郭富選，阮建華（北京市順義區(qū)人民檢察院，北京 101300）

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的實(shí)踐審視與完善路徑

郭富選，阮建華（北京市順義區(qū)人民檢察院，北京 101300）

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能有效發(fā)揮的重要舉措。當(dāng)前，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作在懲罰破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序等犯罪、保障人民群眾切身合法權(quán)益中發(fā)揮重要作用。但仍然存在主導(dǎo)機(jī)關(guān)錯(cuò)位、監(jiān)督范圍不清、信息共享平臺(tái)虛置、案件移送機(jī)制不暢、公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。通過對(duì)這些問題的梳理與分析，提出完善對(duì)策，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對(duì)接。關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；刑事司法；行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”）工作機(jī)制，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件以防止“以罰代刑”、“有罪不究”、“降格處理”等現(xiàn)象發(fā)生的一種工作機(jī)制?！皟煞ㄣ暯印睓C(jī)制在發(fā)揮行政與司法兩種不同管理手段作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)行互補(bǔ)銜接，對(duì)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序、推進(jìn)依法行政和公正司法具有重要意義。目前，“兩法銜接”工作處于探索階段，雖積累了許多經(jīng)驗(yàn)，但亦存在諸多問題。本文在“兩法銜接”機(jī)制實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，反思“兩法銜接”工作機(jī)制中的問題，提出相應(yīng)完善措施，以期對(duì)保障“兩法銜接”機(jī)制的順暢運(yùn)行有所裨益。

一、“兩法銜接”機(jī)制的基本概況

（一）“兩法銜接”機(jī)制之提出

有關(guān)“兩法銜接”的規(guī)定最早見于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（1996年頒布實(shí)施）①《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第7條第二款、第22條、第28條、第38條第四款，均是針對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的規(guī)定。，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件，不得“以罰代刑”。2001年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，首次提出“兩法銜接”概念。同年7月國(guó)務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），建立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。同年12月，最高人民檢察機(jī)關(guān)頒布《人民檢察機(jī)關(guān)辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確“兩法銜接”是行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接。2012年新《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第52條第二款，規(guī)定了行政證據(jù)轉(zhuǎn)換刑事證據(jù)規(guī)則。十八大和十八大四中全會(huì)明確提出“建立健全‘兩法銜接’機(jī)制”。這一系列法律規(guī)范和國(guó)家政策的出臺(tái)，為“兩法銜接”工作的開展提供了依據(jù)。

（二）“兩法銜接”機(jī)制之內(nèi)涵

“兩法銜接”機(jī)制的概念存在諸多爭(zhēng)論，歸納起來主要有兩種：一是辦案協(xié)調(diào)機(jī)制，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向具有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向具有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送不構(gòu)成刑事犯罪但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰案件的一種工作機(jī)制；［1］二是程序機(jī)制，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法過程中分離出可能涉嫌刑事犯罪案件并及時(shí)移送刑事司法機(jī)關(guān)處理的一種程序性事務(wù)。［2］筆者傾向認(rèn)同后者觀點(diǎn)，雖然行政執(zhí)法與刑事司法分別屬于行政法與刑法調(diào)整范疇，但就具體法律制度而言，二者應(yīng)歸結(jié)為行政違法與刑事犯罪之間的邏輯關(guān)系，且相互交叉重疊。行為人既違反行政法又觸犯刑法，所以需要承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。由于行政執(zhí)法相比較刑事司法而言更具有主動(dòng)性特點(diǎn)，一般情況下，行政程序先于刑事程序啟動(dòng)，嚴(yán)重違反行政法規(guī)范且涉嫌刑事犯罪案件首先進(jìn)入行政程序，由此產(chǎn)生案件管轄權(quán)移送的問題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中構(gòu)成刑事犯罪的案件依法向具有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)移送處理，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一過程進(jìn)行全程監(jiān)督，以確保行政執(zhí)法與刑事司法之間的有效銜接。因此，筆者認(rèn)為“兩法銜接”機(jī)制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向具有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌刑事犯罪案件以防止出現(xiàn)“有案不移”、“有案不立”、“有罪不究”、“降格處理”、“以罰代刑”等現(xiàn)象，從而使行政執(zhí)法與刑事司法形成合力的一種工作機(jī)制。

