陳　華，呂建波（廣西警察學(xué)院　法律系，廣西　南寧　530028）

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論行政執(zhí)法中的警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)

陳華，呂建波
（廣西警察學(xué)院法律系，廣西南寧530028）

［摘要］面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，公安民警在行政執(zhí)法中頻繁遭遇暴力襲擊、圍攻、侮辱、謾罵等侵害警察權(quán)益的違法行為。作為國(guó)家法律的執(zhí)行者，警察執(zhí)法需要執(zhí)法權(quán)威更需要權(quán)益保障。研究警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵、侵害警察執(zhí)法權(quán)益行為現(xiàn)狀、成因以及保障警察執(zhí)法權(quán)益的意義，并從立法、制度以及社會(huì)保障等方面尋求應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法中警察權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的可行方案。

［關(guān)鍵詞］警察執(zhí)法；公安行政執(zhí)法；警察執(zhí)法權(quán)益；執(zhí)法權(quán)益保護(hù)

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一、問(wèn)題的提出：警察執(zhí)法也需權(quán)益保護(hù)

背景事件：

——2015年3月11日，上海市閔行區(qū)某路口，孫某駕駛寶馬車兩次違章強(qiáng)行變道，將正在執(zhí)法的民警茆盛泉拖行近10米遠(yuǎn)，當(dāng)晚茆盛泉搶救無(wú)效因公殉職，年僅32歲，而當(dāng)時(shí)他妻子的預(yù)產(chǎn)期就在事發(fā)的下個(gè)月［1］。

——2015年3月21日，山東省濰坊市交管部門例行設(shè)崗執(zhí)法檢查中，劉某趁交警詢問(wèn)時(shí)突然啟動(dòng)車輛急速闖卡，造成執(zhí)勤交警劉剛左臂受傷。據(jù)劉剛回憶，在肇事者劉某急加速一瞬間，自己雖本能向一側(cè)躲避但還是被掛到左臂，如果反應(yīng)再慢一點(diǎn)，上海交警被拖行致死的慘劇有可能再次發(fā)生［2］。

——2014年7月21日下午，廣西南寧市橫縣云表鎮(zhèn)40多名村民因土地糾紛聚眾到貴港市覃塘區(qū)國(guó)有鳳凰林場(chǎng)阻撓林場(chǎng)施工。其中一名40多歲某男子煽動(dòng)村民強(qiáng)行扣押挖掘機(jī)，揚(yáng)言誰(shuí)敢阻攔就砍死誰(shuí)，并將一臺(tái)挖掘機(jī)強(qiáng)行開出約50米。接警后，貴港市公安局覃塘分局民警迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，出示證件控制場(chǎng)面并勸阻。但部分村民突然取出預(yù)先準(zhǔn)備好的砍刀、鐵棍等器械，對(duì)上前勸阻的民警進(jìn)行襲擊，造成6名民警受傷，其中一名民警右前臂及右腳掌多處被砍，受重傷，另3名協(xié)警受輕微傷［3］。

據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2010年以來(lái)，全國(guó)已查處的襲警案件年均遞增1 000起以上，受侵害民警人數(shù)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。2010年受侵害民警7 268人，到2013年猛增至12 327人，上升70%。僅2013年，全國(guó)查處的侵害民警執(zhí)法權(quán)益案（事）件達(dá)9 835件，受輕微傷以上民警7 956人，重傷44人，犧牲23人［4］。

曾幾何時(shí)，人民警察作為國(guó)家強(qiáng)制力的化身，一直以威嚴(yán)、強(qiáng)勢(shì)、不可侵犯等形象示人。現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)有少數(shù)警察濫用職權(quán)、粗暴執(zhí)法，因而研究如何限制和規(guī)范警察權(quán)一直是學(xué)界和社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。但近年來(lái)，人民警察在執(zhí)法中頻繁遭遇侮辱、謾罵乃至暴力襲警事件，警察傷亡數(shù)量持續(xù)攀升，似乎一夜之間成為“弱勢(shì)群體”。針對(duì)這種現(xiàn)象，我們是否應(yīng)轉(zhuǎn)換角度思考：依法治國(guó)重在依法行政，而公安機(jī)關(guān)作為最具執(zhí)行能力的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中尚且遭遇如此困境，遑論其他部門？警察執(zhí)法權(quán)益遭受侵害只是表象，它不僅傷害執(zhí)法民警個(gè)體權(quán)益、阻礙公安機(jī)關(guān)職能實(shí)現(xiàn)，更直接挑戰(zhàn)政府和法律權(quán)威，從而極大影響依法行政、建設(shè)法治中國(guó)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、警察執(zhí)法權(quán)益內(nèi)容解析

