張　磊

(安陽師范學院 歷史與文博學院， 河南 安陽 45500)

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論有效管轄視野下我國歷史上的南海管控

張磊

(安陽師范學院 歷史與文博學院， 河南 安陽 45500)

摘要：管轄的有效性是當代關于領土判定的重要標準。中國歷代王朝均以國家或政府為主體，對南海部分和當前所主張范圍海域和海島進行了力所能及的管控，主要包括軍事和行政管轄兩個方面。前者主要體現(xiàn)為具有軍事性質(zhì)的海上巡防、海上拯救等內(nèi)容；后者則包括測繪與地圖標繪、行政區(qū)劃編制與管理等。體現(xiàn)國家意志的同時，這些活動一再反映了王朝或政府對南海諸島及其海域的實效性管轄。這成為當代我國主張相關權益的基礎和當代南海管控的有益借鑒。

關鍵詞：南海諸島；軍事管轄；行政管轄；南海權益

關于南海諸島的主權及其他相關研究，學界開展了較為廣泛而豐富的研究，其中體現(xiàn)出歷史與國際法學的緊密結(jié)合。特別是“最早發(fā)現(xiàn)、最早命名、最早經(jīng)營開發(fā)”等方面的論證為我國的主張奠定了堅實的基礎，但南海海域和海島管控，以及具有法律屬性的“管轄”研究仍有進一步深入之必要。本文不揣淺陋，僅就我國對南海諸島及其海域的有效管轄進行梳理和研究，不當之處敬請方家指正。

一、有效管轄的國際法內(nèi)涵及其理論價值

有效管轄，又稱有效控制，是指權利主張方在紛爭地區(qū)執(zhí)行管轄權“有效性”的比較，它在國際法層面對領土主權判定發(fā)揮重要作用,是國際法關于領土取得方面的參考性要素，在國際法庭的判例中多有體現(xiàn)。

如英法之間“敏基埃島和?？死伤箥u”案中，國際法院確立了英國的主權而駁回了法國的主張，其依據(jù)是“較近的與行使管轄權和當?shù)毓芾頇嘤嘘P的行為，以及與該領土相關立法的性質(zhì)”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，北京：北京大學出版社，2011年，第399頁。以下所引此書皆出于此版本。。英國在島上更加深入的主權活動使其管轄具有更強的有效性，從而獲得法庭支持。印度尼西亞與馬來西亞關于利吉坦島和西巴丹島的爭端中，國際法院將二島主權判給了馬國，重要依據(jù)是馬國對二島足夠長時間內(nèi)持續(xù)的有效治理。馬國(包括英國)對二島的管轄雖不多(缺乏自然基礎和經(jīng)濟價值而少有常駐人口)，但設立了多樣化政策且持續(xù)了很長時間，包括立法、行政和準司法等，和平、實際、充分而持續(xù)性地實現(xiàn)了其行使主權的意圖。同時，印尼和荷蘭并沒有對其行為提出過抗議。*密晨曦：《“有效治理”在最新國際判例中的應用》，高之國主編：《國際海洋法問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第193-196頁。其他如“帕爾瑪斯島案”、“東格陵蘭案”、“曼基埃群島和?？死锖伤谷簫u案”的裁決中，國家活動的客觀事實及主權國家的體現(xiàn)等內(nèi)容均是法庭確定結(jié)果的重要指標。

事實上，這一原則曾蘊含在國際法傳統(tǒng)原則中，比如舊的領土取得方式：先占、時效*此外，添附、割讓、征服、合并也是傳統(tǒng)領土獲得方式。如[日]松井芳郎：《國際法》，中國政法大學出版社，2004年，第101頁；[日]巖田一政，[日]小寺彰，[日]山影進：《國際關系論》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第80頁。。這種以羅馬法為基礎建立的傳統(tǒng)領土取得方式，因為其廣泛的影響，在國家間領土紛爭或額外領土的取得中發(fā)揮過較為廣泛的價值，有參考性意義。它們能夠發(fā)揮效力，某種程度上是建立在實施有效控制基礎上的。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，2011年，第396頁。

先占又稱“占領”，是國家有意識地取得無主地的領土主權。包含如下基本要素：第一，先占的對象必須是無主地*所謂“無主地”，指不屬于任何國家的或為原屬國放棄的土地，包括無人居住的荒島、荒原、沒有形成“文明國家”的土著人居住的土地。凡在社會上和政治上有組織的部落或民族居住的土地不能被認為是無主地，不能成為先占方式取得領土主權的對象。見梁西：《國際法》，武漢：武漢大學出版社，2011年，第132頁。；第二，實施先占的主體必須是國家(或以國家名義，或為國家行為，或私人在事后得國家授權或認可)；第三，需要實行有效的占領；第四，“先占范圍以有效占領的土地為限，不能主張連帶占有”。后兩個要素中本質(zhì)上反映為“有效占領”。*梁西：《國際法(第三版)》，武漢：武漢大學出版社，2011年，第132-133頁。

