□文/陳曙亮（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院　廣西·南寧）

?

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)探析

□文/陳曙亮
（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院廣西·南寧）

［提要］ 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的異步性使我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)受到很大的忽視，同時(shí)也造成我國(guó)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中日益突出的農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)亟須完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)體系；存在問(wèn)題；改善建議

收錄日期：2016年5月27日

一、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的變遷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人民公社作為農(nóng)村社會(huì)組織的基本形式在當(dāng)時(shí)相繼建立了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等服務(wù)機(jī)構(gòu)，并對(duì)農(nóng)村的社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。在這一時(shí)期的農(nóng)村公共服務(wù)的供給既有財(cái)政渠道又有集體經(jīng)濟(jì)組織渠道，而且農(nóng)戶對(duì)公共服務(wù)的需求差異性很小，所以當(dāng)時(shí)的服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供農(nóng)村公共服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)并沒(méi)有遇到很大的障礙。改革開放后，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，在推進(jìn)農(nóng)村改革的過(guò)程中，盡管在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有完全被擱置，但在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下其職能結(jié)構(gòu)和管理方式已不再適應(yīng)時(shí)代的要求，尤其在20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)被納入中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的快車道時(shí)，全國(guó)各地的農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)改革都被紛紛推向市場(chǎng)，政府也一直試圖通過(guò)市場(chǎng)資源配置方式來(lái)緩解有效經(jīng)費(fèi)和公共支出之間的緊張關(guān)系。借助公共服務(wù)市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)的方式確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)費(fèi)的縮減和資源的有效配置，但由于市場(chǎng)存在的失靈以及部門間的激勵(lì)機(jī)制也造成了政府依靠市場(chǎng)選擇和提供服務(wù)時(shí)的盲目性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)產(chǎn)品供給分配的差異性越來(lái)越大、公共設(shè)施配備供應(yīng)不足、城鄉(xiāng)資源分配失衡等普遍突出問(wèn)題正不斷對(duì)我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)體系的合理性提出質(zhì)疑。

二、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系存在的問(wèn)題

目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系存在著諸多問(wèn)題。從本質(zhì)來(lái)看，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)小康生活的重要途徑就是要不斷增加對(duì)社會(huì)尤其是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品的提供和消費(fèi)；從供給來(lái)看，現(xiàn)實(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給不能得到切實(shí)的保證，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給動(dòng)力不足，這種突出的矛盾也折射出我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)供給體系的缺陷和政府作為公共委托代理人的失?。阂环矫嬲谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下并沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變職能和改變對(duì)傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的供給模式，在提供相關(guān)服務(wù)時(shí)仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化并沒(méi)有完全放開，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的供給方式往往帶有很濃的行政強(qiáng)制性意味，它強(qiáng)調(diào)的是管理而非服務(wù)，過(guò)程而非結(jié)果，忽視政府與公民間端對(duì)端的流程改善過(guò)程，造成了一定的供給偏差和效率問(wèn)題；另一方面現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品部分供給主體的錯(cuò)位現(xiàn)象也正不斷阻礙著機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成不同供給單位沒(méi)有適時(shí)合理地劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，以致最終形成財(cái)力向上集中，事權(quán)卻不斷向下轉(zhuǎn)移的兩種極端。地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)由于沒(méi)有獲得足夠的財(cái)政支持而不得不加重農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，讓村民來(lái)埋單原本屬于政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品。從政府和制度的角度分析，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建和完善主要受到以下幾點(diǎn)因素的阻礙：

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的缺陷。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度主要有三種方式：多方籌資機(jī)制。多方集資的方式是指政府、集體和農(nóng)戶共同籌資規(guī)劃和購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給制度，在這種“三位一體”的籌資機(jī)制中，政府的撥款金額比例最小，農(nóng)戶出資的比例最大，這就造成了收入平均水平比較低的農(nóng)村在購(gòu)買公共產(chǎn)品時(shí)的壓力，無(wú)疑加重了農(nóng)民的成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)難以保證供應(yīng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量；成本分?jǐn)偰Ｊ?。這種供給機(jī)制認(rèn)為，鄉(xiāng)和縣所屬公共產(chǎn)品的購(gòu)買成本理應(yīng)由全體農(nóng)戶分?jǐn)?，然而這種看似公平的消費(fèi)機(jī)制實(shí)際上造成了部分購(gòu)買群體的利益損失，在收入水平存在一定差距的農(nóng)戶間進(jìn)行成本分?jǐn)偟慕Y(jié)果是，低收入家庭的成本負(fù)擔(dān)實(shí)際高于高收入農(nóng)戶家庭，從而在一定程度上加劇了不同收入農(nóng)戶間的收入差距和購(gòu)買分歧，這也是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的一個(gè)重要因素；決策模式。隨著農(nóng)稅改革的推廣和深入，越來(lái)越多的農(nóng)村實(shí)行“一事一議”的公共產(chǎn)品籌資方式，但在購(gòu)買門檻比較高的領(lǐng)域內(nèi)，由于農(nóng)民的參與意識(shí)弱和專業(yè)知識(shí)的缺乏，這種實(shí)行共同參與的民主化程序?qū)嶋H在村干部以上部門保留很大的購(gòu)買意見，使得這種多方?jīng)Q策參與轉(zhuǎn)變?yōu)閱畏阶孕袥Q定的行事方式，這不僅使整個(gè)決策過(guò)程變得不透明，同時(shí)增加了購(gòu)買相關(guān)產(chǎn)品的盲目性，使大多農(nóng)村和社區(qū)的真正需求沒(méi)有得到滿足。