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，警察執(zhí)法權(quán)益在我國(guó)并非一個(gè)法律概念，但從依法行政和行政法治的角度看，界定警察執(zhí)法權(quán)益的法律概念極具必要性。依據(jù)研究立場(chǎng)和研究方法的不同，警察執(zhí)法權(quán)益可謂一個(gè)具有多重內(nèi)容、多種屬性的權(quán)益綜合體。在此我們選擇在法律范圍內(nèi)展開討論，將警察執(zhí)法權(quán)益定位于警察依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)享有的與職權(quán)、職責(zé)相關(guān)的權(quán)利和利益，其至少應(yīng)涵蓋以下幾方面內(nèi)容［5］。

（一）作為普通公民應(yīng)享有的各種法定權(quán)利

人民警察作為具有獨(dú)立個(gè)性和主體意識(shí)的公民，同其它公民一樣享有憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，這些憲法權(quán)利包括：平等權(quán)、政治自由和權(quán)利、宗教信仰自由、人身自由、人格尊嚴(yán)權(quán)、住宅權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、文化活動(dòng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、休息權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)等。此外，警察作為民事主體依據(jù)《民法通則》及相關(guān)民事法律所享有的民事權(quán)利包括：財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)，健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。

（二）作為國(guó)家公職人員應(yīng)享有的權(quán)益

人民警察作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)享有履行公務(wù)的公職人員所應(yīng)享有的基本權(quán)益。根據(jù)《公務(wù)員法》第十三條關(guān)于公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，警察作為公務(wù)員享有的權(quán)利包括：非因法定事由、法定程序不被免職、降職、辭退或者處分；獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；獲得工資報(bào)酬權(quán)；享受福利、保險(xiǎn)待遇權(quán)；參加相關(guān)培訓(xùn)權(quán)利；對(duì)提出批評(píng)和建議的權(quán)利；提出申訴和控告的權(quán)利；申請(qǐng)辭職及法律規(guī)定的其他權(quán)利。

（三）作為職業(yè)警察應(yīng)享有的權(quán)益

人民警察作為國(guó)家公務(wù)員，按照法律規(guī)定，是一種特殊的公職（職業(yè)）。為保障警察職能充分實(shí)現(xiàn)，法律需賦予其行政法及司法上的特別保護(hù)才能較好免除警察執(zhí)法的后顧之憂。如根據(jù)《警察法》第七至十七條規(guī)定，警察權(quán)利包括：實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰的權(quán)利；強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、依法予以拘留的權(quán)利；盤問(wèn)、檢查的權(quán)利；緊急情況下使用武器的權(quán)利；對(duì)嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)使用警械的權(quán)利；搜查權(quán)；優(yōu)先乘坐公共交通工具權(quán)；優(yōu)先通行權(quán)；對(duì)精神病人采取保護(hù)性約束措施的權(quán)利；接受專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)的權(quán)利。

（四）作為特殊職業(yè)的延伸權(quán)益

鑒于警察職業(yè)的特殊性，須考慮執(zhí)法以外的與警察相關(guān)但可能受到侵害的權(quán)益。例如在執(zhí)法完畢之后不受違法行為人威脅、報(bào)復(fù)的權(quán)利；免受誣告、陷害、惡意投訴的權(quán)利；警察近親屬及其友人不因依法執(zhí)行公務(wù)而遭受報(bào)復(fù)、侵?jǐn)_的權(quán)利；因公致殘、因公犧牲或者病故的，其本人及近親屬享有法定的傷亡撫恤權(quán)利等。

三、公安行政執(zhí)法中警察執(zhí)法權(quán)益遭受侵害現(xiàn)狀分析

公安行政執(zhí)法工作范圍大、領(lǐng)域廣，涵蓋公共秩序管理、娛樂(lè)場(chǎng)所管理、廢品回收業(yè)管理、危險(xiǎn)民爆物品管理、旅業(yè)出租屋管理等涉及人民群眾日常生活的方方面面。人民警察行政執(zhí)法活動(dòng)直接關(guān)系著老百姓的切身利益，也正因?yàn)槿绱?，公安行政?zhí)法最容易遭受各種不當(dāng)干涉，導(dǎo)致警察執(zhí)法權(quán)益被各種行為侵害，主要表現(xiàn)為：

