方燁

（東莞職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系，廣東 東莞，523808）

股災的應急預案制度
——兼談證券法的修改

方燁

（東莞職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系，廣東 東莞，523808）

2015年6月15日以來，短短十幾個交易日，A股市場和創(chuàng)業(yè)板指數(shù)分別下跌了35%和42.9%。為穩(wěn)定市場，央行、證監(jiān)會、國資委、財政部等部門采取了一系列措施救市。但政府的應對毫無章法，大多救市措施為行政手段，違背市場規(guī)律，對證券市場秩序造成嚴重危害。2008年我國業(yè)已遭受股災，但我國《證券法》仍是“常態(tài)”之法，關(guān)于股災應對的法律規(guī)定不健全，導致政府在應對股災等金融危機事件時仍是措手不及。如何讓政府成熟地應對股市危機，減少股災對國家經(jīng)濟的破壞，在《證券法》中加入股災的應急預案制度規(guī)定迫在眉睫。

股災；應急預案；證券法修改

2015年6月股災，國家采取了投入超過1萬億的資金做多、限制賣出、央行多次降息降準，動用公安機關(guān)查處惡意做空等舉措“暴力”救市卻成效甚微。從政府各部門雜亂無章的應對措施反映出不成熟的應對能力。學者多從救市措施的是否合理，是否有成效來討論去年的股災應對，而筆者主要通過學習各國對股災的成熟應對經(jīng)驗，針對我國救市措施的雜亂無章，提出要建立股災的應急預案制度以規(guī)范“救市”行為。

一、股災及各國救市經(jīng)驗

（一）股災的概念

股災是與一般的股市波動和股市風險不同。股災應定義為出現(xiàn)了系統(tǒng)性風險，即金融市場出現(xiàn)了全局性、大范圍、不可分散的破壞性現(xiàn)象。按照國際慣例，當股市在短期內(nèi)下跌達20%，可以稱為股災。2015年6月我國股市暴跌，在短短半個月跌幅超過30%，下跌速度之快，下跌幅度之大堪稱股災。

（二）各國家、地區(qū)救市經(jīng)驗

從1987年、2008年美國股災，1997年香港股災，1989年起的日本股災來看，各國政府應對措施有較大一致性。如銀行的寬松貨幣政策，政府提供資金，暫停交易等。值得借鑒的是2010年后美國政府制定了“沃爾克規(guī)則”，《多德弗蘭克法案》，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，賦予美聯(lián)儲更大的監(jiān)管職責等一系列做法。又如日本1997年以后，成立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)—金融監(jiān)督廳，通過《金融健全化法案》，以規(guī)定事前防范金融危機。可見，要成熟的應對股市危機，離不開統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管法律的制定。

二、我國2015　年股災救市措施存在的問題

（一）做出救市措施時間倉促，準備不足

從我國救市措施采取的時間和數(shù)量可以看出，應對股災時政府手忙腳亂，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。在應對股市危機時，明顯經(jīng)驗不足。2015年6月股市異常波動，政府仍是觀望態(tài)度，錯失救市良機。這和政府對危機的識別敏感度有重大關(guān)系。政府采取措施不及時且不夠果斷。之后，采取的救市措施雜亂無章，出臺時間亦是十分緊迫。有媒體統(tǒng)計，7月8日一天央行、財政部、國資委、證監(jiān)會、保監(jiān)會等5個部門，以及全部央企、中央?yún)R金、中金所等機構(gòu)推出的穩(wěn)定股市措施就多達12條。

（二）救市措施多為行政手段，違背了市場規(guī)律

政府救市措施中，如直接入手操盤，發(fā)布一系列行政指令等多為行政手段。這是違背市場自由調(diào)節(jié)規(guī)律的，對市場經(jīng)濟的危害極大。在市場機制失靈時政府應當及時果斷干預，但政府干預必須遵循市場自由化基礎規(guī)律，多以改變利率、稅收等經(jīng)濟手段來救市。英國的《金融時報》一篇評論文章指出，在救市這個最關(guān)鍵的時刻，政府應該做的是盡量尊重市場。在確認市場機制失靈的情況下，政府應以最高效的辦法最小的力度撥亂反正。IMF表示，為了防范市場嚴重混亂，干預總體上是適宜的，但政府應當讓市場力量促使價格穩(wěn)定下來。

（三）政府對于市場的干預無法可依，存在道德風險

我國目前金融緊急狀態(tài)法的規(guī)定、政府救市沒有寫入法律，很多措施沒有法律授權(quán)。政府干預股市的條件、標準、手段、主體、資金來源等都沒有相應的法律依據(jù)，政府及相關(guān)部門的權(quán)限不明確。此外，央行的流動金資金來源不清晰，此次救市動用上萬億的平準基金，是否符合《預算法》、《人民銀行法》不明晰。21家券商聯(lián)合提出增持股票，證監(jiān)會要求上市公司大股東和董事、監(jiān)事、高級管理人員不得減持股票，國資委要求央企不得減持股票是否違反《證券法》關(guān)于不得操縱市場的規(guī)定都存在質(zhì)疑。