二、“兩法銜接”機(jī)制的實(shí)踐審視

（一）“兩法銜接”機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)“兩法銜接”工作尚處于試點(diǎn)階段，T直轄市S區(qū)人民檢察機(jī)關(guān)作為T市檢察機(jī)關(guān)最早探索建立“兩法銜接”機(jī)制的試點(diǎn)單位，已有六年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者現(xiàn)以T市S區(qū)“兩法銜接工作為樣本進(jìn)行分析。

1.以制度為保障，推進(jìn)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)。一是出臺(tái)“兩法銜接”工作辦法。S區(qū)成立包括檢察機(jī)關(guān)、區(qū)政府法制辦和公安分局等49家行政執(zhí)法單位在內(nèi)的“兩法銜接”機(jī)制，啟動(dòng)了“網(wǎng)上銜接、信息共享”平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱信息共享平臺(tái)）建設(shè)，區(qū)政府下發(fā)了四份文件②S區(qū)政府下發(fā)的四份文件為：《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作管理辦法》、《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度》、《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》、《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案》。，使S區(qū)“兩法銜接”工作步入制度化和規(guī)范化。二是建立聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制。S區(qū)“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議成員囊括了49家單位，實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”工作輻射范圍全覆蓋。三是建立“兩法銜接”案件報(bào)備制度。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)可能涉嫌刑事犯罪的案件，先要將案件基本情況向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為涉嫌刑事犯罪的，再以發(fā)函形式通知各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送；緊急情形下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先向檢察機(jī)關(guān)通知發(fā)案情況，在證據(jù)材料完善后再報(bào)備。四是制定“兩法銜接”工作手冊(cè)?！禩市S區(qū)“兩法銜接”工作手冊(cè)》包括政府文件、相關(guān)依據(jù)、罪名和司法解釋、信息共享平臺(tái)軟件操作指南、理論調(diào)研、經(jīng)典案例六方面內(nèi)容，標(biāo)志著S區(qū)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.以平臺(tái)為依托，推進(jìn)“兩法銜接”基礎(chǔ)建設(shè)。一是建立信息共享平臺(tái)。信息共享平臺(tái)的建立為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間暢通了信息交流與共享、案件移送與監(jiān)督的快速通道。截止2015年12月，S區(qū)信息共享平臺(tái)共收到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)備的各類行政處罰案件43489件，接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出咨詢280件，建議移送公安機(jī)關(guān)成功立案79件，起訴20件20人，均獲有罪判決。二是建立公檢信息共享平臺(tái)。公檢信息共享平臺(tái)為“兩法銜接”共享信息平臺(tái)的功能延伸，從中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)違反規(guī)定立案或不立案線索，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)。截至2015年12月，S區(qū)通過公檢信息共享平臺(tái)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案27件，獲得法院判決4件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷案件20件。三是成立“兩法銜接”工作辦公室。S區(qū)政府設(shè)立“兩法銜接”工作辦公室，設(shè)專人負(fù)責(zé)信息共享平臺(tái)的日常管理與維護(hù)工作，確保數(shù)據(jù)填錄的規(guī)范化、及時(shí)性。

3.以監(jiān)督為重點(diǎn)，促使“兩法銜接”提質(zhì)增效。一是建立協(xié)作辦案模式，適時(shí)引導(dǎo)偵查取證。在辦理重大疑難復(fù)雜案件過程中，S區(qū)檢察機(jī)關(guān)與各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安分局成立聯(lián)合辦案組，從證據(jù)收集、證據(jù)固定、偵查方向等方面提出建議，確保案件順利偵破。二是建立不定期走訪制度，促進(jìn)監(jiān)督實(shí)效。“兩法銜接”辦公室以個(gè)案抽查、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督等方式了解各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案情況和信息共享平臺(tái)的應(yīng)用情況。三是建立跟蹤督辦機(jī)制，提高監(jiān)督質(zhì)量。S區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”案件跟蹤督辦，及時(shí)督促公安機(jī)關(guān)立案，堅(jiān)持“誰主辦、誰監(jiān)督、誰跟蹤”原則，實(shí)時(shí)關(guān)注案件進(jìn)展。四是以專項(xiàng)活動(dòng)為契機(jī)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域排查。在開展破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)中，S區(qū)檢察機(jī)關(guān)制定相關(guān)文件，對(duì)環(huán)境與國(guó)土資源以及食品藥品安全等領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)排查。

