彭 凱

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

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論中國(guó)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

彭 凱

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

霧霾治理之所以是中國(guó)的老大難問題，是諸多因素綜合造成的。其中極為重要的因素即是行政問責(zé)機(jī)制的缺失。構(gòu)建中國(guó)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制可以從根本上解決霧霾這一問題。明確行政問責(zé)對(duì)象、規(guī)范行政問責(zé)事由、健全多元行政問責(zé)主體和完善行政問責(zé)程序是中國(guó)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制的四駕馬車。在霧霾治理的實(shí)踐中，行政問責(zé)機(jī)制的確立將使行政機(jī)關(guān)樹立依法行政、責(zé)任行政的意識(shí)，制止失職、瀆職等不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。

霧霾治理；行政問責(zé)機(jī)制；責(zé)任

1 行政機(jī)關(guān)霧霾治理的責(zé)任

要確保行政機(jī)關(guān)在霧霾治理中落實(shí)其責(zé)任，明確行政機(jī)關(guān)在霧霾治理中責(zé)任的具體內(nèi)容顯得十分必要和重要。行政機(jī)關(guān)的責(zé)任可分為積極責(zé)任和消極責(zé)任兩大類。在此，積極的責(zé)任是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極正確履行霧霾治理職能來保證公民免遭霧霾污染的侵害，而消極的責(zé)任則是行政機(jī)關(guān)在未積極正確履行霧霾治理職能時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。建立科學(xué)完整的霧霾治理的行政法律責(zé)任體系對(duì)構(gòu)建中國(guó)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制意義重大，這將確保行政機(jī)關(guān)在霧霾治理過程中的公共權(quán)力在法定的范圍之內(nèi)使用，而不能肆意地超過這一限度。但是，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任必須由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照行政法律規(guī)范，包括實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范所規(guī)定的條件和程序予以追究。深入貫徹落實(shí)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的行政理念，積極糾正行政機(jī)關(guān)在霧霾治理過程中的觀念偏差。

2 中國(guó)霧霾治理的行政問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建思路

行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，擁有十分強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)和組織動(dòng)員能力。同時(shí)，也對(duì)霧霾治理有著不可推卸的行政法律責(zé)任。在霧霾治理過程中，行政機(jī)關(guān)主要承擔(dān)四種具體責(zé)任，即保證必須的大氣質(zhì)量、制定并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)及相關(guān)政策、促進(jìn)公眾環(huán)境參與以及未能履行這些職責(zé)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。然而，就中國(guó)當(dāng)下的行政履責(zé)的情況而言，霧霾治理決策失誤、行政法律體系不完善、行政執(zhí)法不力等失職、失責(zé)表現(xiàn)是常見的。針對(duì)這上述情況，當(dāng)務(wù)之急便是構(gòu)建有針對(duì)性的行政問責(zé)機(jī)制。

霧霾治理領(lǐng)域的行政問責(zé)機(jī)制是指行政機(jī)關(guān)及所屬的公務(wù)員不履行環(huán)境職責(zé)或怠于履行環(huán)境職責(zé)以及履行環(huán)境職責(zé)過程中濫用權(quán)力時(shí)，由特定的主體對(duì)該行政機(jī)關(guān)及所屬的公務(wù)員進(jìn)行責(zé)任追究，并令其承擔(dān)法律上或者政治上的某種不利后果的一系列制度的總和。

具體就中國(guó)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制而言，包括以下四點(diǎn)：

2.1 明確行政問責(zé)對(duì)象

有權(quán)必有責(zé)是當(dāng)代法治理念的重要組成部分。正所謂世界上既沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任。構(gòu)建行政問責(zé)機(jī)制即是為了約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，要求行政機(jī)關(guān)的一系列行政活動(dòng)都得積極地履行職責(zé)并承擔(dān)不能或者不適當(dāng)履行職責(zé)的不利后果。行政問責(zé)的對(duì)象也被稱為行政問責(zé)的客體，應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人兩大方面。將行政機(jī)關(guān)作為行政問責(zé)的對(duì)象可充分發(fā)揮其作用，可以提高行政機(jī)關(guān)的整體效能。但是，行政機(jī)關(guān)是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，其主體資格僅僅是法律上的一種擬制，行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)具體是由公務(wù)員個(gè)人來行使或者完成的，因此有必要將公務(wù)員個(gè)人也納入行政問責(zé)的對(duì)象范圍中去。從行政問責(zé)層面追究公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任不僅可以強(qiáng)化公務(wù)員的主動(dòng)守法意識(shí)和正確執(zhí)法理念，發(fā)揮他們的工作積極性，也可以有效地防止濫用行政職權(quán)和出現(xiàn)慵懶的行政行為，從而有利于我國(guó)依法行政建設(shè)。除此之外，依據(jù)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人如行政首長(zhǎng)應(yīng)成為行政問責(zé)的主要對(duì)象。因?yàn)樗麄冋莆罩S多問題的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，理應(yīng)為在霧霾治理中出現(xiàn)的決策失誤行為和本部門公務(wù)員個(gè)人的失責(zé)行為負(fù)責(zé)。但是，我國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)環(huán)境責(zé)任追究的法律法規(guī)內(nèi)容非常有限，僅僅散見于一些行政規(guī)章中。比如，我國(guó)出臺(tái)的首個(gè)環(huán)境問責(zé)制度是監(jiān)察部和原環(huán)保總局在2006年2月20日公布的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。

