尹 洧 周小凡 李文潔

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編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及風險評估中應(yīng)注意的幾個問題

尹 洧 周小凡 李文潔?

【摘要】本文就突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案和風險評估報告編制中存在的一些問題進行了提示，并對其中存在的一些問題提出了筆者的看法。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件；環(huán)境風險評估；存在問題

李文潔：高級工程師，原北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局危險化學品處處長

1　對突發(fā)環(huán)境事件定義的理解

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》文件中，對“突發(fā)環(huán)境事件”作了如下定義：“是指由于污染物排放或者自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或者放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或者可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件?！蔽覀兝斫鉃椋和话l(fā)環(huán)境事件主要是導(dǎo)致危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會影響，強調(diào)的是環(huán)境質(zhì)量下降的嚴重后果。后面的“大氣、水體、土壤”是并列關(guān)系。在《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南（試行）》中的定義為：“是指突然發(fā)生的，造成或可能造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，危及人民群眾生命財產(chǎn)安全，影響社會公眾秩序，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件。”筆者也是同樣理解。

有些預(yù)案的編制者對突發(fā)環(huán)境事件的定義理解不清，認為違法排污是突發(fā)環(huán)境事件的風險源，引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。筆者認為只有違法排污造成上述三種后果時，才是突發(fā)事件的起因。違法排污是導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的因素之一，但不是必然的結(jié)果?？梢詫⑽廴驹吹某跏紳舛龋ㄎ唇?jīng)凈化處理前的產(chǎn)生濃度）作為源強，利用《建設(shè)項目環(huán)境風險評價技術(shù)導(dǎo)則》[1]的推薦方法進行計算，來計算污染影響的范圍和程度。

安全生產(chǎn)事故的次生災(zāi)害經(jīng)常是突發(fā)環(huán)境事件，2005年11月3日，吉林石化公司雙苯廠新苯胺裝置發(fā)生爆炸，引起化工原料火災(zāi)，造成約100t化工原料（硝基苯、苯系物等）流入松花江，成為著名的松花江水污染事件。其環(huán)境影響在于火災(zāi)爆炸時產(chǎn)生的含有有毒有害化學物質(zhì)的消防退水進入松花江，而單純的火災(zāi)爆炸對環(huán)境的影響主要是物理因素，即沖擊波和熱輻射，并不是突發(fā)環(huán)境事件定義中的污染物質(zhì)。這起突發(fā)環(huán)境事件的直接原因是：吉林石化公司雙苯廠沒有在事故狀態(tài)下，有效地防止受污染的“清凈下水”流入松花江的措施，爆炸發(fā)生后，未能及時采取有效措施，防止泄漏出的部分物料、循環(huán)水及搶救事故現(xiàn)場消防水與帶有物料的混合物進入地表水體松花江。因此，在突發(fā)環(huán)境事件風險評估中，主要目標在于防止有毒有害污染物進入地表水體，沒有必要對火災(zāi)爆炸熱輻射和沖擊波作過多的分析。

2　企業(yè)主要負責人應(yīng)擔任指揮部總指揮

企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部由企業(yè)主要負責人（法人代表）任指揮部總指揮，辦公室、環(huán)保、安全、保衛(wèi)、設(shè)備、生產(chǎn)、醫(yī)務(wù)等部門組成指揮部成員單位。

企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件一般都是由于生產(chǎn)安全事故造成的，因此，企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案與企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案是相銜接的?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人負有“組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案”的職責。參考天津、江蘇、浙江等省市的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，都明確企業(yè)主要負責人為指揮部總指揮。

企業(yè)主要負責人一般是指企業(yè)營業(yè)執(zhí)照中的法定代表人或負責人，而在預(yù)案編制過程中，有些企業(yè)，特別是一些合資、獨資、股份制企業(yè)，往往以法定代表人不經(jīng)常在企業(yè)為由，提出由總經(jīng)理、廠長，甚至主管廠長等為指揮部總指揮。

筆者認為，董事會聘任的總經(jīng)理，或股東理事會聘任的廠長，只要不是企業(yè)營業(yè)執(zhí)照中的法定代表人或負責人的，就不能對企業(yè)的環(huán)境污染事件負主要責任。因此，不能擔任突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部總指揮。

3　制訂應(yīng)急預(yù)案與風險評估的主體是企業(yè)