（二）“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行中的問題

從S區(qū)的實(shí)踐來看，“兩法銜接”機(jī)制從無到有，不斷發(fā)展，在取得成績(jī)的同時(shí)，亦存在諸多問題，有的問題已經(jīng)成為制約“兩法銜接”機(jī)制發(fā)展的瓶頸。

1. 定位不清：主導(dǎo)機(jī)關(guān)錯(cuò)位

在一個(gè)機(jī)制中，主導(dǎo)機(jī)關(guān)的導(dǎo)向性是機(jī)制能否沿著正確軌道運(yùn)行的關(guān)鍵。“兩法銜接”機(jī)制建立的初衷是解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中所產(chǎn)生的“以罰代刑”、“有罪不究”、“降格處理”等問題。因此監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的相關(guān)執(zhí)法行為就成為該機(jī)制最為核心的部分，這也是檢察機(jī)關(guān)要在“兩法銜接”工作中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的基礎(chǔ)所在。從目前的實(shí)踐來看，“兩法銜接”的運(yùn)行模式多為檢察機(jī)關(guān)召集本區(qū)“兩法銜接”工作會(huì)議、與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)走訪座談、協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件等形式，意味著檢察機(jī)關(guān)是“兩法銜接”機(jī)制的主導(dǎo)者。由于缺乏考核與責(zé)任追究等配套機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力大大降低。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)僅是“法律監(jiān)督者”的身份，非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，讓檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)“兩法銜接”機(jī)制的建設(shè)，諸多工作難以開展。

2.職責(zé)受限：監(jiān)督范圍不清

監(jiān)督是保障“兩法銜接”機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送的法律監(jiān)督權(quán)就顯得尤為重要，既是檢察機(jī)關(guān)職責(zé)本身所在，亦是維護(hù)社會(huì)公平正義的需要。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行，很大程度上受制于監(jiān)督范圍。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的監(jiān)督范圍比較模糊，一方面要盡可能將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)全部納入“兩法銜接”機(jī)制，實(shí)行全面監(jiān)督；另一方面又要避免干涉行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，多實(shí)行事后監(jiān)督。既影響檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行，又削弱檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。以S區(qū)為例，“兩法銜接”工作輻射范圍基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，但有些行政機(jī)關(guān)多年來都是零行政處罰案件（如氣象局、教委等），或者行政處罰案件均為警告、罰款等輕微類型案件（如城管等），明顯達(dá)不到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。另外，一些經(jīng)濟(jì)類型犯罪，犯罪分子作案手段和方式隱蔽性強(qiáng)，若采取事后監(jiān)督方式，案件證據(jù)可能會(huì)毀損或缺失，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果不明顯。

3.成效微弱：信息共享平臺(tái)虛置

信息共享平臺(tái)的建立，一方面提高行政執(zhí)法的透明度，有利于獲得全面準(zhǔn)確的行政執(zhí)法案件信息；另一方面能夠有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)案件移送工作和公安機(jī)關(guān)立案工作。但實(shí)踐中，受諸多主客觀因素限制，信息共享平臺(tái)使用效果不顯著。一是行政執(zhí)法信息錄入不及時(shí)、不規(guī)范。由于某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有專人負(fù)責(zé)，且行政執(zhí)法信息錄入標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致數(shù)據(jù)錄入出現(xiàn)時(shí)間拖延、內(nèi)容不全面等問題。二是行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法信息錄入的自由裁量空間大。某些行政機(jī)關(guān)選擇性地錄入數(shù)據(jù)，隨意性大，導(dǎo)致信息共享平臺(tái)中行政處罰案件的錄入量與實(shí)際數(shù)量存在較大差距，使得檢察機(jī)關(guān)很難在信息共享平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)犯罪線索。三是信息共享平臺(tái)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)不對(duì)接。由于各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都擁有一套辦案系統(tǒng)，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立專門人員先將行政執(zhí)法信息錄入辦案系統(tǒng)，再按照信息共享平臺(tái)錄入要求重新整理數(shù)據(jù)，最后再將整理的數(shù)據(jù)錄入信息共享平臺(tái)，這不僅增加行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)，而且會(huì)造成信息遺漏、信息內(nèi)容不一致等問題。

