王洪明　馬俊

政府間事權(quán)與支出責(zé)任問題研究——以遼寧省為例

王洪明馬俊

遼寧省級政府作為面向城市，與居民聯(lián)系密切的政府，是城鄉(xiāng)間公共服務(wù)與公共保障的提供者，同時(shí)還是推進(jìn)遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)的組織者與執(zhí)行者。然而，1994年施行分稅制以來，省級政府間為追求自身利益出現(xiàn)財(cái)力上移，事權(quán)下移狀況，暴露出事權(quán)和財(cái)力分配不均問題，不僅直接影響遼寧省政府職能的發(fā)揮，也影響了我國經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)安定。本文通過論述事權(quán)與支出責(zé)任內(nèi)涵，分析了遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及原因，提出推進(jìn)事權(quán)與責(zé)任劃分新辦法。

遼寧?。皇聶?quán)；支出責(zé)任

李克強(qiáng)總理在2013年發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來?！笔聶?quán)和支出責(zé)任構(gòu)成正確處理遼寧省政府間關(guān)系的重要組成部分，其劃分是否符合規(guī)范，是否符合我國基本國情直接影響遼寧省間的財(cái)政運(yùn)行效率，城鄉(xiāng)同步發(fā)展等重大宏觀政策的推行。

一、事權(quán)與支出責(zé)任基本內(nèi)容

遼寧省是由多極政府組成的，分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府。十八屆三中全會(huì)指出，建立事權(quán)與責(zé)任支出相適應(yīng)的相關(guān)政策后，在中央改革精神引領(lǐng)下，地方政府加快了優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任的步伐。

所謂事權(quán)是指各級政府基于自身的地位和職能所能提供公務(wù)服務(wù)，所能管理公共事務(wù)的權(quán)利。支出責(zé)任則指基于政治，管理的原因，某一級政府為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)必須承擔(dān)的相應(yīng)財(cái)政開支。事權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)利的執(zhí)行主體，而支出責(zé)任更強(qiáng)調(diào)花費(fèi)了多少資金才達(dá)到目標(biāo)。一般情況下，事權(quán)與支出責(zé)任相輔相成，一級政府享有多少事權(quán)，就應(yīng)承擔(dān)多少支出責(zé)任。但特殊情況下，由于某些主客觀原因，某一級政府會(huì)委托其下級政府承擔(dān)其支出，就造成事權(quán)在一級政府，而支出責(zé)任在另一級政府問題。實(shí)際上，每一級政府都有該承擔(dān)的政府職責(zé)，只有規(guī)定好每一級政府的職責(zé)和權(quán)利、活動(dòng)范圍和邊界才能更好發(fā)揮其職能，促進(jìn)社會(huì)良好有序發(fā)展。

二、遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任問題的現(xiàn)狀

遼寧省位于中國東北地區(qū)的南部，是沿海省份之一。曾經(jīng)作為“共和國的長子”，也作為中國重要的老工業(yè)基地，有著輝煌的歷史。遼寧省現(xiàn)覆蓋17個(gè)縣級市、19個(gè)縣，636個(gè)鎮(zhèn)、228個(gè)鄉(xiāng)。遼寧省的財(cái)政收入逐年增加，財(cái)政支出呈現(xiàn)逐年上漲趨勢。收入從2005年的675.3億元增加到2015年的6937.8億元；與此同時(shí)，財(cái)政支出也由2005年的1204.4億元擴(kuò)大到2015年6937.8億元。這組數(shù)據(jù)表明，隨著整個(gè)遼寧省經(jīng)濟(jì)問題呈現(xiàn)斷崖式崩塌，雖然財(cái)政收入逐年遞增，但支出金額卻更為巨大。遼寧省政府間財(cái)政收支的矛盾十分突出，2016年遼寧省需要持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盤活財(cái)政存量，用好財(cái)政增量，落實(shí)中央?yún)栃泄?jié)約的要求，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，各地民生才會(huì)顯著改善。