在評審應(yīng)急預(yù)案中，發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)對應(yīng)急預(yù)案的編制非常不重視，將風險評估和應(yīng)急預(yù)案的編寫完全推給中介機構(gòu)，企業(yè)不積極配合，致使編制出來的應(yīng)急預(yù)案脫離企業(yè)實際，許多應(yīng)急處置措施企業(yè)根本實施不了。

筆者認為，盡管好多企業(yè)或單位的應(yīng)急預(yù)案和風險評估都是請環(huán)保咨詢單位協(xié)助編寫，但其實施主體，仍是企業(yè)或單位。最熟悉生產(chǎn)工藝和風險源的就是企業(yè)本身，環(huán)保咨詢單位則是根據(jù)企業(yè)或單位的實際情況，依照環(huán)保安全部門的規(guī)范格式來進行編寫，最終的落實、實施還得由企業(yè)或單位來完成。

因此，企業(yè)應(yīng)認真對待應(yīng)急預(yù)案的編寫，要成立專門的編寫小組，由主要負責人牽頭，要有工藝、設(shè)備、環(huán)境、安全等部門人員參加，要經(jīng)過企業(yè)內(nèi)部評審、專家評審，反復(fù)修改。真正做到風險評估有準確性、應(yīng)急預(yù)案有實用性、基本方案有完整性、預(yù)防措施有針對性、組織體系有科學性、響應(yīng)程序有操作性、應(yīng)急保障措施有可行性、應(yīng)急體系有銜接性。

4　事故的分級

經(jīng)過十多年的發(fā)展歷程，我國已經(jīng)形成“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，取得顯著成效，但是目前還存在著預(yù)案體系“上下一般粗”的現(xiàn)象，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性、預(yù)見性、實用性和可操作性，數(shù)字化程度低等問題[2]。

在為數(shù)不算少的應(yīng)急預(yù)案中，將一個中小型企業(yè)的事故分級照搬《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》[3]的分級方法，按照突發(fā)環(huán)境時間嚴重性和緊急程度，將突發(fā)環(huán)境事件分為四級：特別重大環(huán)境事件（Ⅰ級）、重大環(huán)境事件（Ⅱ級）、較大環(huán)境事件（Ⅲ級）和一般環(huán)境事件（Ⅳ級）。其中屬于Ⅱ級的情況之一是：發(fā)生30人以上死亡，或中毒（重傷）100人以上。

作為各級政府的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，這樣對事件進行分級有利于政府對突發(fā)事件的統(tǒng)一管理，但是對于具體企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案就不一定合適了。

事件分級的意義在于依據(jù)事件的嚴重程度分別采取不同的應(yīng)急措施。依據(jù)風險評估的結(jié)論，對于可能發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)測后果及影響范圍，確定事件級別，對應(yīng)預(yù)警級別和響應(yīng)級別，不同的救援人員和救援設(shè)備投入應(yīng)急救援行動。因此，事件分級應(yīng)當結(jié)合企業(yè)具體情況進行分級，并針對實際情況對事件予以分級。如，對于小型企業(yè)一般可以分為兩級：廠外級和廠內(nèi)級，廠外級事件發(fā)生時污染物已經(jīng)擴散至廠界外，廠內(nèi)級事件發(fā)生時污染物雖然泄漏，但尚可控制。若事件進一步發(fā)展，事件可能升級。

5　編制依據(jù)不充分，未與相關(guān)預(yù)案進行聯(lián)動

有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案缺少與縱向管理部門、橫向相關(guān)單位相關(guān)預(yù)案的銜接與聯(lián)動，結(jié)果會造成事故發(fā)生時，制定的預(yù)案無法與其他部門聯(lián)動，不利于與外部信息及時溝通，易造成各行其事的局面，錯過應(yīng)急的有利時機。如有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案沒有周邊風險保護目標的聯(lián)系方式和聯(lián)系人，尤其企業(yè)周邊的居民區(qū)，沒有物業(yè)或居委會的聯(lián)系人和聯(lián)系電話，一旦事態(tài)擴大，會造成嚴重后果。

6　企業(yè)危險源辨識和風險評估不全面

在風險評估中，對于危險源有臨界量作參考的物質(zhì)，需要對涉及具有臨界量的環(huán)境風險物質(zhì)計算Q值，將這些風險物質(zhì)按Q值的大小排序。但有的風險評估，未能全面識別企業(yè)的風險，忽略了生產(chǎn)、運輸過程中的設(shè)備老化、故障、不正常運行，操作不當，極端天氣下的風險識別等。對環(huán)境風險物質(zhì)缺乏理化性質(zhì)、毒理性質(zhì)、風險特征及應(yīng)對措施的內(nèi)容。