先占主要包括兩個層面的內(nèi)涵：(1)先占行為實施方必須明確將該無主地置于其主權之下，并可以在國家公開聲明或外交文件中明白表示；(2)行為國必須對無主地行使主權，即實行有效的占領和行政管轄，并使之可以在發(fā)生爭端時保持。*梁西：《國際法(第三版)》，武漢：武漢大學出版社，2011年，第133頁。奧本海認為：“占有和行政管理是構成有效占領的兩個基本事實?！薄秺W本海國際法》上卷第一分冊，北京：商務印書館，1989年，第76頁。于是，在確定占領的范圍或先占的有效限度上，“行政管轄是重要的”*周忠海：《周忠海國際法論文集》，北京：北京出版社，2006年，第52頁。。即在占有土地之后，必須建立某種行政(體系)，表示該土地是由新占領者真正統(tǒng)治的。*[英]派特勞特修訂：《奧本海國際法》上卷第二分冊，北京：商務印書館，1989年，第77頁。之所以要求“有效占領”，是因為當今作為先占先導的“發(fā)現(xiàn)”一般不構成先占的權利，它只能賦予行為國一種初步的權利(Inchoate Right)，在一定的時間內(nèi)僅“有暫時阻止他國占領的作用”*周鯁生：《國際法》，武漢：武漢大學出版社，2009年，第382頁。。若要產(chǎn)生法律效力，就必須在一段時期內(nèi)繼以“有效占領”。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第397頁。

時效原則是指占有國以非法或不正當方式占據(jù)他國領土，并長期而安穩(wěn)地占有、實施事實上的主權行為；被占國則默認或不提出抗議，造成該狀況是合乎國際秩序的認識或錯覺，從而由占領國獲得被占領土(名義上的)主權。它不同于先占(占領)對無主地的占領，而是非法侵占他國之領土，目的是對(非法)事實的合法化，即因時效而“合法”取得主權。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第397頁；梁西：《國際法(第三版)》，第133頁。換言之，(非法)管轄的延續(xù)性與假定前主權國的默認，可以賦予占領方主權權利，使主權權利合法化。

對時效的討論，通常也集中于兩點：(1)關于時效所需的時限問題。這缺乏一致性的認識，如格老秀斯主張以100年為限，奧本海則主張視不同情況而定。通常情況下，這也取決于案件的各種情形，包括領土性質(zhì)、有無其他競爭主張等等。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第399頁。第二，形成(主權)所有權的條件具體內(nèi)容。在時效時限內(nèi)，占領國獲得主權包括何種必要的行為或步驟?！安┐耐呒{/納米比亞”案中，雙方曾就獲得所有權之條件達成一致意見，“即占有必須出于主權行為(à titre de souverain)、和平和不間斷地，公開地做出并持續(xù)了一段時間”。對此，法院并未提出異義。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。因此，第二點實際上也提出這樣一種趨勢：若欲通過時效獲得主權，則要求占領國行使具有主權意義的管理或管轄行為。此外，我們也不能忽視時效原則下，“默認”對主權獲得的重要作用。時效的成立依賴于前主權者對新事態(tài)的默示同意；前主權者的抗議(在當代)可能完全消除任何時效的主張。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398-399頁。

先占與時效在是否非法的問題上雖不同，但雙方為獲得最終的主權都需要有“一段時間內(nèi)有行使主權行為的證據(jù)”。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。因此不免引起倫理上的紛爭，在實踐中二者難以明確地區(qū)分。*“因為對一塊土地的主權或許會逐漸消逝，由此引發(fā)該土地是否被遺棄成為無主地的疑問?！倍I土的放棄需要丟棄的事實外加放棄的意圖。這十分罕見：參見例如“德拉瓜灣”案(Delagoa Bay),C. Parry, British Digest of International Law, Cambridge, 1965, vol.V, p.535，以及“邊境領土”案， ICJ Reports, 1959, p.209. 另參見：Brownlie, Principles, pp.138～139. 見[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。在絕大多數(shù)情況下很難在先占與時效之間作出清晰的劃分。因此，“趨勢是不指明特定的取得方式與何種傳統(tǒng)定義確切相關”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。。即不再嚴格明確取得方式是傳統(tǒng)方式中的某種*如主張時效方可能也要求先占主張方實施諸如時效三條件(出于主權行為、和平和不間斷地，公開并持續(xù)一段時間)那樣的證據(jù)，從而一定程度上模糊二者定義上的鴻溝。，而改為對有效性，即行使主權行為的強調(diào)。

前文案例“敏基埃島和埃克利荷斯島案”中，國際法院駁回了法國主張，顯然其判決依據(jù)并非先占或時效，而是競爭國家之行為。因此，根本上是一種行為有效性的比較判定。該原則重點在于判斷權利主張方在紛爭地區(qū)執(zhí)行管轄權的程度。

關于“有效控制”或“有效管轄”，它的實施深刻影響著(除割讓和添附等以同意和主權作用之外的)領土的主權獲得，其核心是“像所有權那樣……持續(xù)和平地展示領土主權”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第410頁。。這里強調(diào)的是體現(xiàn)國家權力的充分行使等實際而非名義上的占有；實際上也表明這樣一種要求，即國家主權及其行為在相關領土或區(qū)域上的展示(或稱為主權意愿的表達)。同時，控制的公開或開放特性也是不可或缺的。與此相對應的，是直接相關方基于同意的默認、承認或禁止反言等隨后行為因素，從而一定程度上保障了有效控制的非決定性，彌補了有效原則的不合理之處。即，前主權國或紛爭國的強烈抗議，使之不可能通過時效產(chǎn)生主權。*周忠海在文章中實際否定了有效控制的原則，但他也忽略了在影響有效控制中的隨后行為的因素的作用和意義。參見周忠海：《周忠海國際法論文集》，北京出版社2006年版，第54頁。

