場有助于保證流通抵押權(quán)實現(xiàn)。目前，林權(quán)交易市場不成熟，抵押權(quán)如何實現(xiàn)成為金融機構(gòu)的困難。建立符合市場要求的林業(yè)要素市場是解決這一問題的重要途徑。如今林權(quán)抵押的根本性問題是抵押權(quán)人處分權(quán)能否實現(xiàn)，關(guān)鍵性因素是流轉(zhuǎn)的林權(quán)是否實現(xiàn)價值的交換，其對于林權(quán)抵押制度建設(shè)的實踐具有重要意義。我國部分省市加快林權(quán)交易市場建設(shè)，建立了林權(quán)交易平臺。如福建永安建立了林權(quán)交易市場、浙江麗水成立了林權(quán)收儲公司，作為提存機構(gòu)方便抵押物流轉(zhuǎn)，解決抵押物處置難的問題。林權(quán)流轉(zhuǎn)涉及千家萬戶，有著巨大市場，有些省市抓住林改的機遇，建立了林權(quán)流轉(zhuǎn)的電子交易平臺。為了保證市場秩序，應(yīng)加快制定有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，促進林權(quán)流轉(zhuǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展。

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Research on Legal Issues about the Forest Right Mortgage Loan

WANG Jia-yi, LI Jiao-jiao, DONG Ying-ran, ZHANG Xiao-ping*

(College of Humanities and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

The forest right mortgage loan has opened up a new channel of financing for resource assets, which is a new business of financial institutions currently. But there are many restrictions on the forest right mortgage loan about the mortgage loans policies of the relevant legal norm and specific practice. According to the legal dilemma of the forest right mortgage loan system, we discussed the forest right mortgage loan system, and proposed appropriate countermeasures combining with the actual legislation situation, aiming at prompting the steady development of forest right circulation market.

Forest right; Mortgage loan; Legal;Dilemma

2014年國家林業(yè)局林業(yè)軟科學研究項目(2015-R27)。

王佳藝(1995- ),女，黑龍江齊齊哈爾人，本科生，專業(yè)：法學理論、民商法。*通訊作者，副教授，博士，碩士生導師，從事法學理論研究。

2016-09-21

S-9

A

0517-6611(2016)32-0207-03