楊　增

(武漢大學(xué)　法學(xué)院，湖北 武漢 430081)

新行政訴訟法修改的亮點(diǎn)及其貫徹落實(shí)

楊增

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430081)

摘要：在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，新行政訴訟法從擴(kuò)大受案范圍、暢通訴訟渠道、調(diào)整案件管轄、規(guī)范訴訟程序等方面完善了行政訴訟制度，亮點(diǎn)紛呈。但法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。新行政訴訟法立法精神的落地還需要好的司法環(huán)境、需要針對性的司法解釋以及各級法院法官的貫徹落實(shí)和創(chuàng)造性運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：受案范圍;行政訴訟；貫徹實(shí)施

在實(shí)施25年后，《行政訴訟法》剛剛完成了首次大修。2014年11月1日，全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》(以下簡稱《修改決定》)，媒體歡呼“‘民告官’邁入2.0時代”[1]。新《行政訴訟法》的實(shí)施，將有助我國行政訴訟制度更有力地保障公民權(quán)利，限制行政權(quán)力，維護(hù)司法權(quán)威，它必然對執(zhí)法主體執(zhí)法方式、手段不斷現(xiàn)代化、法治化提出了更高的要求。我們有理由相信，新行政訴訟法必將成為深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的有力武器。新《行政訴訟法》的良法美意能否在實(shí)施過程中得以展現(xiàn)，不僅事關(guān)行政審判制度的轉(zhuǎn)型，而且還直接影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。鑒于此，本文擬就新《行政訴訟法》若干重大修改及其貫徹落實(shí)的相關(guān)問題展開論述，希冀助力新《行政訴訟法》立法精神的把握和貫徹落實(shí)。

一、新《行政訴訟法》的修改亮點(diǎn)解讀

作為一部“民告官”的法律，本次行政訴訟法修改被各方期待已久，期望頗高，經(jīng)過多方參與、激烈討論和三次審議，《修改決定》終于獲得通過，整個修改過程既考慮了專家意見，又廣泛吸收了民意，體現(xiàn)著民主、法治、科學(xué)、務(wù)實(shí)的良性立法精神?？傮w來看，具有以下突出亮點(diǎn)：

(一)修正了行政訴訟法的立法目的

20多年的行政訴訟實(shí)踐表明，強(qiáng)調(diào)行政訴訟具有維護(hù)行政權(quán)屬性的制度安排有很大的負(fù)面影響。因為當(dāng)“維護(hù)行政權(quán)”和“保護(hù)公民權(quán)”這兩種價值出現(xiàn)沖突時，在當(dāng)前司法獨(dú)立不健全的情形下，司法實(shí)踐往往會選擇前者而不是后者。要真正解決我國行政訴訟中存在的突出問題，必須重新定位行政訴訟立法價值，徹底調(diào)整行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系模式。在此次修法活動中，新行政訴訟法對原法的立法目的作出修改，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟的價值回歸。新《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！迸c原法相比，作了三處修改：(1)將“為保證人民法院正確、及時審理行政案件”中的“正確”修改為“公正”。因為“公正”是司法工作的生命線，是人民群眾的核心要求，而“正確”不足以概括對司法工作的要求。(2)增加“解決行政爭議”。其目的是進(jìn)一步強(qiáng)化通過行政訴訟化解行政糾紛的作用，以法治的方式解決行政爭議，有利于增強(qiáng)公民的法治意識，避免出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象。(3)將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”刪除了“維護(hù)”。其目的是“強(qiáng)調(diào)行政訴訟就是要對行政行為的合法性進(jìn)行控制和監(jiān)督，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！盵2]行政訴訟的功能主要是對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督，為合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯的行政相對人提供法律救濟(jì)。

(二)擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍

1.將“具體行政行為”修改為“行政行為”。具體行政行為是一個相對于抽象行政行為的概念，不科學(xué)、不準(zhǔn)確，實(shí)踐中有的地方不愿意受理行政案件，對具體行政行為作過窄解釋，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不受理，客觀上造成了立案難。新法用“行政行為”取代“具體行政行為”，解決了具體行政行為的模糊空間，實(shí)際上擴(kuò)大了受案范圍。因為行政行為的概念更有彈性，解釋的空間更大。