簡言之，有效控制是獲得主權的手段和方式之一，對其產(chǎn)生影響的因素除卻在隨后要素外，主要體現(xiàn)為內(nèi)在問題，即具體而有效的管轄行為；明確的國家意愿；和平的、實際的、充分的、持續(xù)的實施或展示主權價值的活動。有效控制還體現(xiàn)為相對性。它在一定程度上源于相關領土的性質(zhì)和主張國的主權行為或控制的方式，并影響著相關活動的效能和主權權利的合法獲得。正如“克利珀頓島仲裁案”仲裁員強調(diào)的那樣：“實際的而非象征性的占領是先占的必要條件”，(但)“此類占領可根據(jù)有關領土的性質(zhì)而采取不同方式。”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第404頁。

顯然，有效管轄是權利主張方關于區(qū)域控制更加廣泛和深入的相對概念。它是傳統(tǒng)領土取得方式新的發(fā)展，是解決領土紛爭的重要原則。因此，在有效管轄視野下對我國南海島嶼與相關海域之主權進行研究有重要價值。

二、中國歷史上南海管轄的史實研究

關于南海諸島的官方管控，我國史籍中具有較為豐富而悠久的記載，主要可分為兩個方面的內(nèi)容：軍事和行政。這也成為我們一再重申自己主張的基礎和依據(jù)。

(一)南海諸島的軍事管轄

從軍事上對南海諸島及其海域?qū)嵭泄芸兀求w現(xiàn)國家意志的重要途徑。由于地理條件和交通工具的限制，對遠離大陸的島嶼實行駐島管轄，在中國古代史上幾乎是不可能的。因此，水師巡視就成為古代中國政府對海外島嶼進行管轄的主要方式。

宋代之前，鮮有對南海諸島直接而具體的軍事管控記載，但相關文字表明當時在相關海域已經(jīng)出現(xiàn)國家武裝力量。公元411年春，“盧循襲破合浦，徑向交州?；鄱饶寺饰奈淞司?盧)循于石碕，交戰(zhàn)”*[梁]沈約：《宋書》卷92《杜慧度傳》，北京：中華書局，1974年，第2264頁。。謝靈運《武帝誄》也曾記東晉“虎騎騖隰，舟師漲?！?[清]嚴可均，校輯：《全宋文》卷33《謝靈運·武帝誄》，《全上古三代秦漢三國六朝文》，北京：中華書局，1958年，第2618頁。。即東晉時期，盧循領導下，起義軍于自合浦至石碕(即石橋或石塘，今西沙群島)與晉軍交戰(zhàn)。相關考古工作在西沙北島發(fā)現(xiàn)印有南朝宋“大明”年號(公元457-464年)的瓷器殘底，進一步印證了南朝宋在南海諸島的活動。與盧循起義軍在西沙海域作戰(zhàn)，表明南海諸島在東晉時期就已經(jīng)在王朝海軍統(tǒng)轄之下。

宋代，南海軍事管轄開始明確出現(xiàn)在相關記載中。由宋仁宗“御序”、曾公亮撰著的《武經(jīng)總要》中就有這樣的記載。作為北宋時期專門記載宋朝軍國大事的重要資料，該書記載了宋水師設置水師營壘，定期巡弋西沙海域的情形：“命王師出戍，置巡海水師營壘……從屯門山，用東風西南行，七日至九乳螺洲，又三日至不勞山(原注：在環(huán)州國界)。”*[宋]曾公亮：《武經(jīng)總要》前集卷20《廣南東路》，《景印文淵閣四庫全書》第726號，臺北：臺灣商務印書館，1983年，第574頁。西沙海域(九乳螺州)已在宋水師巡海范圍之內(nèi)。作為中西貿(mào)易的重要航道，增設泉州市舶司后，巡海水師不再限于純粹的軍事行動，同時具有巡轄以保護貿(mào)易的性質(zhì)，并大量招收巡海水軍，備戰(zhàn)守之役。*韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第38頁。相關史實也反映在《讀史方輿紀要》、《防海輯要》、《洋防輯要》等書中。此外，南宋末年(1277年)，在元軍的追趕下，宋端宗及其水軍曾遠至七洲洋暫時駐蹕，俞如珪被元軍所執(zhí)。*[元]脫脫：《宋史》卷47《二王附》，北京：中華書局，1977年，第944頁。元代不但繼承了南宋的海上利益和力量，而且曾遠達南海島礁，跨海征討諸國。

