摘 要 行政訴訟是我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟之一，又被稱為“民告官”的官司。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這一訴訟形式被賦予了更多的時(shí)代內(nèi)涵，重要性日益凸顯?？梢哉f(shuō)，自1989年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱：舊法）實(shí)施以來(lái)，這一訴訟形式在行政審判領(lǐng)域經(jīng)歷了形式從無(wú)到有、內(nèi)容由少變多、解決問(wèn)題從偏重實(shí)體到實(shí)體與程序并重的發(fā)展歷程。經(jīng)過(guò)立法者卓有成效的努力，施行二十余年后，該法通過(guò)2014年11月1日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，迎來(lái)了歷史上最大力度的一次修改。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱：新法）于2015年5月1日起施行。行政訴訟法的此次修訂適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要，取得了巨大的進(jìn)步和成功，為全面建成小康社會(huì)，進(jìn)一步落實(shí)依法治國(guó)基本國(guó)策注入了新動(dòng)力和正能量。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 實(shí)務(wù) 依法治國(guó)

作者簡(jiǎn)介：劉梅，中共淮南市委黨校法學(xué)副教授。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.191

新行政訴訟法頒布實(shí)施以來(lái)，通過(guò)加大對(duì)行政行為相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督力度以及對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期和時(shí)代背景下，人民法院的歷史定位和職能轉(zhuǎn)變的重新明確，將保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)落到了實(shí)處?！睹献印酚性疲骸巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行”，通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)行政訴訟審判實(shí)務(wù)的理念和具體做法，對(duì)實(shí)現(xiàn)法治臻治的中國(guó)夢(mèng)的重要性是毋庸贅言的。而如何將這一路徑由藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，讓人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，從而有更多的獲得感和使命感。對(duì)此，筆者嘗試從以下幾個(gè)方面簡(jiǎn)要分析我國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)方面的改進(jìn)和努力方向，以期拋磚引玉，促進(jìn)我國(guó)行政審判事業(yè)又好又快發(fā)展。

一、行政訴訟立法工作的發(fā)展方向

立法工作是行政訴訟實(shí)務(wù)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。所以，行政訴訟的立法工作只能加強(qiáng)，不能削弱。對(duì)此，筆者建議可以借鑒其他優(yōu)秀的立法先例和模式?！靶姓V訟的程序，其基本框架與民事訴訟類似，包括起訴、受理、審理等基本程序，此外還有一些特殊的程序規(guī)則” 。具體在實(shí)務(wù)工作中，可以從以下幾個(gè)方面先行嘗試：

（一）對(duì)于非訴行政執(zhí)行案件通過(guò)立法的方式采取直接審查模式，推進(jìn)采用“裁執(zhí)分離”辦案模式

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行已經(jīng)法院司法審查予以確認(rèn)效力的行政行為，可由立案工作法官直接審查，做出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。有很多非訴執(zhí)行案件所申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為已在前期行政訴訟過(guò)程中得到了司法審查，其合法性、合理性已經(jīng)受到肯定，對(duì)于此類申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為，沒(méi)有必要在非訴執(zhí)行案件中再次審查，可以簡(jiǎn)化審查環(huán)節(jié)，對(duì)于符合執(zhí)行條件的，直接裁定準(zhǔn)予執(zhí)行并由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于超過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行期限等條件的，裁定不予受理或者不予執(zhí)行。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行政訴訟制度改革，將行政案件集中管轄和跨區(qū)域管轄制度適時(shí)上升為法律，成為行政審判專業(yè)化的重要支撐

新法第十八條第二款規(guī)定了“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，這為實(shí)現(xiàn)行政訴訟跨區(qū)域化提供了一定的法律依據(jù)。在具體實(shí)踐中，可以將集中地以外法院的案件由相近集中管轄的地區(qū)法院審理，而多個(gè)集中管轄法院本身的案件可以相互移送，實(shí)現(xiàn)交叉管轄和審理，這一舉措可以較好地阻斷行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院行政審判工作的干預(yù)途徑，減少不當(dāng)干預(yù)，使行政審判工作人員能夠更加獨(dú)立地開展工作，實(shí)現(xiàn)行政審判的公正性，維護(hù)司法權(quán)威和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）進(jìn)一步明確行政協(xié)議案件的審判組織和審理方式