4.移送率低：案件移送機(jī)制不暢

（1）案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明?！兑?guī)定》第3條及第11條第一款規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向具有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌刑事犯罪案件但未明確規(guī)定屬于涉嫌刑事犯罪案件的具體情形及其證明標(biāo)準(zhǔn)，使得案件移送標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。案件移送標(biāo)準(zhǔn)可分為實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與證明標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是指案件事實(shí)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)才屬于涉嫌犯罪的案件，才需要向公安機(jī)關(guān)移送；證明標(biāo)準(zhǔn)是指證據(jù)達(dá)到何種程度才能夠認(rèn)定案件涉嫌犯罪。其中，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)不明，主要原因有：一是法律規(guī)定本身模糊，如刑法中有關(guān)概括性規(guī)定的條款，需要“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重才構(gòu)成犯罪，其含義的理解在法學(xué)理論和司法實(shí)務(wù)中都存有爭(zhēng)議，而實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亦難以掌握；二是專業(yè)知識(shí)局限，有關(guān)犯罪構(gòu)成要件與刑事立案標(biāo)準(zhǔn)未全面掌握，如以非法行醫(yī)罪為例，相關(guān)司法解釋規(guī)定“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人在非法行醫(yī)中，使用假藥、劣質(zhì)藥或不符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生材料、醫(yī)療器械，足以嚴(yán)重危害人體健康的”應(yīng)以非法行醫(yī)罪論處，但是很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不知道該法律規(guī)范，以致于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中不再對(duì)非法行醫(yī)人使用藥品、衛(wèi)生材料、醫(yī)療器械等產(chǎn)品是否屬于不符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步調(diào)查，使得部分違法行為人僅受到行政處罰而不再追究其刑事責(zé)任。證明標(biāo)準(zhǔn)不明，主要源于行政處罰案件和刑事犯罪案件在證據(jù)審查和證明標(biāo)準(zhǔn)上的差異性，行政處罰案件要達(dá)到何種證明標(biāo)準(zhǔn)才需移送刑事司法處理，目前尚不明確。

（2）制度落實(shí)不到位，制度執(zhí)行缺乏監(jiān)督雖然已經(jīng)建立案件移送監(jiān)督機(jī)制、行政執(zhí)法案件移送抄備制度等制度機(jī)制，但通過機(jī)制本身發(fā)現(xiàn)和移送的案件線索較少，多數(shù)有價(jià)值的線索的獲取在很大程度上取決于與行政機(jī)關(guān)之間的個(gè)別溝通。另外，考核和責(zé)任追究制度不完善有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)工作重視不足，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺少?gòu)?qiáng)制力。

（3）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身原因。缺乏擔(dān)當(dāng)、不愿作為，遇到問題就以各種理由推脫；認(rèn)識(shí)偏差、隔閡橫生，擔(dān)心成為檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門的“賓上客”，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的問題敷衍塞責(zé)；關(guān)口繁多、信息不暢，執(zhí)法人員與數(shù)據(jù)錄入人員不統(tǒng)一，相關(guān)聯(lián)絡(luò)人員崗位變動(dòng)頻繁，業(yè)務(wù)交接不暢，出現(xiàn)銜接斷層。

5.立案率低：公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)不一

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)于某些案件立案標(biāo)準(zhǔn)問題認(rèn)識(shí)不一致，刑事司法機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件存在質(zhì)量低、證據(jù)取證難甚至客觀上已不能取得、未達(dá)到刑事立案基本標(biāo)準(zhǔn)等問題而不予立案。［3］而對(duì)于某些案件（如虛開增值稅專用發(fā)票罪等），公安機(jī)關(guān)要求必須有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具認(rèn)定材料（如增值稅專用發(fā)票的虛開行為等）為立案的前置要件，否則不予立案。對(duì)此情形下檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案，法律沒有相關(guān)規(guī)定。另外，盡管《規(guī)定》第9條明確要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收到公安機(jī)關(guān)不予立案決定書后，若認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案的，可以在3日內(nèi)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議或建議檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督。但實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)退回的案件，行政機(jī)關(guān)因?yàn)閾?dān)心承擔(dān)相關(guān)責(zé)任、影響工作開展等原因而很少提出復(fù)議或者提起立案監(jiān)督。

三、“兩法銜接”機(jī)制的完善路徑

（一）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的工作模式

2014年《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）中明確提出要加快建設(shè)法治政府、深化行政執(zhí)法體制改革、健全“兩法銜接”機(jī)制的要求?！豆珗?bào)》將“兩法銜接”機(jī)制的建設(shè)提升至國(guó)家層面，體現(xiàn)了國(guó)家在建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)目標(biāo)上的決心，也從一定程度上反映出“兩法銜接”機(jī)制已步入政府主導(dǎo)、全面鋪開的發(fā)展新階段。