明代水師在南?；顒痈宇l繁，不但有鄭和下西洋的壯舉，正德七年(1512年)更于海南萬州設海防營分巡洋面。當時巡防范圍包括“萬州東長沙(中沙群島)、石塘(南沙群島)”*韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會科學文獻出版社，1996年，第57頁。。黃佐《廣東通志》記載明水師設巡海備倭官軍曾于七洲洋(西沙群島)巡海、防寇，“?？埽腥?，設巡海備倭官軍以守之，春末夏初，風迅之時，督發(fā)兵船出海防御，中路自東莞縣南頭城，出佛堂門，十字門，冷水角，諸海澳(原注：《海語》自東莞之南亭門放洋，至烏潴、獨潴、七洲三洋，星盤坤未針，至外羅，坤申針，則入占城，至昆侖洋，直子午收龍牙門港，則入暹羅，若番賊?？軇t入十字門打劫，故防之)”*[明]黃佐：《廣東通志》卷66《外志三夷情上番夷?？堋?，明嘉靖37年木刻本，第71頁。轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第52頁。。其中“烏潴洋”在珠江口下川島一帶；“獨潴洋”在萬寧縣海外；“七洲洋”當指西沙群島。清代胡端書《萬州志》、牛天宿與朱子虛《康熙瓊州府志》分別記載了明代派萬州海軍經(jīng)南海諸島到國外并護送外國入京朝貢*[清]胡端書總修：《道光萬州志》卷4《邊海外國》，《海南地方志叢刊》，海口：海南出版社，2004年，第323-324頁。、中國軍隊護送外國使者來京貢獻的情形*[清]焦映漢修、賈棠纂：《康熙瓊州府志》卷8《海黎志·邊海外國》，《海南地方志叢刊》，顏艷紅等點校，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第751-752頁。?！董偵娇h志》卷14“金石條”也記有明海南衛(wèi)“統(tǒng)兵萬余”，巡邏“海道幾萬里”。顯然，明代時南海諸島在水師巡邏范圍之內(nèi)。

清代水師依舊定期巡視南海諸島?？滴跄觊g，廣東水師副將吳陞(康熙四十九年至五十一年在任)曾巡防“七洲洋”，達到海上寧謐的局面。*[清]懷蔭布、黃任、郭賡武修纂：《乾隆泉州府志》(三)卷56《國朝武跡》，《中國地方志集成》，上海：上海書店，2000年，第177頁?！捌咧扪蟆奔唇裰魃橙簫u，吳陞對西沙的巡視是宋以來水師巡轄南海的延續(xù)，巡防范圍“周遭三千里”較以前歷代有所擴大。清后期(1840-1911年)，對南海諸島的軍事管轄進一步加強，使之成為清政府的海防要域，并在官方形成了領土(海)意識和地位。清政府在海南島南部設崖州協(xié)水師營，“分管洋面。東自萬州東澳港起，西至昌化縣四更沙止，共巡洋面一千里，南面直接暹羅、占城夷洋”*[清]明誼修、張岳崧纂：《廣東省瓊州府志》卷18上《海防》，《中國方志叢書》第47號，臺灣：成文出版社，1967年，第412頁。。顯然這一范圍已經(jīng)將南海諸島置于它的巡轄之下了。清晚期廣東水師依舊遠達“七洲洋”(西沙群島)，每年依例巡查。*[清]李瀚章、廖廷臣等：《廣東輿地圖說·卷首·錄例》，《中國方志叢書》第107號，臺灣：成文出版社，1967年，第8頁。宣統(tǒng)元年四月，受兩廣總督張人駿派遣，水師提督李準巡查西沙群島，在遍勘諸島的基礎上命名、升旗、鳴炮，并籌劃對西沙的開發(fā)、建設和保衛(wèi)工作。收回東沙島后，清政府也十分注重對其的管理，不但派駐包括護勇在內(nèi)的人員進駐東沙島，而且由水師提督派軍艦運送糧食并巡視東沙一帶洋面，保衛(wèi)領土。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·東沙島成案匯編》，上海、香港：商務印書館、香港印刷局，1928年，第79、83、210、146頁。

民國時期，特別是抗日戰(zhàn)爭時期，中國的海軍力量遭受了毀滅性打擊。政府在南海的管轄主要體現(xiàn)在行政方面(如1935年對南海諸島的命名等)。軍事方面的管轄，則主要表現(xiàn)為抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后對南海諸島的接收和海島駐兵等。根據(jù)《開羅宣言》和《波茨坦公告》，中國政府于1946年11月至1947年3月，完成了南海諸島的接收、派兵駐守等工作。1948年，又有海軍官兵一百余人進駐南海諸島換防。中華人民共成立后，中國政府也十分重視對南海的管轄，不但組建南海艦隊武力維護國家在南海的主權，而且分別在1974年1月中旬、1987年3月中旬通過與南越和越南的西沙海戰(zhàn)和南沙海戰(zhàn)以實際行動表達了保衛(wèi)主權的決心和能力。經(jīng)長期發(fā)展，中國在南海不但有海軍，還有海警等執(zhí)法力量，在南海實現(xiàn)了全方位的有效管轄。