（四）政府應對股災危機沒有一個統(tǒng)一的專門的監(jiān)管機構(gòu)

救市至今，相關(guān)機構(gòu)打出幾十套“組合拳”，但也體現(xiàn)出“九龍治水”缺陷。如流動性資金來自央行、兩融資金屬證監(jiān)會監(jiān)管、場外配資屬銀監(jiān)會監(jiān)管、救市資金來自財政部、險資入市則歸保監(jiān)會監(jiān)管。權(quán)力過于分散，運行環(huán)節(jié)復雜、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。對證券市場應統(tǒng)一監(jiān)管，不同部門分別監(jiān)管不同市場，多個主體多個標準，不利于統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。

三、我國證券法的修改——加入股災應急預案制度

（一）證券法修改加入股災應急預案規(guī)定的必要性

2015年4月20日，我國《證券法》修訂草案已經(jīng)一讀審議。這次股市危機的發(fā)生，引發(fā)了眾多學者對在《證券法》中加入股災應急預案規(guī)定的思考。

筆者認為，在《證券法》中應加入股災的應急預案制度規(guī)定?，F(xiàn)有的《證券法》基本上是根據(jù)常態(tài)的市場交易狀態(tài)制定的?！胺浅B(tài)”下政府如何應對股災危機事件以防范系統(tǒng)性風險，防止滋生道德風險和法律風險。如何做到依法救市，成熟救市，遵守市場規(guī)律，這需要一整套應對股市危機的常規(guī)流程。

（二）股災的應急預案制度規(guī)定入法構(gòu)建

股災按照突發(fā)事件的分類應為經(jīng)濟安全事件。股災的應急預案制度規(guī)定入法，應當根據(jù)《國家突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《證券法》等有關(guān)法律法規(guī)制定。針對突發(fā)股災等金融危機事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，具體規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)體系與職責、事件的分級、識別、預防、預警、處置和應急保障措施等內(nèi)容。

1.監(jiān)管機構(gòu)體系與職責

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構(gòu)是國務院。突發(fā)公共事件的應急管理工作由國務院常務會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應急指揮機構(gòu)在國務院總理領導下展開；必要時派出國務院工作組指導工作。有關(guān)部門應當依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自的職責，負責突發(fā)公共事件的應急管理工作，貫徹落實國務院有關(guān)決定事項。

我國應當借鑒國外經(jīng)驗，成立專門的統(tǒng)一金融監(jiān)管機構(gòu)?！蹲C券法》修訂草案規(guī)定了證監(jiān)會應與國務院其他部門建立監(jiān)督管理信息共享機制和協(xié)調(diào)合作機制，但沒有明確實施細則?！蹲C券法》中應建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的混業(yè)監(jiān)管體制，成立專門的委員會，從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管，針對跨市場、跨期限進行統(tǒng)籌管轄。在國務院的統(tǒng)一領導下，由專門委員會統(tǒng)一管轄，各監(jiān)管部門如證監(jiān)會、央行、保監(jiān)會、財政部、國資委、公安部等各司其職。在立法中明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責。

2.分級

證監(jiān)會等相關(guān)部門應當依據(jù)股市預測分析的結(jié)果，對可能發(fā)生和可以預警的股災等金融危機事件進行預警。根據(jù)可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，分為四個等級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。金融監(jiān)管機構(gòu)和政府相關(guān)部門根據(jù)級別做出相應的響應。

3.識別

對各種股市危機前兆現(xiàn)象在《證券法》中列舉。如宏觀經(jīng)濟下行壓力持續(xù)存在，而股市無邊際地單邊上漲，與實體經(jīng)濟嚴重背離，股價過高、市盈率過高、杠桿率過高等問題都是證券市場的系統(tǒng)性風險。對股市中存在人為破壞行為在《證券法》中做出規(guī)定?！蹲C券法》《期貨交易管理條例》（兩部監(jiān)管法律和行政法規(guī)均沒有“做空”或“惡意做空”的概念。建議將“惡意做空”等證券違法行為入法，以便對危機進行識別。

2008年次貸危機苗頭剛出現(xiàn)之時，美國政府迅速啟動救市計劃，并未等到發(fā)生股災時才行動，做到了防患于未然。只有對股災等金融危機有效識別，才能做到把苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，防止更大危機的發(fā)生。

4.預防

股市的穩(wěn)定是一個長期的過程。無論是在一輪股災或金融危機過后還是在證券市場常態(tài)下，政府都應采取一系列措施促進經(jīng)濟發(fā)展，恢復投資者信心。如結(jié)合經(jīng)濟增長、物價水平和流動性狀況，央行采取降準降息等寬松的貨幣政策；實行嚴格的大戶交易和賣空報告制度，加強對風險的排查。相關(guān)部門應加強日常監(jiān)管，如把場外配資納入管理范圍；杠桿交易透明；嚴控兩融標的；推進注冊制改革。