2.2 規(guī)范行政問責(zé)事由

為了使行政問責(zé)機(jī)制更具普適性和可操作性，必須對(duì)行政問責(zé)的事由進(jìn)行明確的規(guī)定。就是要明確行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人在何種情況下會(huì)被問責(zé)或何種情況下可以對(duì)其做出免責(zé)的規(guī)定，要盡可能做到既涵蓋全面又具有量化標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前仍然沒有具體的量化依據(jù)。目前，我國(guó)直接對(duì)地方行政機(jī)關(guān)追究環(huán)境法律責(zé)任的行政法規(guī)為國(guó)務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，在該行政法規(guī)中規(guī)定：“針對(duì)大氣污染防治中因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，環(huán)保部門要對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批，取消國(guó)家授予的環(huán)境保護(hù)榮譽(yù)稱號(hào)?！边@是少數(shù)具體規(guī)范行政問責(zé)的具有全國(guó)效力的規(guī)范性文件之一。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)在治理霧霾過程中行政問責(zé)事由如下：

(1)亂作為或不力作為。行政機(jī)關(guān)因?yàn)椴煌蚨鴮?dǎo)致的失職瀆職、決策失誤、督查不力、濫用職權(quán)等行為都會(huì)造成霧霾治理達(dá)不到預(yù)期效果。

(2)不作為。行政機(jī)關(guān)為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益，常以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為借口實(shí)行地方保護(hù)主義，在治理霧霾污染過程中消極作為甚至不作為的現(xiàn)象比較突出。例如，未及時(shí)依法公開環(huán)保信息、不依法處罰造成霧霾污染的企業(yè)，等等。毫無疑問，這些行為會(huì)助長(zhǎng)霧霾污染企業(yè)的不正之風(fēng)，為霧霾治理帶來阻礙，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任?？傊?，行政機(jī)關(guān)不按法律要求履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將被依法問責(zé)。

2.3 健全多元行政問責(zé)主體

近年來，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的濫權(quán)現(xiàn)象極其嚴(yán)重，而健全多元行政問責(zé)主體有助于將行政機(jī)關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)進(jìn)“牢籠”之中。根據(jù)行政機(jī)關(guān)在霧霾治理中責(zé)任的類型，可將行政問責(zé)主體分為以下三類：

(1)各級(jí)人大及其常委會(huì)。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)在霧霾治理過程中的一系列行政活動(dòng)提起問責(zé)。我國(guó)一些地方已經(jīng)在這方面進(jìn)行了嘗試，例如，《深圳特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》就要求行政機(jī)關(guān)向人大報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作。

(2)上級(jí)行政機(jī)關(guān)。由于我國(guó)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)是有權(quán)提起問責(zé)的。上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以在法律范圍內(nèi)追究下級(jí)行政機(jī)關(guān)在霧霾治理中的責(zé)任。該問責(zé)的方式主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的通報(bào)批評(píng)、減少財(cái)政撥款、環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)區(qū)域限批等。具體而言，當(dāng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不履行治理霧霾職責(zé)或?qū)F霾的治理不達(dá)標(biāo)時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要承擔(dān)的行政上的否定性后果，包括行政考核中分?jǐn)?shù)的扣除、晉升機(jī)會(huì)的喪失甚至行政的免職和降職，等等。在此，擬著重從財(cái)政制度的角度來分析構(gòu)建對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人行政問責(zé)機(jī)制的可行性。通過修改相關(guān)立法加強(qiáng)對(duì)行政責(zé)任追究方面的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化到追責(zé)機(jī)制的主客體、范圍、程序等方面。尤其應(yīng)當(dāng)加大對(duì)失責(zé)行為的處罰力度，只有與行政公務(wù)員的切身利益掛鉤，才能確保其履職的積極性。具體如下所述：

一是構(gòu)建對(duì)不適當(dāng)履行霧霾治理職責(zé)的地方行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)罰款和晉升受限機(jī)制。因?yàn)樨?cái)政權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系中極其重要的一項(xiàng)權(quán)力，整個(gè)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)均離不開財(cái)政。構(gòu)建對(duì)不適當(dāng)履行霧霾治理職責(zé)的地方行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)罰款和晉升受限機(jī)制有助于督促地方行政積極履行治理霧霾的行政職責(zé)，而不是不作為或者亂作為。與此同時(shí)，將治理霧霾的完成情況納入地方行政的綜合評(píng)價(jià)體系中，作為地方行政主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行一票否決制。