對南海遇難外國船只的救助也是沿海國家海上管轄工作的體現(xiàn)之一?！端问贰泛颓搴藭度f州志》記載了宋官員胡則接濟外國遇難船舶的事跡。他認為“彼以急難投我，可拒而不與邪”*參見《宋史》卷299列傳第58《胡則》，北京：中華書局，1977年，第9941頁；[清]胡端書：《道光萬州志》卷4《邊海外國》，《海南地方志叢刊》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2004年，第323頁。。清代文獻中也有相關記載，分別是：乾隆二十年(1755年)，接濟沒來由國遇難船員并送其至澳門搭船歸國。*北京故宮博物院明清檔案，轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第69頁。乾隆二十七年(1762年)，打撈并撫恤暹羅副貢船。*北京故宮博物院明清檔案，轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第70頁。道光二十年(1840年)送安南遭風破壞兵船回國等。*[清]王之春：《各國通商始末記》卷9，光緒乙未年(1895)寶善書局承印，第6-7頁。轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第71頁。相關記載反映中國歷代政府在南海的有效管轄的同時，也表明暹羅、安南等東南亞國家當時在南海的航海水平有限，不但船只質(zhì)量易遭風浪破壞，而且對航路和航道并不熟悉，或因風而迷失方向，或撞礁沉沒。

(二)南海行政管轄演變

對南海的行政管轄，主要涉及疆域歸屬、行政區(qū)劃、機構設置以及海上測量等內(nèi)容，各歷史時期均有所側(cè)重。一般來講，呈現(xiàn)為隨歷史演進而不斷發(fā)展、在形式和內(nèi)容上不斷豐富的過程。

關于漢唐時期對南海的行政管轄，韓振華先生有獨到的見解。他認為：“漢朝的政府官員，往來越南者，‘皆從漲海出入’”，“東漢時，中國地方官員原有每年定期出巡所管轄地區(qū)(‘行部’)的制度，我國南方的地方官員也不例外，還是定期出巡南海諸島，所謂‘行部’‘漲?！创酥^。”*韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會科學文獻出版社，1996年，第54頁。而“行部入?！敝敝習x朝依然有記載：“汝南陳茂，嘗為交趾別駕。舊刺史行部，不渡漲海，刺史周敞，涉(漲)海遇風?！?《太平御覽》卷60地部25《?！?，北京：中華書局，1966年，第287頁。據(jù)此，韓振華先生認為，自漢晉時起，中國政府已經(jīng)對南海諸島行使主權——進行管轄(“行部”)。*韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會科學文獻出版社，1996年，第54頁。

宋代時南海諸島被明確納入到海南的行政單位，屬廣南西路瓊管范圍。《瓊管志》記“千里長沙、萬里石塘”已然屬宋廣南西路瓊管吉陽軍的海疆管轄范圍。*[宋]王象之：《輿地紀勝》卷127《廣南西路吉陽軍風俗形勝》，北京：中華書局，1992年，第3622頁。元明清時期的方志等文獻也常引用該資料，如元末明初蔡微《瓊海方輿志》、明唐胄《瓊臺志》等。據(jù)趙汝適《諸蕃志》記載，宋代對南海諸島的行政管轄是對唐代設治的延續(xù)。*[宋]趙汝適：《志物》，《諸蕃志校釋》，楊博文校釋，北京：中華書局1996年，第216頁。相互印證，南海于宋代開始被明確納入中國行政管轄范圍之內(nèi)已無異議。這為以后歷代對南海諸島行使主權，進行管轄奠定了基礎。

郭守敬的“四海測驗”是元代集中體現(xiàn)南海管轄的重大事件。郭氏所測“南?！奔丛谀虾|部，今黃巖島(東經(jīng)117°45′，北緯15°08′)及其海面。而非太史院另一派所認為的海南島以南北緯15°左右，即當時占城外羅山及其海面(東經(jīng)109°07′，北緯15°22′)作為“以域華夷”的“分水”洋。韓振華先生認為：“我國疆域的南海，其東、西二部的起迄點，就是以今黃巖島和外羅山附近的海面作為分水洋，自元代在全國舉行《四海測驗》以后，一直被以后的明、清兩朝沿用下來。”*韓振華：《元代“四海測驗”中的中國疆域的南?！?，《南洋問題》1979年第6期。“四海測驗”的意義在于確認元代南海疆域，表明南海諸島事實上已經(jīng)成為元代疆域的組成部分。中國官員進行天文測驗，毫無疑問是行使主權和管轄權的體現(xiàn)。

明代對南海的行政管轄，主要包括文獻和圖籍中涉及的南海行政歸屬的表達。南海在明代行政范圍上先后隸屬于海南萬州和崖州，在不同的時期分別是它們的海防范圍的一部分。*林金枝：《石塘長沙資料輯錄考釋》，《南洋研究》1979年第1期，第105頁。吳鳳斌先生通過對明代《混一疆里歷代國都之圖》、《廣輿圖》和《鄭和航海附圖》及其相關地圖進行比較研究后，認可了它們所具有的主權價值，并明確表示：“《鄭和航海圖》和《武備秘書地利附圖》已明確把南海諸島劃入我國范圍之內(nèi)的。從圖中可以看出，石星石塘、石塘和萬生石塘嶼是繪在廣東洋圖中，它與越南‘交趾界’和‘交趾洋’是明顯區(qū)別分開來的?！?吳鳳斌：《明清地圖記載中的南海主權問題的研究》，《南洋問題》1984年第4期，第96頁。即在明代的相關地圖中，南海相關島嶼和海域被劃入了中國疆域所屬的范圍之內(nèi)。明代對南海的管轄愈加明確且深入了。