三、遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任存在的問題

1.粗線條的法律規(guī)定

到目前為止，我國還沒有專門的法律對中央和地方、地方間的政府事權(quán)劃分作出清晰且明確的規(guī)定。雖然《憲法》等基本法律提及了中央政府以及各級政府職能的劃分，但仍在具體事權(quán)劃分上有模糊表述。缺乏法律依據(jù)的后果導(dǎo)致遼寧省各級政府間事權(quán)范圍擴(kuò)大，政府間獨(dú)立性不足。而事權(quán)與責(zé)任支出又是相輔相成的，以致遼寧省多級政府間都有權(quán)處理一些公共事務(wù)，但又沒有責(zé)任去承擔(dān)，致使相互牽制，相互侵權(quán)，使整個(gè)政府系統(tǒng)存在隨意性。

2.上下分配不均

這里所說的上下分配不均有兩層內(nèi)涵，一是指自上而下的劃分使遼寧省政府間的責(zé)任下移。遼寧省政府有絕對權(quán)力決定管轄范圍內(nèi)下級政府的財(cái)政分配關(guān)系，下級政府只能被動(dòng)接受遼寧省政府的利益不平等分配。遼寧省政府還有權(quán)調(diào)控財(cái)力的投入方向，下級政府只能聽從和執(zhí)行；二是遼寧省政府和下級政府之間存在事權(quán)與支出責(zé)任下移，財(cái)權(quán)上移問題。1994年施行分稅制以來，大部分時(shí)間都只是停留于財(cái)政收入調(diào)整。這種只重視利益而不追求責(zé)任的行為，使利益分配更不合理，最終造成財(cái)力分配不均，責(zé)任不清。

3.政府與市場的混淆

中國現(xiàn)行的政府職能和財(cái)政能力是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做起的，最大特征是省級政府以下的政府所承擔(dān)的責(zé)任過多過雜，幾乎涵蓋方方面面，既造成政府職能的“越位”，也造成“缺位”。越位是指政府過多地干涉了本該由市場調(diào)整的部分，而缺位是指政府沒能承擔(dān)起本該負(fù)責(zé)的部分。例如，公共建設(shè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障等問題。由于市場的缺失，又得不到政府的支持，所以失去了有效而又充足的資金鏈條，進(jìn)而造成更大的社會(huì)問題。

4.缺乏有效的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制

從規(guī)范和穩(wěn)定角度看，我國對省級以下政府間事權(quán)與責(zé)任支出劃分從未做過清晰的劃分，更不用說建立有效的問責(zé)制度和監(jiān)督機(jī)制。我們需要明確的法律規(guī)范，更需要有保證各級政府按照法律法規(guī)處理和執(zhí)行的相關(guān)機(jī)構(gòu)。正是缺少這種問責(zé)機(jī)構(gòu)，不能充分調(diào)動(dòng)各級政府的積極性，導(dǎo)致公共服務(wù)的缺失。也是因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督機(jī)構(gòu)，失去了事前計(jì)劃審核，事中監(jiān)控調(diào)整，事后總結(jié)反饋，沒有更好地調(diào)動(dòng)各級政府機(jī)構(gòu)各部門團(tuán)結(jié)力量，按照預(yù)先的計(jì)劃而開展活動(dòng)。

四、遼寧省政府間事權(quán)與責(zé)任支出劃分不合理的原因

1.行政管理體制與財(cái)政體制不協(xié)調(diào)

遼寧省人口主要集中于城市和縣城，其事權(quán)主要由市級政府和縣級政府負(fù)責(zé)，但是顯然財(cái)力并沒有與之相匹配。由于我國行政管理體制給予上級政府絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，所以造成省級政府的財(cái)政保護(hù)會(huì)好于市級政府和縣級政府。此外，遼寧省的決定權(quán)全權(quán)掌握在省級政府手里，市級政府和縣級政府更多的是執(zhí)行權(quán)，這就會(huì)將造成巨大的行政資金壓力落到市級與縣級政府身上。

2.利益驅(qū)使

中國現(xiàn)行政府本身就有著政府與市場混淆不清的問題。1994年后依舊延續(xù)改革前的做法，把各種公共基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政支出劃分給地方各級政府，甚至超出了其承受范圍，這在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是行不通的。另外，由于利益的驅(qū)動(dòng)，很多事務(wù)在多級政府間交叉重疊，最后的實(shí)際工作會(huì)由地方各級政府負(fù)責(zé)，加大了繁瑣度和難度。