在“兩法銜接”機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)是“法律監(jiān)督者”的身份，其監(jiān)督范圍既涵括了對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，也包含著對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案的監(jiān)督。但由于缺乏考核與責(zé)任追究制度、“兩法銜接”工作辦公室不獨(dú)立等原因，檢察機(jī)關(guān)很難以主導(dǎo)機(jī)關(guān)身份開展“兩法銜接”工作。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種“政府主導(dǎo)+檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督+行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)參與”的“兩法銜接”工作模式。在這個(gè)模式中，政府為主導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、考核各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作，并與檢察機(jī)關(guān)協(xié)同建立“兩法銜接”辦公室，賦予“兩法銜接”辦公室相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)；檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)“兩法銜接”工作執(zhí)行情況進(jìn)行督察、通報(bào)；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件移送工作；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件立案?jìng)刹楣ぷ鳌＿@種工作模式既能加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，又能有效解決“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行中的難題，從而暢通行政執(zhí)法與刑事司法銜接通道。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)

我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)通常表現(xiàn)為偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等等，而對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，亦是檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。雖然《規(guī)定》賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的職權(quán)，但該《規(guī)定》的法律位階低、法律約束力不強(qiáng)，亦未規(guī)定法律監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容，使得檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)難以發(fā)揮有效作用。筆者認(rèn)為，要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送中的法律監(jiān)督權(quán)，就需要從國(guó)家立法和具體操作程序兩個(gè)層面予以完善。在立法層面，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定一部有關(guān)“兩法銜接”機(jī)制的專門法律規(guī)范，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提前介入權(quán)①筆者認(rèn)為對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以派員提前介入指導(dǎo)，徹底改變檢察機(jī)關(guān)只能事后監(jiān)督的被動(dòng)局面，有效引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)。、調(diào)卷審查權(quán)②筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件時(shí)，有權(quán)調(diào)閱行政處罰的卷宗材料，就違法事實(shí)是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。、督促糾正權(quán)③筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中有違法違規(guī)行為的，以發(fā)檢察建議或糾正意見書等方式予以解決，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重并構(gòu)成職務(wù)犯罪的，則移交職務(wù)犯罪偵查部門立案?jìng)刹?。等法律監(jiān)督權(quán)能；明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序以及拒不移交刑事犯罪案件的法律責(zé)任①筆者建議修改《刑法》第402條關(guān)于徇私舞弊不移交刑事案件罪的規(guī)定，將“徇私”作為從重處罰情節(jié)，只要是單位或個(gè)人有故意不移交刑事案件的，即構(gòu)成犯罪。同時(shí)，修改《行政處罰法》相關(guān)條款，做好與《刑法》相銜接的問題；對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)移交公安機(jī)關(guān)的案件，要加大督導(dǎo)力度；對(duì)有案不立或立案后擅自撤案的，依法跟蹤監(jiān)督糾正。在程序?qū)用?，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)延伸到案件線索的受理及偵辦的全過程中來，避免因事后監(jiān)督，而導(dǎo)致證據(jù)缺失，影響案件偵破。

同時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中所行使的監(jiān)督權(quán)要進(jìn)行嚴(yán)格界定，僅僅是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督，并非干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的主要是解決執(zhí)法過程中“以罰代刑”、“有罪不究”、“降格處理”等不合理現(xiàn)象。通過在行政執(zhí)法活動(dòng)的提前介入權(quán)、調(diào)卷審查權(quán)、督促糾正權(quán)及提供法律咨詢服務(wù)等方面來體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，以維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（三）科學(xué)搭建信息共享平臺(tái)

暢通信息交流是“兩法銜接”機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。而信息交流共享的形式就是要科學(xué)搭建信息共享平臺(tái)，及時(shí)實(shí)現(xiàn)案件行政處罰、情況通報(bào)、案件處理流程及結(jié)果等信息共享。