在歷代基礎上，清代將南海隸于萬州轄屬并列入中國版圖，在南海諸島行使了有效管轄。李國強先生曾例舉了“千里長沙、萬里石塘”明確列入廣東省瓊州府管轄下萬州版圖內(nèi)的文獻資料。主要包括：康熙十五年(1676年)由兩廣總督金光祖修纂的《廣東通志》“山川萬州條”；雍正三年(1725年)由經(jīng)筵講官戶部尚書蔣廷錫等校修、雍正四年(1726年)雍正皇帝御序欽定的《欽定古今圖書集成》職方典瓊州府志山川考二萬州條；雍正九年(1731年)廣東總督郝玉麟等修纂《廣東通志》山川萬州條；道光二年(1822年)兩廣總督阮元總裁、廣東巡撫李鴻賓等監(jiān)修的《廣東通志》山川略十三瓊州府萬州條；康熙十八年(1679年)萬州知州李炎等原著、嘉慶二十四年(1819年)萬州知州汪長齡主修、道光八年(1828年)萬州知事胡端書續(xù)修的《萬州志》川條；道光二十一年(1841年)明誼修、張岳崧纂的《瓊州府志》萬州海防條等。*李國強：《南中國海研究：歷史與現(xiàn)狀》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2003年，第158頁。這些均為官方文獻，在明確海南諸島為清代有效管轄疆域方面具有無可爭辯的意義。

將南海劃入中國疆域的地圖在清代也大量出現(xiàn)。具有官方性質(zhì)的包括：雍正二年(1724年)刻制的《清直省分圖》之《天下總輿圖》；乾隆二十年(1755年)以前印行的《皇清各直省分圖》之《天下總輿圖》；乾隆三十二年(1767年)印行的黃證孫《大清萬年一統(tǒng)天下全圖》；乾隆三十二年(1767年)以后印行的朱錫齡《大清萬年一統(tǒng)全圖》；嘉慶五年(1800年)印行的曉峰《清繪府州縣廳總圖》；嘉慶十五年(1810年)印行的《大清萬年一統(tǒng)地理全圖》；嘉慶二十二年(1817年)印行的陶晉《大清一統(tǒng)天下全圖》；光緒二十一年(1895年)印行的《古今地輿全圖》等。*李國強：《南中國海研究：歷史與現(xiàn)狀》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2003年，第159頁。這些具有官方性質(zhì)的輿圖在將南海諸島標繪入中國版圖的同時，也明白無誤地表明了清政府長期且持續(xù)地對南海行使了有效管轄。此外，更多的非官方地圖，也同樣全部或部分地標繪了將南海諸島劃入了中國疆域范圍之內(nèi)。

清代在南海行使主權和管轄權，還表現(xiàn)為1883年抗議德國在包括西沙和南沙群島內(nèi)的南海諸島進行非法調(diào)查和測量、處理東沙島事件、調(diào)查東沙島和西沙群島(并成立籌辦西沙島事務處(1900年)和管理東沙島委員會(1910年))、將海南島南端崖州榆林港和三亞港作為經(jīng)營西沙群島根據(jù)地、籌建無線電臺和燈塔等，以及對東沙和西沙群島的開發(fā)和經(jīng)營等等。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·西沙島成案匯編》，上海、香港：商務印書館、香港印刷局，1928年。

民國時期，對南海諸島的管轄與開發(fā)相結(jié)合，并進一步深入。1911年廣東省政府宣布將西沙群島劃歸海南島崖縣；1921年3月中華民國軍政府正式?jīng)Q定將西沙群島劃歸廣東省崖縣。在廣東省建設廳的推動下，繼續(xù)推進對東沙和西沙的開發(fā)，多次分別批準對東沙島和西沙群島的商業(yè)開發(fā)，擬定了相應的招商承辦章程。

相關活動具體來講包括：1925年在東沙島建立氣象臺、無線電臺和燈塔，并派駐工作人員值守，東沙群島附近禁止日本人的采捕活動，以維護主權；對東沙島的考察和調(diào)查報告，以及設立東沙島管理處等也是政府實施管轄的重要內(nèi)容；1947年后廣東省建設廳將東沙島海產(chǎn)經(jīng)營權交南方漁業(yè)公司。

西沙群島1921年劃歸崖縣后，廣東省政府及相關部門，常派人赴西沙群島調(diào)查和視察。1922年和1928年分別由崖縣官員和廣東省多個單位去西沙群島調(diào)查。1929年政治會議廣州分會議決將西沙群島磷礦撥為中山大學管理。1933年廣東省三年施政計劃說明書有“擬管理西沙島計劃書”。此外，1930年決定、1936年完成的在西沙群島設立觀測臺、無線電臺、燈塔，以及1933年和1947年針對法國對南沙的不法行為，所展開的調(diào)查、交涉等也不容忽視。而如上文所涉及的關于官方命名、制圖等行為同樣應重視。