新法施行以來(lái)，行政協(xié)議案件從無(wú)到有，發(fā)展很快。訴訟實(shí)務(wù)中，對(duì)于行政協(xié)議案件協(xié)議相對(duì)人提起行政訴訟要求行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議的案件，為減少訴訟環(huán)節(jié)，提升審判質(zhì)效，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，靈活簡(jiǎn)便地解決協(xié)議爭(zhēng)議，建議可以采取行政附帶民事判決的方式，在一次訴訟中一次性解決協(xié)議履行的相關(guān)問(wèn)題。這樣既可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法依約履行協(xié)議，又對(duì)負(fù)有履行協(xié)議義務(wù)的協(xié)議相對(duì)人做到不枉不縱，同時(shí)還節(jié)約了司法資源?；蛘卟扇⌒姓V訟與民事訴訟同步進(jìn)行，合并審理的方式，防止協(xié)議相對(duì)人一味要求行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，而自身逃避責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、人民法院的歷史定位及其轉(zhuǎn)變

人民法院是我國(guó)的審判機(jī)關(guān)，是社會(huì)公平正義的最后一道防線，行政審判工作是檢驗(yàn)行政訴訟實(shí)務(wù)最好的試驗(yàn)田和試金石。如何做好新時(shí)期的行政審判工作，筆者建議可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）人民法院的司法解釋和典型案例采集工作要與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新

我們知道，司法實(shí)務(wù)中，每一部成文的法律都需要通過(guò)進(jìn)行司法解釋的方式增強(qiáng)其適應(yīng)性和生命力?！八^法律解釋方法，是指在找法的結(jié)果找到現(xiàn)行法上有一個(gè)可以使用于本案的法律條文之后，為了確定這個(gè)法律條文的內(nèi)容意義、適用范圍、構(gòu)成要件、法律效果等，所采用的各種方法”。 只有方法對(duì)了，才能正確引導(dǎo)行政訴訟的實(shí)務(wù)和發(fā)展方向。同時(shí)，進(jìn)一步推廣和采集典型案例，供各級(jí)人民法院辦案時(shí)予以參照，也可以在一定程度上起到統(tǒng)一裁判尺度和規(guī)范法律適用的作用。

（二）借力信息化建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，第一時(shí)間、最大限度延伸拓展人民司法和審判工作內(nèi)容

“信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，首先在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域引發(fā)了一系列的組織變革?？v觀組織變革，無(wú)一不和互聯(lián)網(wǎng)倡導(dǎo)的開放、透明、分享、公正、公開、公平的理念環(huán)環(huán)相扣，同時(shí)也顯露出互聯(lián)網(wǎng)扁平化、分布式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)” 。今年的最高人民法院給予“走進(jìn)一個(gè)廳，事情全辦清”的“合肥經(jīng)驗(yàn)”肯定的評(píng)價(jià)和大力推廣。立案階段，各級(jí)人民法院可以通過(guò)建立門戶網(wǎng)站“網(wǎng)上立案”和12368訴訟服務(wù)平臺(tái)，打破地域和時(shí)間限制，在網(wǎng)上進(jìn)行自助式立案，同時(shí)獲得訴訟文本下載、訴訟費(fèi)用計(jì)算、聯(lián)系咨詢立案法官等配套服務(wù)。法院經(jīng)審核當(dāng)事人在網(wǎng)上填寫的信息、提交的起訴狀和證據(jù)材料，對(duì)符合立案條件的可予直接立案，對(duì)不符合立案條件或需要補(bǔ)充材料的，法官通過(guò)網(wǎng)上直接回復(fù)、電話、短信或約談方式告知，可有效避免當(dāng)事人多次奔波往返，代理律師也可通過(guò)律師平臺(tái)申請(qǐng)網(wǎng)上立案、網(wǎng)上閱卷、網(wǎng)上辦理等人工服務(wù)，真正做到了“足不出戶完成起訴”。

（三）順應(yīng)司法改革的時(shí)代需要，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)

為政之要，唯在得人。再好的法律，再嚴(yán)密的規(guī)定，也都是要以人為本。 當(dāng)前，不論是人員編制，還是人們的重視程度，行政訴訟都尚不能與民事訴訟、刑事訴訟等業(yè)務(wù)相提并論，更有甚者，有些地方的行政訴訟工作人員被抽調(diào)到其他部門從事非行政審判工作業(yè)務(wù)的也不在少數(shù)，許多地方的基層法院甚至配不齊一個(gè)合議庭，也還有不少中級(jí)法院需要通過(guò)增選人民陪審員才能完成案件審理工作。在行政訴訟受案范圍不斷擴(kuò)大、行政相對(duì)人的訴求日益提高、集團(tuán)訴訟時(shí)有發(fā)生的情況下，行政審判工作人員的數(shù)量越來(lái)越難以滿足日益增長(zhǎng)的訴訟實(shí)務(wù)需求，加強(qiáng)隊(duì)伍已經(jīng)成為現(xiàn)在亟待解決的重大問(wèn)題?？梢越⑿姓徟泄ぷ魅藛T專項(xiàng)管理制度，穩(wěn)定現(xiàn)有行政審判法官不外調(diào)，并建立科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的行政法官培養(yǎng)制度，對(duì)有潛力的優(yōu)秀人才著重培養(yǎng)，從而促進(jìn)行政審判隊(duì)伍呈現(xiàn)出梯隊(duì)式發(fā)展的良好格局。