1.實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”信息共享平臺(tái)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案系統(tǒng)有效對(duì)接。目前，大多數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自都有一套用于日常辦公的工作系統(tǒng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法信息錄入系統(tǒng)的同時(shí)，上級(jí)政府有關(guān)部門能夠從辦案系統(tǒng)中實(shí)時(shí)獲取信息，從上級(jí)政府部門統(tǒng)一系統(tǒng)的后臺(tái)程序數(shù)據(jù)庫(kù)表單中確定出“兩法銜接”信息共享平臺(tái)所需要的相應(yīng)字段，將這些字段中的數(shù)據(jù)從系統(tǒng)中定期導(dǎo)出，再導(dǎo)入兩法銜接信息共享平臺(tái)中。這樣各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就不需要設(shè)立專門人員負(fù)責(zé)執(zhí)法信息錄入，既可以減少數(shù)據(jù)錄入量，避免數(shù)據(jù)的遺漏，也可以解決檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)缺失的問題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“無死角”。

2.明確行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法與刑事司法可能形成銜接的案件范圍，［4］就在于行政執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)與刑法規(guī)定中相重合的行政違法行為。在此范圍內(nèi)，行政違法與刑事犯罪之間具有關(guān)聯(lián)性，一旦行政違法上升為刑事犯罪，則依法追究行為人的刑事責(zé)任?！皟煞ㄣ暯印钡陌讣秶ǎ阂皇菃未涡姓`法行為達(dá)到一定程度后構(gòu)成刑事犯罪案件，二是以多次行政處罰作為刑事犯罪成立條件案件。這類案件的行政違法行為主要包括：①逃稅行為；②虛報(bào)注冊(cè)資本行為；③虛假出資、抽逃出資行為；④虛開發(fā)票行為；⑤非法提供麻醉藥品、精神藥品行為；⑥虛假?gòu)V告行為；⑦串通投標(biāo)行為；⑧提供虛假證明文件行為；⑨非法經(jīng)營(yíng)行為；⑩高利轉(zhuǎn)貸行為；等等。在“兩法銜接”案件范圍內(nèi)，行政執(zhí)法信息的錄入按照信息共享平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)錄入。行政執(zhí)法信息錄入標(biāo)準(zhǔn)有：一是單次行政違法行為達(dá)到一定程度后即構(gòu)成犯罪的案件，輸入信息包括行政違法行為、違法數(shù)額、危害后果、處罰依據(jù)等；二是以多次行政處罰作為犯罪成立條件的案件，輸入信息包括行政違法行為、是否曾經(jīng)受過行政處罰及受行政處罰時(shí)間等。

3.加大對(duì)信息共享平臺(tái)運(yùn)行的保障。信息共享平臺(tái)的運(yùn)行需要充足的人力資源和物力資源?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鬓k公室應(yīng)合理配備工作人員，負(fù)責(zé)日常管理、對(duì)報(bào)備案件審查、信息共享平臺(tái)的運(yùn)行維護(hù)等工作；各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要有專門人員負(fù)責(zé)“兩法銜接”工作，并做好數(shù)據(jù)的錄入、更新工作。加大對(duì)信息共享平臺(tái)建立和運(yùn)行維護(hù)的資金保障，充分利用現(xiàn)有軟硬件資源，避免重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)。

（四）明確涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)

涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和證明標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是刑法分則規(guī)定的相關(guān)罪名的犯罪構(gòu)成及相關(guān)立法解釋、司法解釋規(guī)定的刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于構(gòu)成犯罪要求“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”的，在無明確法律規(guī)定情形下，參照司法判例；在無司法判例情形下，根據(jù)案件性質(zhì)、社會(huì)危害程度、影響大小等因素綜合判斷。證明標(biāo)準(zhǔn)是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件已達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谛淌掳讣笜?biāo)準(zhǔn)，只要有證據(jù)證明存在犯罪事實(shí)且系行為人所為，依法可能追究刑事責(zé)任的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送具有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)處理。

另外，要做好配套措施的銜接，確保刑事犯罪案件能夠及時(shí)有效移送至刑事司法機(jī)關(guān)處理。主要做法有：一是編寫《涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)指南》，根據(jù)“兩法銜接”的案件范圍和執(zhí)法信息的錄入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)行有效的法律規(guī)范和相關(guān)司法解釋中涉及到各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要罪名的追訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、政府規(guī)范性文件、經(jīng)典案例進(jìn)行匯總，并將其作為“兩法銜接”工作的辦案指引；二是組織對(duì)“兩法銜接”各聯(lián)席成員的培訓(xùn)，提高對(duì)涉嫌犯罪案件移送的意識(shí)，增強(qiáng)行政案件證據(jù)與刑事案件證據(jù)之間轉(zhuǎn)換能力；三是開展典型案例示范及獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)工作，每年對(duì)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過“兩法銜接”工作機(jī)制移送案件基本情況進(jìn)行通報(bào)，對(duì)典型案件給予獎(jiǎng)勵(lì)并組織各成員單位之間交流學(xué)習(xí)。