（二）公共財(cái)政體制不平衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割發(fā)展的戰(zhàn)略人為地造成了體制上的障礙，嚴(yán)重影響了基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展和建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市，在新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求下，構(gòu)建和諧社會(huì)就是要統(tǒng)籌兼顧城市和農(nóng)村的利益，通過(guò)引導(dǎo)城市公共設(shè)施向農(nóng)村輻射，城市文明向鄉(xiāng)村輻射，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)互利互惠，這就要求我們要適當(dāng)提高對(duì)部分農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支出補(bǔ)貼和更多的優(yōu)惠政策來(lái)扶持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共福利事業(yè)的發(fā)展，給予城鄉(xiāng)居民和區(qū)域發(fā)展以平等機(jī)會(huì)而不應(yīng)有所偏重。從2003年國(guó)家財(cái)政總支出比例中可以看出，其中僅有7.12%的財(cái)政是被用于農(nóng)事業(yè)，而2013年中央財(cái)政用于農(nóng)村事業(yè)改善支出安排合計(jì)13，799億元，增長(zhǎng)了11.4%，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食補(bǔ)貼、農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會(huì)福利方面，除去其中大多數(shù)的社會(huì)受益工程外，實(shí)際上用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入是非常有限，占我國(guó)絕大多數(shù)人口比例的農(nóng)民或農(nóng)村所享有的財(cái)政支出和補(bǔ)貼，與城市相比，是嚴(yán)重失衡和不合理的，雖然近幾年我國(guó)在不斷加大對(duì)農(nóng)村各方面發(fā)展的投入力度，但和其他財(cái)政支出相比仍然顯得力不從心，城鄉(xiāng)公共財(cái)政比例劃分的這種巨大差別在一定程度上拉大了兩者之間的發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)村和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展跟不上時(shí)代的要求，繼而引發(fā)一系列農(nóng)村問(wèn)題。

（三）政府績(jī)效考核缺乏科學(xué)性。大多數(shù)地方政府都是受到不合理的部門激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)而運(yùn)轉(zhuǎn)的。上級(jí)機(jī)關(guān)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展等任務(wù)和目標(biāo)量化后層層下達(dá)到各基層政府開展實(shí)施，并以指標(biāo)和任務(wù)的形式作為地方政府績(jī)效考核的依據(jù)，這就造成了地方政府及其工作人員的榮辱升遷與政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)直接鉤掛，而上級(jí)機(jī)關(guān)為了追求總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往對(duì)基層政府任務(wù)增加援助籌碼和施加壓力，基層機(jī)關(guān)出于自身績(jī)效和長(zhǎng)期利益考慮則對(duì)上級(jí)目標(biāo)在公共服務(wù)供給中實(shí)行優(yōu)先考慮，導(dǎo)致大量的面子工程重復(fù)建設(shè)和農(nóng)村真正需要的基本公共服務(wù)及產(chǎn)品提供得不到滿足，這種不夠科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制也往往是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡、不利農(nóng)村和諧發(fā)展的一個(gè)重要潛在因素。

（四）農(nóng)民缺乏對(duì)公共服務(wù)需求的表達(dá)渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給形成的壟斷地位導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)力量難以介入到農(nóng)村的福利事業(yè)改造中，在計(jì)劃體制色彩濃重和行政改革滯后的鄉(xiāng)村，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給起到?jīng)Q定作用的往往不是農(nóng)村社區(qū)共同的需求意愿，而是來(lái)自于基層政府和部門在對(duì)農(nóng)村實(shí)際需要缺乏了解情況下非對(duì)稱供給意志，這不僅導(dǎo)致了政府提供服務(wù)的盲目性，而且在政府政策的決定和執(zhí)行過(guò)程中由于缺少溝通，導(dǎo)致政府和農(nóng)民一直沒(méi)有形成良好的互動(dòng)協(xié)商關(guān)系。

三、政府實(shí)踐如何完善現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)體系

（一）適當(dāng)放權(quán)。上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)基層政府的直接負(fù)責(zé)關(guān)系決定了其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給方式也是“唯一中心”模式的，由于農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程中的所有事物不可能由上級(jí)政府全部承擔(dān)，所以這種供給模式在實(shí)踐過(guò)程中顯得過(guò)于消極和被動(dòng)，大大降低了農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率，在確?？傮w目標(biāo)的前提下，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，逐步建立起與基層政府共同承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的“多中心”提供機(jī)制，讓基層政府擁有更多的資源調(diào)度權(quán)限來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，從而保證農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品提供的準(zhǔn)確度。