（一）生命權(quán)和健康權(quán)隨時(shí)面臨侵害

在以往查處“黃、賭、毒”案件的過(guò)程中，由于涉案當(dāng)事人背景復(fù)雜，很多具有違法犯罪前科，暴力傾向特征明顯，公安民警在執(zhí)法中極易成為攻擊目標(biāo)。在每年致使公安民警傷亡的行政執(zhí)法案件中，此類“傳統(tǒng)”案件占據(jù)絕大部分。同時(shí)，群體性事件成為近年來(lái)另一種誘發(fā)攻擊執(zhí)法民警的原因。在此類事件中，往往摻雜著一些不法分子，煽動(dòng)不明真相群眾聚眾鬧事，擾亂社會(huì)秩序、圍堵政府機(jī)關(guān)、打砸公私財(cái)物，進(jìn)而暴力抗法，襲擊執(zhí)法民警致傷致殘。此外，酒駕、毒駕案件、涉爆涉恐等案件近年有抬頭趨勢(shì)。這些案件的查處對(duì)執(zhí)法民警的生命權(quán)、健康權(quán)亦構(gòu)成極大威脅。

暴力襲警侵害警察生命權(quán)、健康權(quán)無(wú)疑是最為嚴(yán)重的侵犯警察執(zhí)法權(quán)益的形態(tài)。其原因概可歸納為：一是違法成本低廉。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)《治安管理處罰法》等行政管理法律法規(guī)對(duì)妨礙公務(wù)行為的處罰明顯過(guò)輕，未能有效震懾違法行為人，即便在最新的刑法修正案（九）中規(guī)定了“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照妨害公務(wù)罪的規(guī)定從重處罰”，但由于其只承擔(dān)“3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”而顯得威懾力仍然不足。二是法律權(quán)威缺失，公民整體法律素質(zhì)不高。法治國(guó)家的基本要求就是法律取得權(quán)威地位，公民自覺(jué)遵守法律、信仰法律，民眾整體法律素養(yǎng)較高，法律成為公民行為的自主選擇。很顯然。在“人治”思想根深蒂固的中國(guó)，法律遠(yuǎn)未樹立起權(quán)威。在法律的“明規(guī)則”之下，人民更傾向以“潛規(guī)則”行事，公民整體法律素養(yǎng)不高。三是民警執(zhí)法能力有待提高。

（二）人格權(quán)和名譽(yù)權(quán)被造謠傳謠侵害

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，特別是手機(jī)等移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)終端的普及，公民的言論自由程度提升，但隨之而來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也得以彰顯。各類網(wǎng)絡(luò)謠言頻繁出現(xiàn)，特別是近兩年，網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠事件開始從個(gè)體性偶發(fā)事件衍生成為精心策劃的有組織行為。網(wǎng)絡(luò)謠言已成為網(wǎng)絡(luò)“毒瘤”、社會(huì)公害，它不僅直接侵犯受害人合法權(quán)益，擾亂正常的網(wǎng)絡(luò)傳播秩序，破壞公共秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)誠(chéng)信與公德，甚至危及國(guó)家安全。公安行政執(zhí)法涉及社會(huì)各個(gè)方面，極易成為各界關(guān)注目標(biāo)，遂成為網(wǎng)絡(luò)及社會(huì)造謠傳謠重點(diǎn)對(duì)象。例如，不法分子惡意剪裁警察執(zhí)法中依法采取強(qiáng)制措施視頻，歪曲事實(shí)污蔑警察“暴力執(zhí)法”；一些不明真相群眾偏聽虛假消息，肆意在微信朋友圈傳播謠言中傷警察。這些造謠傳謠行為侵害了執(zhí)法民警的人格權(quán)、名譽(yù)權(quán)，給他們?cè)斐删薮缶駢毫拓?fù)面影響，嚴(yán)重影響公安行政執(zhí)法正常開展。

造謠傳謠侵害警察執(zhí)法權(quán)益事件頻發(fā)的原因主要有：一是當(dāng)前社會(huì)風(fēng)氣及執(zhí)法環(huán)境下，民眾對(duì)警察群體存在偏見。由于少數(shù)民警執(zhí)法素養(yǎng)不高，濫用職權(quán)或粗暴執(zhí)法的案例經(jīng)曝光后，引發(fā)部分群眾不滿，導(dǎo)致他們對(duì)整個(gè)警察隊(duì)伍存在不信任感，進(jìn)而容易相信謠傳從而傳謠。二是造謠者缺乏必要的法律責(zé)任意識(shí)。三是部分造謠行為背后存在利益鏈。近期娃哈哈、肯德基也相繼將一些詆毀本公司的網(wǎng)絡(luò)造謠者告上法庭。經(jīng)查，肯德基狀告的十個(gè)微信賬號(hào)背后分別屬于三家企業(yè)。事實(shí)上，在部分造謠中傷執(zhí)法民警的案件中，許多造謠者本身與警察無(wú)冤無(wú)仇，其只不過(guò)接受他人錢財(cái)提供有償“造謠服務(wù)”而已，造謠傳謠如今儼然成為一種“新興產(chǎn)業(yè)”。四是造謠傳謠案件取證查處難度大。由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)含量高、資訊傳播快，受眾面廣等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠案件查處難度高，而現(xiàn)實(shí)中的造謠源頭更加難以掌控，取證困難，因此此類案件查處力度不夠理想，也是造成造謠者一再以身試法的原因。