3.各下級政府過于依賴遼寧省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

目前，遼寧省政府為了符合發(fā)展潮流，轉(zhuǎn)變政府職能將事權(quán)下放，但仍未賦予各下級政府的決策權(quán)，造成各下級政府的財(cái)政收支有較大的缺口，嚴(yán)重時(shí)甚至造成遼寧省財(cái)政危機(jī)。各下級政府由于自身財(cái)力不足，無法滿足公共服務(wù)的支出，只能依賴遼寧省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。長此以往勢必影響各下級政府的長期良性發(fā)展。

五、完善遼寧省政府間事權(quán)與責(zé)任支出劃分的建議

1.加強(qiáng)立法

通過《地方政府組織法》規(guī)定遼寧省各地方政府職能，清晰地界定好各地方政府間的關(guān)系，避免權(quán)力的越位和缺失，更好地協(xié)調(diào)各地方政府間的關(guān)系。同時(shí)還應(yīng)將各地方政府的事權(quán)和責(zé)任支出劃分別用法律法規(guī)的形式固定下來，權(quán)責(zé)分明，減少政府系統(tǒng)的隨意性。

2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

遼寧省各地區(qū)發(fā)展不平衡，各地方政府由于依賴省級政府而造成轉(zhuǎn)移支付過程隨意性較大。鑒于這種情況，遼寧省政府應(yīng)以各下級政府的財(cái)力收入與承擔(dān)事權(quán)所需要的財(cái)力缺口為參照，量入為出，更好地防止各級政府之間的利益博弈。同時(shí)，還應(yīng)科學(xué)地分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，深化稅收制度改革，增加市級和縣級政府獨(dú)立稅收，促進(jìn)政府財(cái)政收入的可持續(xù)增長。

3.精簡政府

事實(shí)上，政府間事權(quán)的科學(xué)劃分和責(zé)任支出的清晰分層與遼寧省各政府機(jī)關(guān)的繁簡存在著一定的關(guān)聯(lián)。一些發(fā)達(dá)國家如美國、德國等都有清晰的分級，其三級政府的做法有利于對事權(quán)和責(zé)任支出進(jìn)行比較科學(xué)的劃分。這些國家在法律法規(guī)中明確規(guī)定了中央與地方政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)，并在公共服務(wù)、社會(huì)保障等民生政策的實(shí)施過程中，有效避免了“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。考慮到遼寧省人口基數(shù)大，且現(xiàn)行的政府結(jié)構(gòu)層級多，內(nèi)容雜，職責(zé)難以分清，給事權(quán)和責(zé)任的劃分造成的難度，有些地方政府甚至涵蓋了所有的事權(quán)，以至于事權(quán)和支出責(zé)任無法協(xié)調(diào)清楚。我們應(yīng)采取適合我國國情的政府分級改革，促進(jìn)遼寧省間事權(quán)與支出責(zé)任的科學(xué)和清晰的劃分，改善各地級政府支出責(zé)任過大，財(cái)力吃緊的現(xiàn)狀。

4.建立政府間的事權(quán)調(diào)整機(jī)制和程序

政府間事權(quán)和支出責(zé)任一旦通過法律法規(guī)的形式固定下來，在一定時(shí)間范圍是有穩(wěn)定性的。但隨著社會(huì)的不斷向前發(fā)展或國家的重大決策的改變，需要對遼寧省政府間事權(quán)和責(zé)任支出問題進(jìn)行調(diào)整或補(bǔ)充時(shí)，應(yīng)遵循既定的事權(quán)調(diào)整機(jī)制和合理合法程序。為此，中央需制定政府間事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整程序法。通過事權(quán)調(diào)整的法律制度安排，給予各地方政府以充分平等的話語權(quán)，保證各政府間事權(quán)調(diào)整的公平、公開、民主和法定。事權(quán)一旦調(diào)整，必須同時(shí)確定支出責(zé)任和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制，并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。

六、結(jié)語

現(xiàn)階段，更好地處理遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，不僅有利于提供更多更好的公共物品和公共服務(wù)，也有利于統(tǒng)一完善遼寧省的市場和優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，節(jié)約政策成本和創(chuàng)新制度體制。面對當(dāng)前我省政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實(shí)狀況和現(xiàn)存的問題，本文進(jìn)一步從立法、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、精簡政府及事權(quán)調(diào)整機(jī)制和程序方面提出相應(yīng)對策，以期為完善遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分提供有益的參考。

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（作者單位：沈陽建筑大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.033