（五）加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件的立案標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，相關(guān)部門可以召開聯(lián)席會(huì)議方式進(jìn)行研討論證，將疑點(diǎn)多、分歧大的問題達(dá)成一致意見，最終轉(zhuǎn)化為規(guī)范性文件，指導(dǎo)“兩法銜接”工作。以T市為例，為懲罰發(fā)票違法犯罪，有關(guān)政府部門召集刑事司法機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等部門圍繞涉稅違法案件、打擊發(fā)票違法犯罪案件中有關(guān)“兩法銜接”問題進(jìn)行深入研討，并達(dá)成共識(shí)，最終形成《“兩法銜接”專題研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》。規(guī)定“刑事司法機(jī)關(guān)辦理虛開發(fā)票類案件時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查報(bào)告不屬于認(rèn)定虛開行為存在的證據(jù)”，有效解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送虛開發(fā)票類刑事犯罪案件的立案問題。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向其移送已立案的案件，公安機(jī)關(guān)在撤銷這類案件時(shí)，應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備審查，防止出現(xiàn)以行政程序取代刑事程序的現(xiàn)象。

（六）建立健全考核與責(zé)任追究制度

健全有效的考核及責(zé)任追究制度是“兩法銜接”機(jī)制良好運(yùn)行的重要保障。具體而言：一是將“兩法銜接”工作納入考核范圍，將“兩法銜接”工作成績(jī)與單位、個(gè)人工作成績(jī)掛鉤，并作為評(píng)優(yōu)評(píng)先、確定考核等次的依據(jù)；二是建立責(zé)任追究與問責(zé)制度。需要追究責(zé)任的情形有：1.檢察機(jī)關(guān)要求查詢案件、調(diào)閱有關(guān)案件材料、建議案件移送的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不予配合或拒絕執(zhí)行的；2.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員違反信息共享平臺(tái)工作制度，故意隱瞞、遺漏、虛假制作行政處罰案件信息的；3.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員損毀、丟失、篡改、偽造案件證據(jù)的；4.需要追究責(zé)任的其他情形。此外，紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的違法違紀(jì)行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議，要求限期改正，同時(shí)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)具體違法情形追究相關(guān)行政紀(jì)律責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重并構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送刑事司法機(jī)關(guān)依法追究相關(guān)刑事責(zé)任。

［1］慕平.法律監(jiān)督機(jī)制新探索［M］.北京：法律出版社，2010：3.

［2］王良臣.行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制之構(gòu)建［M］//何家弘.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制紀(jì)要.北京：中國(guó)檢察出版社，2006：173.

［3］劉福謙.行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的幾個(gè)問題［J］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）：43.

［4］張守良，崔杰.“兩法銜接”機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究［J］.中國(guó)刑事法雜志，2012（9）：125.

責(zé)任編輯：王 燕

A Path to Examine and Perfect Cohesive Mechanism between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice System

GUO Fu-xuan， RUAN Jian-hua
（People's Procuratorate of Shunyi District， Beijing 101300， China）

The cohesive work between administrative law enforcement and criminal justice plays an important role on effectively playing legal supervision functions of prosecutors. Currently， the cohesive mechanism between administrative law enforcement and criminal justice plays an important role in punishing the crimes of disrupting market economic order and social government order and protecting people's legitimate rights and interests. There still exist some problems， however， about leading organs' dislocation， unclear scope of supervision， absence of information sharing platform， sluggish case transfer mechanism， and different filing standards of public security organs. Through analyzing these problems， some improving methods are raised to fulfill seamless connection between administrative law enforcement and criminal justice.

administrative law enforcement； criminal justice； cohesive mechanism between administrative law enforcement and criminal justice

D922.11；D925.2

A

1671-5195（2016）04-0029-07］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.04.004

2016-03-01

郭富選（1975- ），男，北京人，北京市順義區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督處處長(zhǎng)，檢察委員會(huì)委員，研究方向?yàn)樾淌氯罱ㄈA（1988- ），男，陜西商洛人，北京市順義區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)。