（三）合理的休息權(quán)和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)被漠視

我國(guó)《勞動(dòng)法》第三十六條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過(guò)8小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過(guò)44小時(shí)的工時(shí)制度”；第三十八條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)保證勞動(dòng)者每周至少休息1日”；第四十一條規(guī)定“用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，經(jīng)與工會(huì)和勞動(dòng)者協(xié)商后可以延長(zhǎng)工作時(shí)間，一般每日不得超過(guò)1小時(shí)；因特殊原因需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，在保障勞動(dòng)者身體健康的條件下延長(zhǎng)工作時(shí)間每日不得超過(guò)3小時(shí)，但是每月不得超過(guò)36小時(shí)”。但這些法律規(guī)定對(duì)長(zhǎng)年奮戰(zhàn)在執(zhí)法一線的公安干警而言，似乎永遠(yuǎn)是一個(gè)遙不可及的“夢(mèng)”，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)階段警力嚴(yán)重不足，基層民警長(zhǎng)年處于超負(fù)荷狀態(tài)。以廣西為例，截止2014年6月，全區(qū)共有民警44 086人，承擔(dān)著23.67萬(wàn)平方公里區(qū)域面積，5252萬(wàn)人口的安全保障任務(wù)，公安民警占總?cè)丝诘谋壤齼H為萬(wàn)分之8.35，遠(yuǎn)低于全國(guó)萬(wàn)分之12.3的平均數(shù)，排名全國(guó)倒數(shù)第二。如果按照發(fā)達(dá)國(guó)家警力配置萬(wàn)分之三十的平均比例，我區(qū)警力不足的問(wèn)題更為突出且將長(zhǎng)期存在。

在超負(fù)荷工作壓力下，廣大公安民警的薪酬待遇卻顯然沒(méi)有與這種高危高強(qiáng)度工作狀態(tài)相匹配。按照我國(guó)公務(wù)員工資管理規(guī)定，警察作為公務(wù)員序列納入財(cái)政體系，并未明顯體現(xiàn)出優(yōu)于普通公務(wù)員的工資福利，更不要說(shuō)與銀行、電力、電信等國(guó)企員工的差距。在物價(jià)飛漲的時(shí)代，如今警察職業(yè)的薪酬待遇明顯低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的勞動(dòng)付出。加班費(fèi)對(duì)警察這個(gè)職業(yè)而言幾乎是不可想象的，但也側(cè)面反映出警察職業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)被嚴(yán)重漠視，對(duì)警察隊(duì)伍持續(xù)健康發(fā)展的負(fù)面影響是巨大的。

（四）媒體失實(shí)報(bào)道侵害警察隊(duì)伍整體形象

新聞媒體作為“第四種權(quán)力”，在實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、言論自由權(quán)以及社會(huì)監(jiān)督等方面獨(dú)具貢獻(xiàn)。但正是源于其“權(quán)力”的本性，媒體也需要被監(jiān)督，以防止“第四種權(quán)力”被濫用。當(dāng)前我國(guó)由國(guó)家壟斷新聞媒體，主流媒體掌控社會(huì)事件的信息傳遞，從而影響著大眾意識(shí)乃至主流價(jià)值觀。同時(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，媒體也面臨著競(jìng)爭(zhēng)和生存壓力。在利益驅(qū)使下，少數(shù)媒體拋棄了新聞職業(yè)操守，或熱衷于炮制“假新聞”吸引公眾注意，或粗制濫造虛假?gòu)V告，或帶著主觀偏見進(jìn)行新聞報(bào)道等，肆意濫用媒體權(quán)力。

警察執(zhí)法類的信息作為社會(huì)熱點(diǎn)，能極大激發(fā)公眾關(guān)注，一直是新聞媒體追逐的對(duì)象。但近年來(lái)連續(xù)發(fā)生的歪曲事實(shí)的關(guān)于警察執(zhí)法的新聞報(bào)道，不由讓人對(duì)大眾傳媒的價(jià)值導(dǎo)向功能深感擔(dān)憂。例如，2015年6月9日凌晨，河北滄州肅寧縣發(fā)生特大槍擊案，造成群眾2死3傷，公安干警2人犧牲、2人受傷。在當(dāng)晚央視新聞?lì)l道《新聞1+1》節(jié)目中，主持人白巖松稱公安干警“死亡”（而不是“犧牲”），隨即引爆了警察群體的強(qiáng)烈反響，許多民警表示無(wú)法接受央視報(bào)道，自己的職業(yè)感情深受傷害。在此，我們暫且不論本案中的警察執(zhí)法程序是否合法，單從2名公安干警殉職的角度，“國(guó)字號(hào)”媒體也應(yīng)當(dāng)給予基本尊重，按慣例而不是憑借媒體人個(gè)人價(jià)值偏好來(lái)采編播放新聞。因?yàn)檫@將直接表明官方立場(chǎng)，引導(dǎo)公眾對(duì)事件的看法。很顯然，在央視對(duì)該案的處理上，顯然缺乏對(duì)警方的尊重，嚴(yán)重傷害了公安隊(duì)伍的整體形象。