三、行政相對(duì)人的新要求與新期待

有壓力才有動(dòng)力，行政相對(duì)人的新要求與新期待，既是行政訴訟實(shí)踐發(fā)展面臨的壓力和考驗(yàn)，也更是檢驗(yàn)實(shí)務(wù)能力，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷的重要契機(jī)。同時(shí)，法治思維不僅是國(guó)家層面的基本治國(guó)方略，也更應(yīng)當(dāng)落實(shí)在人民群眾的傳統(tǒng)觀念和個(gè)案之中。對(duì)此，筆者建議從以下幾點(diǎn)入手，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義，回應(yīng)行政相對(duì)人的新要求與新期待：

（一）結(jié)合行政訴訟領(lǐng)域的特殊屬性，加強(qiáng)司法教育和宣傳工作，大力推進(jìn)陽(yáng)光司法

積極探索全方位、互動(dòng)性、多層次的司法公開服務(wù)和宣傳教育力度，采取多樣化、立體化的宣傳方式，通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)、開展庭審直播、網(wǎng)絡(luò)對(duì)話等形式加強(qiáng)對(duì)外宣傳聯(lián)絡(luò)。對(duì)于行政審判實(shí)踐中存在的普遍性問(wèn)題和典型案例，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形式在官網(wǎng)上予以權(quán)威解讀，這樣可以對(duì)行政相對(duì)人起到正面引導(dǎo)、答疑解惑、以正視聽(tīng)的良好效果。

（二） 針對(duì)不用地區(qū)的案件情況，合理調(diào)配行政審判資源，進(jìn)一步優(yōu)化行政審判人力資源配置

要認(rèn)真落實(shí)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》要求，為行政審判部門配備足夠的行政審判人員，除個(gè)別法院確因編制和案件數(shù)量太少難以達(dá)到要求的以外，建議基層法院盡量能夠保持一個(gè)合議庭，中級(jí)及以上法院能夠組成兩個(gè)以上的合議庭。尤其是新法施行后，實(shí)行行政審判跨區(qū)域管轄已成為一種必然趨勢(shì)，如何在集中法院和被集中法院之間合理調(diào)配行政審判人力資源，使跨區(qū)域?qū)徟许樌麑?shí)施，是司法改革下一步需要重點(diǎn)考慮的突出問(wèn)題。建議將被集中法院中，從事行政審判工作的優(yōu)秀法官資源進(jìn)行整合，通過(guò)征詢被集中法院法官意見(jiàn)，向集中管轄法院統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)現(xiàn)“人隨案走，案隨人走”，從而從根本上解決集中管轄后案件數(shù)量與原有行政審判法官配比懸殊的情況，對(duì)案多人少的矛盾，也能夠使被集中管轄法院的優(yōu)秀法官資源仍然能夠得到充分合理使用。

四、行政機(jī)關(guān)的自我完善與配合

行政訴訟的被告始終恒定為行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)依法行政、依法辦事的能力和水平，直接影響行政訴訟案件的數(shù)量和質(zhì)量。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與人民群眾最為密切，公民從生到死，企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)營(yíng)，都離不開行政權(quán)力的運(yùn)行。同時(shí)，行政權(quán)的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。所以，行政機(jī)關(guān)的自我完善，以及對(duì)人民法院工作的配合支持至關(guān)重要。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了30多年的高速發(fā)展，政府在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過(guò)程中，也積累了大量的社會(huì)矛盾，尤其在土地征收、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等涉及民生和人數(shù)眾多的領(lǐng)域，矛盾尖銳，爭(zhēng)議頻發(fā)，對(duì)這種發(fā)展模式帶來(lái)的問(wèn)題不能視而不見(jiàn)。如何既保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)狀，又實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新和諧，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須要解決的實(shí)際問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”。四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出要“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中，要順應(yīng)新形勢(shì)提出的新要求，加強(qiáng)與人民法院的互動(dòng)聯(lián)絡(luò)，進(jìn)一步增強(qiáng)自我約束和監(jiān)督管理，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，積極正確回應(yīng)人民群眾和社會(huì)各界的呼聲與期待，建設(shè)公正高效廉潔的服務(wù)型政府。

注釋：

王麟主編.行政訴訟法學(xué)（第二版）.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2013.4.

石景光.傳統(tǒng)文化與法治中國(guó)（第一版）.新華出版社.2015.113.

阿里研究院.互聯(lián)網(wǎng)+未來(lái)空間無(wú)限（第1版）.人民出版社.2015.144-145.