2.將受理的具體列舉事項，從原來的八項增加到十二項。新行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)侵犯相對人的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒有支付最低生活保障待遇、社會保險待遇等行政行為納入受案范圍，行政訴訟受案范圍逐步擴(kuò)大到人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。

3.將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為納入受案范圍。《修改決定》充分考慮到簡政放權(quán)已經(jīng)成為大勢所趨，隨著行政審批制度改革深入推進(jìn)，社會組織承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)職能的機(jī)會將越來越多，因此，《修改決定》也將這些社會組織納入可訴對象，這也為將來進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍埋下了伏筆。

4.明確對部分抽象行政行為(行政規(guī)范性文件)進(jìn)行附帶審查。實(shí)踐中，有些具體行政行為侵犯相對人的合法權(quán)益，是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件越權(quán)、錯位作出規(guī)定造成的，而且其損害范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了具體行政行為，多年來將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的呼聲很高。為了從根本上減少違法具體行政行為，新法規(guī)定，相對人對具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門、地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件，在起訴具體行政行為的同時，可以提出附帶審查的請求。

(三)提出了解決行政訴訟“三難”的應(yīng)對之策

立法者注意到，行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，人民群眾反映強(qiáng)烈[3]。相應(yīng)地，修法的重點(diǎn)也落在解決這些問題上。應(yīng)當(dāng)說，這一判斷找準(zhǔn)了行政訴訟的病癥。

1.關(guān)于破解“立案難”的新舉措

行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是“立案難”。這次行政訴訟法修改，把解決“立案難”作為頭等事情來抓。一是明確人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利，要求法院保障起訴權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。二是改立案審查制為立案登記制，法院在接到行政起訴狀時，對符合法定起訴條件的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?，無需進(jìn)行審查，不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。不能當(dāng)場判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，在七日內(nèi)決定是否立案。三是明確原告、被告資格，將有“利害關(guān)系”作為確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大原告范圍，保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利。明確復(fù)議機(jī)關(guān)的被告資格，解決實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告而維持原行政行為的不正?，F(xiàn)象。規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。四是起訴期限由現(xiàn)行行政訴訟法的三個月延長到了六個月。五是規(guī)定了對不立案的救濟(jì)。如果法院“不立不裁”，即不立案、也不作不予立案裁定，當(dāng)事人可以向上一級法院起訴，上一級法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案審理，也可以指定其他下級法院立案審理?？梢哉f，在立案問題上有精神、有規(guī)則、有保障，其口氣之強(qiáng)硬、措施之嚴(yán)厲在中國法律中前所未有。

2.關(guān)于破解“審理難”的新舉措

《行政訴訟法》自實(shí)施以來，“審理難”問題貫徹始終，為解決審理難的問題，新法作出以下六個方面的修改。一是完善管轄制度，為了減少地方政府對行政審判的干預(yù)，肯定了提級管轄和跨行政區(qū)域管轄制度。新法規(guī)定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄。經(jīng)最高法院批準(zhǔn)后，省、直轄市、自治區(qū)的高級法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。二是完善了證據(jù)制度，明確被告逾期不舉證的后果，完善被告的舉證制度，明確原告的舉證責(zé)任，完善人民法院調(diào)取證據(jù)制度，明確證據(jù)的適用規(guī)則。三是增設(shè)簡易程序，為實(shí)現(xiàn)繁簡分流，提高審判效率，降低訴訟成本，新法規(guī)定，對事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的第一審行政案件，如果被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件的，就可以適用簡易程序。此外，其他第一審行政案件，如果當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，也可以適用簡易程序。四是增設(shè)調(diào)解程序，新法規(guī)定，法院審理行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。五是完善一審判決形式。原《行政訴訟法》規(guī)定的維持、撤銷、履行、變更和確認(rèn)違法等判決形式，與訴訟請求在一定程度上出現(xiàn)了脫節(jié)，無法滿足行政審判的實(shí)際需要。新法根據(jù)司法實(shí)踐作了補(bǔ)充修改，以“判決駁回原告訴訟請求”代替“維持判決”，增加給付判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決、履行協(xié)議判決等的范圍。六是完善民事爭議與行政爭議交叉的處理機(jī)制。為有效化解行政爭議和民事爭議，節(jié)約司法資源，提高司法效率，新法規(guī)定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。