二是構(gòu)建中央對(duì)地方行政機(jī)關(guān)投資和撥款機(jī)制。對(duì)地方行政機(jī)關(guān)治理霧霾工作，中央要全程依法監(jiān)督。對(duì)治理霧霾有力的地方行政可以多給予投資和撥款，對(duì)不履行治理霧霾職責(zé)或?qū)F霾的治理不達(dá)標(biāo)的地方行政可以考慮不給予投資和撥款?？梢跃C合考慮建立中央和地方行政機(jī)關(guān)良性的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)機(jī)制，促使地方行政履行其治理霧霾的行政職責(zé)。這一點(diǎn)可以參考美國(guó)的具體做法。在美國(guó)如果州充分履行了屬于其治理霧霾的職責(zé)，聯(lián)邦政府會(huì)多一些對(duì)屬于州的經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目的投資，而一旦聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)州沒有充分履行治理霧霾的職責(zé)時(shí)，會(huì)把本屬于州的治理霧霾的行政權(quán)收歸聯(lián)邦所有。

(3)司法機(jī)關(guān)。該問責(zé)主體的介入具強(qiáng)制性、權(quán)威性、程序性等特點(diǎn)，為行政問責(zé)機(jī)制提供了司法上的保障。對(duì)霧霾治理過程中行政機(jī)關(guān)的失責(zé)行為而導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，公民、法人和其他組織可以對(duì)其提起行政訴訟，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審理并可以做出依法責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利后果的判決。而情節(jié)嚴(yán)重的或涉及行政公務(wù)員的失職瀆職等行為應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，追究其刑事責(zé)任。

(4)社會(huì)力量。在中國(guó)不能忽視社會(huì)力量這一多元化的行政問責(zé)主體，因?yàn)閺V泛的社會(huì)力量對(duì)霧霾治理行政問責(zé)機(jī)制有極大的促進(jìn)作用。社會(huì)力量主要包括新聞媒體和社會(huì)公眾。例如及時(shí)而廣泛的新聞媒體報(bào)道可以迫使行政機(jī)關(guān)正視霧霾治理的問題并承擔(dān)相應(yīng)的失職后果，新聞媒體所曝光的真實(shí)材料可以監(jiān)督和指引霧霾治理的輿論，并為啟動(dòng)行政問責(zé)程序提供了依據(jù)。而社會(huì)公眾作為霧霾問題最直接的利害關(guān)系人，可以依法行使自己的權(quán)利，對(duì)霧霾治理過程中行政機(jī)關(guān)的失責(zé)行為提起行政訴訟，以保障自己的環(huán)境利益。另外，社會(huì)公眾也可以借助新聞媒體的力量，及時(shí)反映霧霾治理問題和檢舉揭發(fā)失職的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人。

2.4 完善行政問責(zé)程序

2009年5月22日中共中央通過了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)于實(shí)行問責(zé)的程序進(jìn)行了規(guī)定。主要包括以下幾點(diǎn)：

(1)健全公眾參與霧霾治理程序?！爸挥凶屓嗣駚肀O(jiān)督，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”從理論上來講，把所有霧霾治理工作都交給政府并不科學(xué)，公民個(gè)人和非政府組織也應(yīng)當(dāng)積極參與到霧霾治理中來，以便形成齊抓共管、共同合作的霧霾治理新局面。同時(shí)，暢通公眾的意見表達(dá)和積極參與機(jī)制有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人的履責(zé)情況并提高行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的自覺性。

(2)完善霧霾治理信息公開程序。對(duì)霧霾治理信息的知情是公眾參與霧霾治理的前提。因此，政府有責(zé)任保障公眾的霧霾治理知情權(quán)，這就客觀上需要完善霧霾信息公開機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布霧霾真實(shí)檢測(cè)數(shù)據(jù)，以此促進(jìn)公眾的環(huán)保意識(shí)和參與程度，并對(duì)造成霧霾污染的企業(yè)形成強(qiáng)大壓力，從而有利于推動(dòng)空氣污染的治理，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威。完善霧霾治理信息公開機(jī)制，需從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：

一是加快霧霾治理信息披露立法進(jìn)程。盡管新的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)設(shè)立了有關(guān)信息公開的法律條款，與之前相較意義重大，但其規(guī)定的內(nèi)容仍過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)細(xì)化規(guī)則，以保證信息公開的合法性。特別是要改變過去環(huán)境污染信息設(shè)定密級(jí)的保守做法，以公開為原則、不公開為例外，只有在涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私時(shí)，才可以不予以公開。

二是完善空氣質(zhì)量監(jiān)管體系。這需要增加空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位并提高空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力，健全空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，以保證所公開信息的真實(shí)性與科學(xué)性。

(3)其他行政問責(zé)程序。構(gòu)建一套科學(xué)完善的問責(zé)機(jī)制，還應(yīng)探討解決包括提案、調(diào)查、立案、處理、申訴復(fù)查在內(nèi)的問責(zé)程序問題，以及從政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道德等角度的責(zé)任承擔(dān)方式的問題。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.002

2016-10-09

彭凱(1993—)，男，四川雅安人，憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。研究方向：憲法與行政法。

D630.9；D922.1

A

1674-6341(2016)06-0004-03