四、完善警察執(zhí)法權(quán)益保障體系的構(gòu)想

（一）法律保障

1．警察權(quán)及警察執(zhí)法權(quán)益亟需立法加以明確

雖然《人民警察法》《治安管理處罰法》《人民警察使用警械和武器條例》等法律法規(guī)對(duì)警察權(quán)有所規(guī)定，但基本屬于原則性規(guī)范。各種警察執(zhí)法權(quán)力及權(quán)益的概念、成立條件、使用程序等問(wèn)題模糊不清或沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐環(huán)節(jié)上缺乏有可操作性。為此，可以借鑒英美等西方國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，重視行政程序價(jià)值，在有關(guān)法律中對(duì)缺位的警察權(quán)、尤其是警察執(zhí)法權(quán)益相關(guān)內(nèi)容加以擴(kuò)充，并且對(duì)其明確、細(xì)化相關(guān)操作程序規(guī)定。例如，在行政執(zhí)法中的使用警械、武器方面，應(yīng)立法明確警械和武器使用的指導(dǎo)思想，確立“先發(fā)制人”型以取代過(guò)去那種“被動(dòng)應(yīng)付”型的武器使用規(guī)定，讓“刀槍出庫(kù)”發(fā)揮其威懾力，讓警察在行政執(zhí)法中能夠充分占據(jù)主動(dòng)權(quán)。又如，將警察執(zhí)法權(quán)益在立法中明確加以保護(hù)，其積極影響是非常多的：一是可以為行政執(zhí)法中侵害警察執(zhí)法權(quán)益的案件提供法律依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”；二是保障警察執(zhí)法，解除執(zhí)法行為的各種后顧之憂；三是讓執(zhí)法對(duì)象知道警察執(zhí)法權(quán)益有哪些，明確配合警察執(zhí)法是法定的公民義務(wù)，當(dāng)自己認(rèn)為警察違法違規(guī)執(zhí)法時(shí)，可以采取維權(quán)的方式有哪些，哪些是絕對(duì)不能采用的維權(quán)方式，若阻礙警察執(zhí)法會(huì)有怎樣的法律后果，這樣可以使警察執(zhí)法行為更具合法性、正當(dāng)性和可接受性。

2.立法劃定侵犯警察執(zhí)法行為的法律責(zé)任界限

當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)阻礙警務(wù)執(zhí)法、侵犯警察執(zhí)法權(quán)益行為的制裁主要規(guī)定在《治安管理處罰法》第五十條（阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)）和《刑法》第二百七十七條（妨害公務(wù)罪）。而兩部法律在劃定侵犯警察執(zhí)法行為所要承擔(dān)的治安或刑事責(zé)任時(shí)的界線并不十分明確［6］。從《刑法》第二百七十七條看，似乎采用暴力方法阻礙警察執(zhí)法即可構(gòu)成妨害公務(wù)罪，但司法實(shí)踐中，認(rèn)定刑事責(zé)任時(shí)不僅要求暴力因素，還要求造成嚴(yán)重后果（如暴力襲警至少要構(gòu)成輕傷）。這樣一來(lái)，大部分襲警案件只能按照治安案件處罰，且相關(guān)治安處罰僅為“處警告或者200元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款”，處罰力度明顯與其行為惡性和影響不符，懲戒效應(yīng)嚴(yán)重不足。此外，大量的侮辱、恐嚇、推搡、撕扯、誣告、訛詐等非暴力侵犯執(zhí)法民警行為因現(xiàn)行法律無(wú)明確規(guī)范而難以追究其治安責(zé)任和民事責(zé)任。因此，可考慮將侵犯警察執(zhí)法行為分為暴力和非暴力行為兩種，對(duì)不同性質(zhì)行為采取不同法律態(tài)度，在立法時(shí)應(yīng)區(qū)別情節(jié)以及后果的不同，分層次追究其法律責(zé)任。同時(shí)應(yīng)當(dāng)從治安處罰和刑事責(zé)任兩個(gè)層面提高制裁力度。