“九段線”的出現(xiàn)也是民國以來南海管轄的重要內(nèi)容。這條線關系著當今中國在南海的權利主張之基礎。它的出現(xiàn)是歷史上中國在南海諸島行使管轄的必然結(jié)果和主權之體現(xiàn)。20世紀30年代，在法侵占九小島的促動下，國民政府內(nèi)政部水陸地圖審查委員會開始對南海中英地名的審定和公布。1935年4月該委員會出版的《中國南海島嶼圖》將北緯4°曾母暗沙標志在中國范圍內(nèi)，這些均成為今日“九段線”的雛形。二戰(zhàn)勝利后，國民政府積極接收南海諸島，不但在西沙和南沙群島進行考察，而且還于1946年秋季至12月間豎立了主權碑，并在永樂和太平島留下軍隊駐守。然而，此時的南海還不平靜，法國和菲律賓都想將其控制。在此情況下，中國政府一方面將南海諸群島之名稱調(diào)整，“團沙群島”改為“南沙群島”、“南沙群島”改為“中沙群島”，另一方面由內(nèi)政部邀請各機關派員決定：①南海領土最南端至曾母灘；②西、南沙群島由內(nèi)政部命名后復具圖說、備案，并通告全國周知，在此之前海軍盡可能進駐各島；③保護南海漁民、運輸、通訊等。與此同時，1947年內(nèi)政部方域司印制了《南海諸島位置圖》，不但標識有東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島，而且第一次出現(xiàn)U形線(“十一段線”)，其最南端即北緯4°左右。這就是“九段線”正式出現(xiàn)的過程。新中國成立后不久，北部灣內(nèi)2段線被去除，從而形成了今日之“九段線”。盡管對“九段線”之國際法地位有不同的認識*目前關于南海諸島及其海域的國際法定位主要有：①歷史性水域；②歷史性權利；③海上疆域線；④島嶼歸屬線。其中，尤以島嶼歸屬線更受青睞。參見李金明：《南海斷續(xù)線：產(chǎn)生背景及其法律地位》，《現(xiàn)代國際關系》2012年第9期，第7-14頁。，但其反映的民國政府和中華人民共和國政府對南海諸島的管轄是毋庸置疑的。

總之，民國時期對南海的行政管轄，內(nèi)涵日益豐富，方式越來越多樣化，深刻體現(xiàn)出與西方管轄方式接軌的特點。中華人民共和國成立后，經(jīng)過數(shù)十年的努力，南海已經(jīng)建立了基本完整的管轄體系。

三、中國南海管轄史評價

通過對我國歷史上南海管控的梳理，不難發(fā)現(xiàn)其中基本具備了管轄的有效性，并主要體現(xiàn)為如下幾個方面。

首先，相對性是其中的重要方面。歷史與自然環(huán)境決定了中國在南海的歷史存在適用于有效管轄的相對性。受航海技術、南海嚴苛的地理和生存條件的限制，在南海諸島長期駐防是無法想象的，因為這需要強大的海上供給能力。當時包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家皆不具備這一能力。特別是在船只動力主要依賴人力和風力的時代，往返南海諸島所需要的時間、物資和人力成本亦難以估算。這種受制于客觀條件而無法長期駐守的管轄，其中的法律價值難以被否定。但這種情況，隨著航海、造船、定位等技術發(fā)展，以及人們在南海海域航行經(jīng)驗的豐富，開始逐步改變。明清時期，南海諸島被明確劃入海南瓊州府海防范圍，文獻和地圖資料均明確記錄了相關范圍、航道和海防巡邏事件等。晚清時期，各主要島礁開始出現(xiàn)長期住島生產(chǎn)的中國人。自此，通過行政組織、經(jīng)營開發(fā)內(nèi)容出現(xiàn)，南海行政管轄的內(nèi)容更加豐富。

其次，具體而有效的管轄與積極的國家意愿是明確的。中國對南海的長期管控是具體而有效的。作為主權表達的南海軍政管轄，在歷史上不但充分顯示了由中國王朝政府最早開始的事實，也表明自漢唐以來得以長期延續(xù)且不斷發(fā)展的客觀過程。其中行政和軍事管轄，是對南海管轄的重要內(nèi)容，并長期以軍事巡防為主。直至明清時期，二者的比例在南海管轄中的作用未發(fā)生根本變化。軍事巡防在相當長的歷史中是對南海管轄的主要形式，主要表現(xiàn)為水師巡防(沒有軍事駐島防衛(wèi))。顯然，若王朝和政府缺乏對南海諸島及其附屬海域的管控意愿，那么在有限條件下的長期而不間斷的軍事管控，以及明確的行政隸屬與版圖測繪，也是毫無意義和價值的。

再次，漸進性、延續(xù)性、多樣性是我國南海歷史管轄的特點之一。事物的發(fā)展往往不是一蹴而就的，對南海的管轄亦然。自明確記錄在南海進行海防巡視的宋代《武經(jīng)總要》，至今日豐富而完善的海洋管轄體系初步構筑，經(jīng)歷了近千年的漫長演進。即便從清末始普遍受到西方理念的影響算起，也經(jīng)歷了一百余年的歷史。這一歷史過程盡管緩慢，但對南海的管轄形式、深度卻發(fā)生了巨大的變化，軍事與行政管轄的成分在其中發(fā)生了一定的變化。軍事管轄雖然受制于各類技術、自然環(huán)境等客觀條件，但始終沒有斷絕。行政管轄則逐步豐富，不但包括疆域歸屬、行政區(qū)劃、機構設置，還有海上測量、海上救助、相關測量和考察等。清末，隨著對南海的重視和相應條件的滿足，各政府開始在南海諸島派駐軍事和科研人員，建立氣象站、無線電臺、燈塔，成立相應的管理和開發(fā)機構，并制定相關計劃等。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·西沙島成案匯編》，上海、香港：商務印書館、香港印刷局，1928年。