3.關(guān)于破解“執(zhí)行難”問題的新舉措

長期以來，執(zhí)行難是一個非常棘手的問題。法院缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政機(jī)關(guān)不履行法院判決、裁定的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。但是，原《行政訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行措施力度比較有限，對行政機(jī)關(guān)的威懾力尚顯不足。為解決“執(zhí)行難”這一頑疾,《修改決定》明確了行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決的責(zé)任,拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況將被公告，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以罰款。拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、新《行政訴訟法》修改亮點(diǎn)的貫徹落實(shí)

新“民告官”法給我們帶來了許多新期待，人們有理由問，它能否讓行政訴訟走出困頓局面？能否擺脫權(quán)力干預(yù)的掣肘？能否破除“信訪不信法”的魔咒？能否帶來行政法治的春天？還需要從實(shí)踐操作層面去證明。正如黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所提出的，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。因此，修法工作落幕后，如何把這部新法貫徹好、落實(shí)好，讓其立法精神一步一步地落地是最重要的。

(一)全方位打造行政訴訟良好的司法環(huán)境

這次行政訴訟法的修改恰逢黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會召開之際，新法的實(shí)施遇到了全面推進(jìn)依法治國、深化司法體制改革，法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的大好環(huán)境。切實(shí)解決“立案難、判決難、終了難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面，必須著力突破行政訴訟面臨的體制性、機(jī)制性障礙，必須全方位打造行政訴訟良好的司法環(huán)境。否則沒有一個好的實(shí)施環(huán)境，光靠法院單打獨(dú)斗是不行的。如果法院仍然聽命于地方黨委政府，行政機(jī)關(guān)依然不尊重法院，領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)違法干預(yù)司法或者是插手具體案件的處理，那么，涉及地方政府重大利益的棘手案件就仍然很難進(jìn)入法院，法院“審不動”，“判不了”，民告官不見官等情況就會再現(xiàn)，新《行政訴訟法》的實(shí)施成效就會大打折扣。

為積極打造行政訴訟良好的司法環(huán)境，一是要在全社會弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)法治文化，形成法治信仰，增強(qiáng)法治觀念，提高法治意識。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維、法治方式的能力和水平，增強(qiáng)依法行政、依法執(zhí)政的觀念和理念；二是要積極穩(wěn)妥、整體推進(jìn)深化行政執(zhí)法體制改革和司法體制改革，為行政審判創(chuàng)造更加優(yōu)越的政治和法律環(huán)境，為人民法院依法獨(dú)立公正行使司法審查權(quán)創(chuàng)造前所未有的條件，盡快提升行政審判的權(quán)威性和公信力。三是全國各級法院從現(xiàn)在開始就要積極行動起來，勇立法治建設(shè)的潮頭，積極創(chuàng)造制度機(jī)制體制和組織條件，為行政審判即將到來的高潮“推波助瀾”。各級法院領(lǐng)導(dǎo)要高度重視行政審判工作，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木裰С中姓徟泄ぷ?；要積極爭取黨委、人大制定加強(qiáng)行政審判工作的決定，把行政審判納入當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)大局。

(二)最高人民法院做好后續(xù)的司法解釋和案例指導(dǎo)

司法解釋是最高法、最高檢對法律的具體應(yīng)用所作的說明，是下級法院、檢察院的辦案依據(jù)。在法律規(guī)定比較抽象、原則的情況下，司法解釋可以起到彌補(bǔ)法律不足的作用，對審理案件具有較大的可操作性。最高人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用修法所預(yù)留的足夠空間，借助法律解釋手段填補(bǔ)法律規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)之間的縫隙，推動新《行政訴訟法》的有效實(shí)施。當(dāng)然，司法解釋不能突破法律的規(guī)定，不能變成“二次立法”，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》對司法解釋做了約束性規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。最高人民法院和地方各級人民法院都應(yīng)嚴(yán)格遵守新立法法的規(guī)定。目前，最高人民法院現(xiàn)正在抓緊起草新的行政訴訟法司法解釋，并有望在2015年5月1日前發(fā)布，爭取和新法在5月1號同步施行。我們期待這個新司法解釋能夠配套完善相關(guān)具體制度，確保行政訴訟法在司法實(shí)踐中得到準(zhǔn)確的解釋、正確的運(yùn)用。