3．建議將“襲警罪”單列罪名并出臺(tái)配套司法解釋

2015年8月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了刑法修正案（九），對(duì)妨害公務(wù)罪增加一款規(guī)定，即“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照妨害公務(wù)罪的規(guī)定從重處罰”，首次明確將暴力襲警行為入刑，警界多年的呼吁終于塵埃落定。但筆者認(rèn)為，雖然暴力襲警行為納入刑法懲戒范圍，但懲處力度依然不夠，仍不足以懲戒襲警行為。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)刑法規(guī)定，成立妨害公務(wù)罪（以暴力、威脅方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的）法定刑為“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。警察執(zhí)法是代表國(guó)家執(zhí)行公務(wù)，國(guó)家法律和威嚴(yán)是絕對(duì)不容侵犯的，在任何一個(gè)國(guó)家，襲警行為都是重罪。警察執(zhí)法不同于一般行政執(zhí)法，具有顯著的危險(xiǎn)性，需要特殊的法律保護(hù)，因此《刑法》有必要將襲警行為以“襲警罪”為名單獨(dú)構(gòu)成犯罪。同時(shí)，為增強(qiáng)警察執(zhí)法的可操作性，須明確“襲警罪”的犯罪構(gòu)成要件。建議對(duì)“襲警行為”的認(rèn)定進(jìn)行立法或司法解釋，并設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)化的追訴程序，便于及時(shí)打擊襲警行為。此外，建議把侮辱、謾罵、恐嚇、誣告等行為作為從重處罰情節(jié)，納入刑法范疇予以打擊，切實(shí)保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益。

（二）制度保障

1．建立與警察職業(yè)相匹配的薪酬休假制度

警察是和平時(shí)期社會(huì)安全的守護(hù)神，是隨時(shí)可能付出生命的高危職業(yè)，其對(duì)公民和國(guó)家的重要意義絲毫不亞于軍隊(duì)。經(jīng)過(guò)多年的薪酬制度改革，如今軍官的待遇已有很大提高，但警察卻仍原地踏步。近年來(lái)已有專家建議將警察待遇向部隊(duì)看齊，但相關(guān)政策卻遲遲未能落地。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力已不應(yīng)成為提高警察待遇的阻礙。再加上警察和軍隊(duì)在銜級(jí)制度、管理方式等方面的相似性，警察待遇完全有可能向軍隊(duì)看齊。這是一個(gè)勢(shì)在必行且刻不容緩的改革，因?yàn)樗苯由婕熬焐鏅?quán)、勞動(dòng)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)制度充分保障警察的休息權(quán)。首先，應(yīng)不斷增加警力，緩解當(dāng)前基層一線警力嚴(yán)重不足問(wèn)題。其次，建立可真正落實(shí)的輪值輪休制度。針對(duì)當(dāng)前不時(shí)出現(xiàn)民警“過(guò)勞死”現(xiàn)象，很多地方公安機(jī)關(guān)將民警“帶薪休假”作為硬性規(guī)定的嘗試，雖然這種做法在局機(jī)關(guān)實(shí)行率高，但基層執(zhí)法民警仍然很難真正實(shí)現(xiàn)“帶薪休假”。再次，民警因公需要加班執(zhí)勤的，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定給予補(bǔ)貼，真正體現(xiàn)警察的勞動(dòng)價(jià)值。此外，針對(duì)在執(zhí)法中受傷或犧牲的警察，僅有精神撫慰是不夠的，更需要給予物質(zhì)上的幫助，解決其生活保障問(wèn)題。例如，公安部、財(cái)政部在2005年聯(lián)合下發(fā)了《因公犧牲公安民警特別補(bǔ)助金和特別慰問(wèn)金管理暫行規(guī)定》，由中央財(cái)政設(shè)立?？睿糜谝蚬珷奚裁窬覍俚纳钛a(bǔ)助。

2.強(qiáng)化健全武器與警務(wù)裝備保障制度

鑒于當(dāng)前嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，公安民警在行政執(zhí)法中的武器和警務(wù)裝備是完成執(zhí)法工作和保障民警自身安全必不可少的，為此，武器與警務(wù)裝備保障制度必須健全且強(qiáng)大。首先，要嚴(yán)格按照《公安派出所裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》，讓基層一線執(zhí)法民警的單警裝備以及防割手套、防彈防刺背心、防彈頭盔等必要的執(zhí)法防護(hù)裝備配備到位；其次，明確規(guī)定一線民警在執(zhí)行巡邏、偵查、追捕、設(shè)卡以及出警執(zhí)法等任務(wù)時(shí)，必須依法攜帶槍支和防護(hù)裝備，確保民警攻防能力的有效保障［7］；再次，針對(duì)當(dāng)前侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件取證難的情況，特別是行政執(zhí)法中經(jīng)常遭遇的侮辱、謾罵、誣告陷害等情況，必須配備執(zhí)法記錄儀以固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，以便依法打擊侵害民警執(zhí)法權(quán)益違法犯罪行為以及維護(hù)自身合法權(quán)益。