復次，直接相關方基于同意的默認、承認或禁止反言等隨后行為也表明了中國的權利。在相對低下的航海和造船技術前提下，航海能力受到極大制約。特別是近代之前，南海周邊各國受航海技術等方面的影響，幾乎難以深入南海海域，這就導致他們不但缺乏當時管轄和開發(fā)的痕跡，而且沒有也不可能有資格發(fā)出對南海主權和管轄權的質(zhì)疑。它們對南海主權和管轄權的要求，則要到中國經(jīng)歷了漫長的軍政管轄之后才出現(xiàn)。但毫無疑問，在歷史上持續(xù)、不間斷、沒有受到質(zhì)疑的南海管轄中，中國已經(jīng)形成了對南海的所有權。近代以來，中國對南海諸島的主權主張獲得了普遍的國際承認，國際社會在一定時期分別發(fā)表過承認中國對南海相關島嶼和海域的權利，其中不但包括所謂英法美日等域外國家，而且包括所謂權利聲索國，比如越南等國家。*參閱韓振華：《我國南海諸島史料匯編》第四編， 北京：東方出版社，1988年。

最后，對南海地理空間的確認是歷代政府實施管控的前提和基礎。事實上，我國人民對南海的認識經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程。雖然漢代時期“漲海”已經(jīng)用來泛指南海，但確實的記錄所指范圍卻難以準確確定。經(jīng)考證，漢唐期間，其范圍主要限于近海以及東沙群島、西沙群島局部海域，但對南海有了初步認識。宋元時期，其范圍進一步延伸到中沙群島、西沙群島的整個海域和南沙群島局部海域。至明清時期，已經(jīng)幾乎覆蓋了南海諸島整個海域，基本確立了南海疆域基本范圍。清代古籍甚至明確將南海分成了“南澳氣”(東沙群島)、“萬里長沙”(中沙群島)、“萬里石塘”(南沙群島)和“七洲洋”(西沙群島及附近海域)，而且“七洲洋”被劃為清王朝的一個府，南海疆域范圍日漸明朗。*吳鳳斌：《明清地圖記載中南海諸島主權問題的研究》，《南洋研究》1984年第4期，第92-111頁；林金枝：《石塘長沙資料記錄考釋》，《南洋研究》1979年第1期，第108-113頁。這一時期對南海諸島的命名，體現(xiàn)出對南海的認識和開發(fā)因不斷的加強等而形成的一定的繁亂性。這種情況，直至20世紀對南海命名的標準化和統(tǒng)一化的最終實現(xiàn)才得以改變，并通過從無序化向標準化命名的演變，更加堅定地表達了中國對南海所擁有的主權和管轄權。

總之，國家的管轄，不僅是主權行使的重要內(nèi)容，也是獲取主權或相應權利的重要前提。中國在歷史上對南海進行了長期不斷的軍事和行政管轄，且在非常長的時間內(nèi)沒有受到任何的質(zhì)疑，相反卻獲得了相當多國家的認可。這一切，從今天的國際法角度來看，已經(jīng)使中國獲得了堅實的南海管轄權和主權基礎,并將為當前南海管控提供借鑒。

(責任編輯：袁宇)

The Control of the South China Sea in the History of China from the Perspective of Effective Jurisdiction

ZHANG Lei

(SchoolofHistoryandArchaeology,AnyangNormalUniversity,Anyang455000,China)

Abstract:Nowadays, the effectiveness of jurisdiction is an important norm for the determination of the territory. Various dynasties in China had, with the state or the government as the main body, done whatever possible to govern part of the South China Sea as well as the sea area and islands now within the claim scope, including the military and administrative jurisdiction. The former is mainly embodied in the military maritime patrol and maritime rescue, etc., and the latter includes mapping and map plotting, administrative division formation and management etc. Besides reflecting the will of the state, these activities have demonstrated the effective jurisdiction over the South China Sea islands and their waters on the part of Chinese dynasties of past ages, which can become the basis for our country to claim relevant rights and can offer useful reference for our country’s current control of the South China Sea.

Key words:jurisdiction; military jurisdiction; administrative jurisdiction; rights and interests of the South China Sea

中圖分類號：D993.5

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5310(2016)-03-0116-04

作者簡介：張磊(1982- )，男，河南安陽人，安陽師范學院歷史與文博學院講師，博士，主要從事中國海洋歷史與現(xiàn)狀、中國邊疆史研究。

收稿日期：2016-01-20

基金項目：2015國家社科基金西部項目“中國海洋疆域的形成與管理研究”(編號：15XZS005)；2015年河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“以東、南中國海為中心的歷史上我國海疆管控研究”(編號：2015BLS003)