另外，要注重發(fā)揮案例指導(dǎo)的作用。2010年我國人民法院系統(tǒng)正式建立了案例指導(dǎo)制度。在行政訴訟領(lǐng)域，案例指導(dǎo)制度，一方面通過“造法”來解決當(dāng)前案件中無法被《行政訴訟法》相關(guān)條款納入的問題。另一方面通過對于不明確的法律概念和規(guī)則進(jìn)行解釋，從而將現(xiàn)有問題納入《行政訴訟法》的相關(guān)條款。因“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照?！蹦壳翱磥?，案例指導(dǎo)制度已經(jīng)產(chǎn)生了越來越大的影響，希望通過這樣的方式，繼續(xù)把好的立法精神一步一步地落地。

(三)深化行政審判體制改革

法律一經(jīng)頒布，就要靠各級法院和法官去具體貫徹落實(shí)、創(chuàng)造性運(yùn)用。這次《行政訴訟法》的修改，對行政訴訟立案難、判決難和執(zhí)行難做了比較有力的回應(yīng)，但其效果在很大程度上仍取決于今后行政審判體制改革的進(jìn)展。在深化司法改革的大背景下，在深化行政審判改革方面，人民法院根據(jù)新行政訴訟法要有更多開拓，要加強(qiáng)調(diào)查研究，關(guān)注集中管轄后出現(xiàn)的審判效果逐年遞減、出現(xiàn)新的不當(dāng)干擾、跨區(qū)域協(xié)調(diào)和執(zhí)行難度加大、審判績效考評和審判資源分配等問題，及早作出預(yù)案、及早加以解決，為貫徹實(shí)施新修改的行政訴訟法創(chuàng)造更加充分的條件。其中，要高度重視行政機(jī)關(guān)不作為、緩作為案件的受理和審理；更加重視行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，盡快提升行政審判的權(quán)威性和公信力。要進(jìn)一步完善行政審判考核體系，加大有錯不糾、裁判不公考核權(quán)重；全面實(shí)現(xiàn)審判流程公開和裁判文書公開，主動接受監(jiān)督；要完善錯案原因分析和責(zé)任倒查機(jī)制，落實(shí)讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；要嚴(yán)把非訴行政案件的審查關(guān)，進(jìn)一步擴(kuò)大裁執(zhí)分離；規(guī)范行政與司法的互動，明確行政權(quán)與司法權(quán)的界限。

隊伍建設(shè)方面，要加強(qiáng)行政審判隊伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政審判隊伍的專業(yè)化、集中化和相對穩(wěn)定。要確保法官保持中立性，嚴(yán)格自律，自覺抵御外部和內(nèi)部的不當(dāng)干擾，確保嚴(yán)格依法辦案。法官不僅了解了行政訴訟法的新發(fā)展，同時對新行政訴訟法在規(guī)范訴權(quán)保護(hù)及審判實(shí)務(wù)中的新要求有了更深、更準(zhǔn)確的掌握，更明確了在全面推進(jìn)依法治國及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)的形勢下，行政審判應(yīng)當(dāng)堅持憲法、法律至上，在將合法性審查作為行政審判基本價值的同時，兼顧公平、正義、發(fā)展、穩(wěn)定及改革；不斷強(qiáng)化權(quán)利保障，依法實(shí)現(xiàn)無障礙的權(quán)利救濟(jì)，力求達(dá)到行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，切實(shí)增強(qiáng)行政審判的實(shí)效性。

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責(zé)任編輯：游濤

收稿日期：2016-05-13

作者簡介：楊增(1995-)，女，湖北恩施人，武漢大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

中圖分類號：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-1890(2016)02-0039-04