政府信息要公開透明，嚴厲打擊造謠者。嚴懲證券市場中的違法行為。加快制定和修改應對股災等金融危機事件的法律法規(guī)。2008年股災后，我國施行了《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》。上交所2013年發(fā)布并實施了《關(guān)于進一步加強新股上市初期交易監(jiān)管的通知》和《證券異常交易實時監(jiān)控細則》。但這些規(guī)定仍不健全，也沒有上升到證券法的高度。我國應當在現(xiàn)有規(guī)定的基礎上借鑒其國外優(yōu)秀的立法經(jīng)驗完善證券法律法規(guī)。

5.預警

相關(guān)部門應對包括股災等金融危機事件的類別、級別、起始時間、警示事項、可能影響的范圍、應采取的措施以及發(fā)布機關(guān)等預警信息進行發(fā)布、調(diào)整和解除。預警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除可以通過廣播、報刊、電視、信息網(wǎng)絡、通信等多種方式。重大或特別重大股災等金融危機事件發(fā)生后，各部門要第一時間報告，最遲不得超過事發(fā)后4小時，并通報有關(guān)部門。并在應急處理過程中及時續(xù)報有關(guān)情況。

6.處置

突發(fā)股災等金融危機事件后，相關(guān)部門在報告特別重大或重大突發(fā)事件信息時，要根據(jù)職責和規(guī)定的權(quán)限及時啟動相關(guān)應急預案，有序地進行處置并控制事態(tài)發(fā)展。需要多個相關(guān)部門共同參與處置的突發(fā)股災等金融危機事件，由專門的金融監(jiān)管機構(gòu)牽頭，其他部門予以協(xié)助。因此在應對股災時，我國應在國務院領導下，由金融監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一指揮，證監(jiān)會、央行等部門各司其責，協(xié)調(diào)一致依法采取救市措施。

7.應急保障措施

相關(guān)部門要按照職責權(quán)限和應急預案做好突發(fā)股災等金融危機事件的處置工作，同時按總體預案的要求做好應對突發(fā)股災等金融危機事件的人力、物力、財力以及通信保障等工作，保障應急工作的開展和救市措施的順利進行。面對中國股市出現(xiàn)大幅震蕩，可以設立5000億到10000億元的平準基金，用來買入一些權(quán)重股，以及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的股票，借此引導股指期貨。在此次證券法修改當中建議把平準基金的設立、功能及限制寫入《證券法》中，賦予平準基金合法地位，否則平準基金的使用存在道德風險。

［1］劉黎明.證券法學［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］易憲容.中國股市如何回歸常態(tài)——A股暴漲暴跌的原因及政府救退市之路徑［J］.經(jīng)濟改革，2015（8）：87-93.

［3］李曙光.關(guān)于“股災”與“救市”的法學思考［J］.經(jīng)濟改革，2015（3）：201-206.

［4］王綰.從美股三次主要股災看美國政府如何救市［J］.中國經(jīng)濟周刊，2015（7）：20-25.

［5］王峰.A股巨震波及《證券法》修訂專家建言平準基金入法［N］. 21世紀經(jīng)濟報道，2015-7-14（7）.

［6］劉振冬，張莫，韋夏怡，鐘源.專家“復盤”穩(wěn)定資本市場措施：市場失靈時政府必須及時有效干預［N］.經(jīng)濟參考報，2015-7-27（8）.

The Emergency Preparedness System of the Stock Market——concurrently discussing the amendment of the securities law

FANG Ye
（Department of Finance and Economics，Dongguan Polytechnic，，Dongguan523808 Guangdong）

Since June 15 in 2015，just a dozen trading days，A-share market and the GEM index fell by 35%and 42.9% respectively.In order to stabilize the market，the central bank，the Commission，the SASAC，the Ministry of Finance and other departments have taken a series of measures to save the stock market.However，the government's response is unruly.Most of the measures to save the stock market are administrative means，contrary to the laws of the market，causing serious harm to the securities market order.In 2008，China has suffered from the stock market crash.However，China's"Securities Law"is still the"normal"law. The legal provisions on the stock market crash are not perfect，and the government is still caught by the financial crisis.It is imminent to make the government mature to deal with the stock market crisis，to reduce the stock market crash on the national economy，to add the stock market contingency plan system requirements into the"Securities Law.

stock market crash；contingency plan；modification of securities law

F831.51

A

1671-5004（2016）03-0028-03

2016-6-1

方燁（1984-），女，江西南昌人，東莞職業(yè)技術(shù)學院財經(jīng)系講師、碩士，研究方向：經(jīng)濟法。