7　企業(yè)的基本情況內(nèi)容不全面，有缺項

在風險評估指南中已經(jīng)明確編寫應(yīng)急預(yù)案需要包括的內(nèi)容，但有些企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案中生產(chǎn)工藝及產(chǎn)排污分析中，未能全面概括工藝中所涉及的危險化學品，對“三廢”的收集、處理和處置情況介紹的不清楚，缺少各種污染物的產(chǎn)生量與排放量的說明；未明確周邊環(huán)境敏感點與企業(yè)的距離、敏感點的人數(shù)、聯(lián)系人與聯(lián)系方式；許多內(nèi)容照搬環(huán)境影響評價中未更新的陳舊的內(nèi)容。筆者認為，企業(yè)基本情況的介紹，不單單是企業(yè)注冊地址，員工人數(shù)等項目，關(guān)鍵是企業(yè)的生產(chǎn)工藝、原輔材料，以及三廢（水、氣、渣）的處理。所有信息都要有數(shù)字支持。這些企業(yè)的基本情況對于風險評估分析和應(yīng)急處置措施對策，都是至關(guān)重要的。

8　應(yīng)急組織機構(gòu)分組不明確，職責分工不夠全面

有些應(yīng)急預(yù)案在組織機構(gòu)的設(shè)置中，沒有能根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小和可能發(fā)生事故時間的危害程度設(shè)置分級應(yīng)急救援機構(gòu)，沒有應(yīng)急組織機構(gòu)圖。有些企業(yè)員工人數(shù)不到20人，也分成了7、8個現(xiàn)場應(yīng)急小組，致使應(yīng)急組織機構(gòu)各小組成員“身兼多職”，職責不清，有交叉，未能全面合理地進行分工。如有的汽車加油站總共才不到10個人，還要分成7個現(xiàn)場應(yīng)急小組，實際每班也就2、3個人，根本不能完成7個現(xiàn)場應(yīng)急小組的職責。有的小企業(yè)根本沒有環(huán)境監(jiān)測能力，還設(shè)有環(huán)境監(jiān)測組，結(jié)果就形同虛設(shè)。筆者認為，應(yīng)急組織機構(gòu)的設(shè)置要充分考慮企業(yè)實際，要充分發(fā)揮每個人在應(yīng)急狀態(tài)下的作用，但不能只有職責，沒有執(zhí)行人，致使應(yīng)急搶險工作不能正常進行。

我國應(yīng)急預(yù)案體系經(jīng)歷了從“從無到有”、“從有到全”到“從全到優(yōu)”的發(fā)展歷程，實現(xiàn)里程碑式的歷史跨越發(fā)展。針對目前應(yīng)急預(yù)案體系中存在的許多問題以及新形勢下我國應(yīng)急管理面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，未來我國至少需要在以下5個方面重點改進與完善現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系：堅持差異化原則，構(gòu)建立體化的應(yīng)急預(yù)案體系；樹立科學的基于風險評估的應(yīng)急預(yù)案編制理念；健全以情景構(gòu)建為主線的應(yīng)急預(yù)案流程管理；完善以應(yīng)急演練檢驗為重點的應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化機制；提高以個性化服務(wù)為特征的應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化水平。

筆者覺得，在預(yù)案的編制過程中需要特別注意基本要素的全面描述，各類關(guān)鍵點位風險源的全面分析。應(yīng)急預(yù)案需要在人員配備、各部門職責、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急措施、應(yīng)急物資及相關(guān)制度方面更為具體、細化，具有針對性、實用性和可操作性。應(yīng)急響應(yīng)機制要靈活，切實貼切企業(yè)級單位的實際情況。同時，還需要重視環(huán)境應(yīng)急培訓與演練，通過實戰(zhàn)演練真正檢驗應(yīng)急預(yù)案的有效性，從而更好地完善應(yīng)急預(yù)案，把制定的應(yīng)急預(yù)案落到實處。

參考文獻

[1]國家環(huán)境保護總局.HJ 169-2004建設(shè)項目環(huán)境風險評價技術(shù)導(dǎo)則[S].2004

[2]董澤宇，宋勁松.我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)與完善的思考[J].中國應(yīng)急管理，2014，（11）：17-21

[3]國務(wù)院.國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案（國辦函[2014]119號）.2014年12月29日

作者簡介：?尹洧：高級工程師，原北京市化學工業(yè)研究院總工；周小凡：高級工程師，原北京市環(huán)境保護局副總工，應(yīng)急工作辦公室主任；