（二）政府主導(dǎo)和開放競(jìng)爭(zhēng)原則。作為公共服務(wù)的委托人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的供給是政府的重要職責(zé)所在，然而政府在履行這些職責(zé)的時(shí)候并不是走“一攬子”包辦的路線，而是清楚在哪些領(lǐng)域是可為和不可為，這就要求堅(jiān)持政府主導(dǎo)和開放競(jìng)爭(zhēng)并存的原則，一方面通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的邊界界定來(lái)明晰政府的主要職責(zé)，對(duì)于農(nóng)村教育等純公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)完成并承擔(dān)全部金額，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，如農(nóng)村道路修建、環(huán)境衛(wèi)生整頓等受益范圍有限的管理應(yīng)當(dāng)由政府和村民共同承擔(dān)和管理，以便更好地發(fā)揮政府的職能；另一方面要適當(dāng)開放特殊競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，允許更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中，在一些綠色能源和環(huán)保清潔領(lǐng)域，私人企業(yè)所掌握的先進(jìn)理念和技術(shù)比相關(guān)政府服務(wù)部門更具有競(jìng)爭(zhēng)力和富有成效，由這些私人企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)不僅可以提供物美價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也可以克服政府提供公共服務(wù)的低效性。

（三）以農(nóng)村需求為向?qū)АＮ覈?guó)現(xiàn)行的強(qiáng)制性農(nóng)村供給機(jī)制是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給不合理的主要原因，它直接導(dǎo)致了政府農(nóng)村公共服務(wù)供給和需求的不一致和供給效率的低下，因此需要對(duì)現(xiàn)有的供給方式進(jìn)行優(yōu)化和改善，以農(nóng)民需求為向?qū)Р⒔⒄嬲男枨蟊磉_(dá)機(jī)制，為此政府需求做出以下兩個(gè)方面的努力：第一，農(nóng)村服務(wù)供給的實(shí)證考察。政府只有深入農(nóng)村調(diào)查了解才能擺脫領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好和盲目供給，在實(shí)地調(diào)查的同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村民積極參與到相關(guān)服務(wù)決策的制定過(guò)程中，提高農(nóng)村公共服務(wù)決策的科學(xué)性；第二，提升農(nóng)村相關(guān)利益組織化程度。相關(guān)利益組織的分散化和數(shù)量的有限使農(nóng)村在政府對(duì)其提供公共服務(wù)時(shí)處于決策邊緣和相對(duì)弱勢(shì)的地位，導(dǎo)致村民和社區(qū)的真實(shí)想法得不到準(zhǔn)確的理解。要改變這種情況和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，就必須建立真正代表農(nóng)民利益的組織并提高其組織化程度，通過(guò)利益組織和團(tuán)體表達(dá)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的意愿來(lái)影響政府的決策。同時(shí)，政府在鼓勵(lì)和扶持這些相關(guān)利益組織發(fā)展的時(shí)候，也要注重對(duì)其科學(xué)性和合法性的引導(dǎo)，以防止其非法利益合法化。只有在政府的實(shí)踐調(diào)查和農(nóng)民利益團(tuán)體、社區(qū)之間發(fā)生積極互動(dòng)時(shí)，農(nóng)民的真正需求和意圖才能得到理解和滿足。

（四）改善現(xiàn)有績(jī)效考核機(jī)制。為更有效地提供“量多質(zhì)好”的公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府需要在現(xiàn)有的績(jī)效考核層面上弱化與政績(jī)直接掛鉤的考核傾向并建立起科學(xué)、合理的綜合考察機(jī)制。因此，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給過(guò)程中，政府不僅要淡化經(jīng)濟(jì)考核的絕對(duì)比重，同時(shí)還要建立包括農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障服務(wù)等其他農(nóng)村公共綜合服務(wù)對(duì)象在內(nèi)的實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)；另外，在政府績(jī)效的實(shí)際考核形式中，由于農(nóng)民是公共服務(wù)需求的主體，政府要積極鼓勵(lì)農(nóng)民參與到政府績(jī)效的部分考核工作并賦予其對(duì)政府工作人員的監(jiān)督考核部分權(quán)限，以農(nóng)民對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其評(píng)分，充分發(fā)揮人民對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)力和作用。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在著許多問(wèn)題，這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給和需求間的突出矛盾，其原因可能涉及到政府、制度和農(nóng)民等方方面面，但作為構(gòu)建和諧社會(huì)的中堅(jiān)力量，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題是政府不可推卸的責(zé)任，政府只有堅(jiān)持“以民為本”，克服體制內(nèi)外的不合理因素，才能切實(shí)有效地改善和推動(dòng)農(nóng)村事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，并最終建立起符合時(shí)代要求的新農(nóng)村公共服務(wù)體系。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］張珺.我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究［D］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2008.3.5.

［2］陸繼鋒.論新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)［D］.華中師范大學(xué)，2007.10.1.

［3］方明月.構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新體制［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2006.7.

［4］高雅杰，孟華.淺析我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系［J］.臺(tái)聲·新視角，2006.1.

中圖分類號(hào)：F322

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A