3.完善警銜培訓(xùn)科目，提高民警防護(hù)能力

根據(jù)公安部規(guī)定，全國(guó)在職民警在職務(wù)（“或警銜”）晉升前都必須參加專門的培訓(xùn)，待全部科目過(guò)關(guān)后才予晉升。警銜晉升培訓(xùn)除文化科目外，還包括擒拿技術(shù)、武器使用、警械使用以及協(xié)同執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)等警務(wù)技能方面的培訓(xùn)。但是，經(jīng)筆者經(jīng)歷發(fā)現(xiàn)，這些培訓(xùn)多數(shù)是走過(guò)場(chǎng)比劃幾下了事，實(shí)戰(zhàn)性特點(diǎn)不夠突出。為此有必要制定新的警銜晉升培訓(xùn)科目實(shí)施綱要，尤其是警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能培訓(xùn)科目一定要突出仿真性、實(shí)戰(zhàn)性，讓民警在真實(shí)的執(zhí)法環(huán)境下訓(xùn)練抗擊抗壓能力，通過(guò)訓(xùn)練熟練掌握制敵技術(shù)，從技術(shù)層面練就過(guò)硬的維權(quán)本領(lǐng)。另一方面，執(zhí)法中民警的自我保護(hù)意識(shí)是減少遇襲傷亡的重要保證。當(dāng)前許多侵害警察執(zhí)法權(quán)益行為之所以得逞的重要原因就是民警缺乏必要的自我保護(hù)意識(shí)。為此，警銜晉升培訓(xùn)應(yīng)重視民警自我防護(hù)與自我維權(quán)意識(shí)的訓(xùn)練，通過(guò)真實(shí)案例警示教育刺激受訓(xùn)民警的腦神經(jīng)，在內(nèi)心深處喚醒自我防護(hù)的安全意識(shí)。例如可邀請(qǐng)心理專家對(duì)民警開展心理健康主題講座，分析典型執(zhí)法環(huán)境下執(zhí)法民警與違法嫌疑人的心態(tài)，模擬執(zhí)法環(huán)境，訓(xùn)練提升民警的執(zhí)法心理。還可以邀請(qǐng)法律專家開展維權(quán)專題講座，以分析典型案件維權(quán)方式幫助民警了解國(guó)家相關(guān)法律和制度，熟悉自身?yè)碛心男?quán)利以及維權(quán)可以哪些方式進(jìn)行，充分提高自身維權(quán)意識(shí)與維權(quán)能力。

（三）社會(huì)保障

1.堅(jiān)持法治道路，樹立警察權(quán)威

在中國(guó)這樣一個(gè)延續(xù)了幾千年封建統(tǒng)治思想的國(guó)度里，“人治”觀念早己根深蒂固，“法治”進(jìn)程顯得步履維艱，因此想要在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變執(zhí)法環(huán)境不切實(shí)際。我們需要腳踏實(shí)地、扎扎實(shí)實(shí)地加大法治教育和宣傳力度，爭(zhēng)取群眾廣泛的認(rèn)同和參與，為警察執(zhí)法創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。一方面，我們要繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)群眾的法治宣傳教育，在方式方法上尋求創(chuàng)新。例如，可以在日常的行政執(zhí)法中，以合法規(guī)范的警察執(zhí)法行動(dòng)展現(xiàn)人民警察的良好形象，鮮活地宣傳法律知識(shí)、法治觀念。通過(guò)案例教育廣大群眾學(xué)法、懂法、知法、用法，尋求群眾對(duì)執(zhí)法的理解和支持，塑造良好的執(zhí)法環(huán)境，為警察執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。另一方面，作為法治的“窗口單位”，公安機(jī)關(guān)需要樹立權(quán)威，因?yàn)檫@是法律順利執(zhí)行的保障，警察權(quán)威某種意義上正是法律權(quán)威的代表。例如，公安機(jī)關(guān)可充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介進(jìn)行正面宣傳，以歌頌英雄模范、塑造先進(jìn)典型、舉辦英模事跡報(bào)告會(huì)、優(yōu)秀人民警察評(píng)選活動(dòng)等形式，讓人民群眾真切體會(huì)人民警察在他們身邊默默付出的心血和汗水，不斷傳播警察正能量，宣揚(yáng)警察光輝形象，逐漸樹立警察權(quán)威。

2.積極構(gòu)建良性警民關(guān)系

近年來(lái)，不少基層民警在執(zhí)法時(shí)普遍感受到，警民關(guān)系不再像以往那般親密、和諧，取而代之的是對(duì)警察不理解、不信任、不合作。警民關(guān)系比較緊張，在執(zhí)法時(shí)極易引發(fā)警民矛盾，警民關(guān)系開始陷入一種不和諧狀態(tài)，執(zhí)法工作愈發(fā)難以開展。實(shí)際上，“全心全意為人民服務(wù)”“執(zhí)法為民”歷來(lái)是公安機(jī)關(guān)的工作宗旨，“依靠群眾，走群眾路線”也歷來(lái)是公安工作取得成效的法寶。公安行政執(zhí)法和刑事偵查工作的完成都離不開人民群眾支持，警民關(guān)系是任何時(shí)候都必須重視的環(huán)節(jié)。為此，構(gòu)建良性警民關(guān)系勢(shì)在必行。首先，繼續(xù)將“三項(xiàng)建設(shè)”中和諧警民關(guān)系建設(shè)坐實(shí)。相比于公安信息化和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，警民關(guān)系建設(shè)因其量化標(biāo)準(zhǔn)難以把握而推進(jìn)緩慢，成效并不顯著，結(jié)合當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境現(xiàn)實(shí)，這應(yīng)當(dāng)引起重視。例如，可以把和諧警民關(guān)系建設(shè)作為衡量執(zhí)法成效的一項(xiàng)指標(biāo)，納入考核體系，作為隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)效工作機(jī)制。其次，執(zhí)法民警應(yīng)端正執(zhí)法思想、規(guī)范執(zhí)法行為，正確看待群眾訴求，將執(zhí)法行為作為一種公共服務(wù)，以服務(wù)者的姿態(tài)接受群眾監(jiān)督，從內(nèi)心上將群眾視為“上帝”，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系，利為民所謀”，以和諧的警民關(guān)系去壓制侵害警察執(zhí)法權(quán)益行為存在的空間。

3.加強(qiáng)媒體溝通，為執(zhí)法營(yíng)造良好輿論環(huán)境

針對(duì)前述新聞媒體熱衷警察負(fù)面報(bào)道的情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)警察公共關(guān)系部門主動(dòng)與電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行溝通、消除誤解，從兩方面做好輿論導(dǎo)向工作：一方面，積極向社會(huì)宣講公安工作意義，提高群眾助警意識(shí)，塑造正面的警民關(guān)系，奠定輿論的正方向。另一方面，善于掌握輿情引導(dǎo)的主動(dòng)性，對(duì)可能產(chǎn)生負(fù)面影響的涉警輿情要及時(shí)查清事實(shí)真相。對(duì)查證屬實(shí)的報(bào)道，要依法嚴(yán)肅處理，并及時(shí)將處置結(jié)果依法向社會(huì)公布，切忌“暗箱操作”，將輿論危機(jī)的損害控制在最小范圍內(nèi)；對(duì)失實(shí)報(bào)道要及時(shí)澄清真相，依法追究相關(guān)媒體及責(zé)任人的法律責(zé)任，同樣要將處理結(jié)果公布，避免群眾被不實(shí)信息誤導(dǎo)，迅速修復(fù)因不實(shí)輿情而受損的警察形象和警民關(guān)系。

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責(zé)任編輯：高山

On Protection of the Rights and Interests of the Police Law Enforcement in Administrative Enforcement of Law

CHEN Hua，LU Jian-bo
（Department of Law，Guangxi Police Academy，Nanning 530028，China）

［Abstract］Facing the increasingly severe public security situations，the public security officers frequently encounter violence，siege，insult and abuse，which infringe upon the police rights and interests. As the police are the executors of the state laws，the police law enforcement calls for law enforcement authority，and even more for rights and interests protection. Accordingly，the article researches into the connotation of the rights and interests of the police law enforcement，the status of refringement of the rights and interests of the police law enforcement，and the significance of safeguarding the rights and interests of the police law enforcement in search for feasible alternatives to protect the rights and interests of the police law enforcement in administrative enforcement of law from the aspects of legislation，system and social security.

［Key words］police law enforcement；police administrative enforcement of law；the rights and interests of the police law enforcement；protection of the rights and interests of law enforcement

［中圖分類號(hào)］D922.14

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1008-9438（2016）02-0041-06

收稿日期：2015-12-01

基金項(xiàng)目：2014年度廣西公安科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目（GAT2014-7）

作者簡(jiǎn)介：陳華（1979-），男，四川遂寧人，廣西警察學(xué)院法律系副教授、法學(xué)碩士，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)和警察法學(xué)研究。呂建波（1970-），女，廣西博白人，廣西警察學(xué)院法律系副教授、法學(xué)碩士，主要從事行政法學(xué)、訴訟法學(xué)和警察法學(xué)研究。