陳二祥

【摘 要】上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方國(guó)家進(jìn)行一場(chǎng)波瀾壯闊的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，從運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)來(lái)看，其旨在提高政府的績(jī)效。本文從分析高績(jī)效政府組織的特點(diǎn)入手，提出了創(chuàng)建高績(jī)效政府組織的策略。這些策略足以能成功回應(yīng)當(dāng)代公民對(duì)公共服務(wù)低成本、高效化、個(gè)性化、多樣化的要求，以提高政府的績(jī)效。文章最后引用一個(gè)實(shí)例，詳細(xì)介紹了若干策略的實(shí)踐應(yīng)用，從實(shí)證層面印證了本文所提出的策略可行性。

【關(guān)鍵詞】新公共管理； 高績(jī)效政府組織； 策略

1.高績(jī)效政府組織的提出

上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方國(guó)家進(jìn)行了一場(chǎng)以市場(chǎng)化為取向，旨在提高政府績(jī)效和強(qiáng)調(diào)顧客滿意的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)首先發(fā)端于英國(guó)，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、加拿大、荷蘭、法國(guó)等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國(guó)家。20世紀(jì)90年代初，大多數(shù)先進(jìn)國(guó)家中產(chǎn)生了一種新的政府管理方法，這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，越來(lái)越多的人們則稱之為“新公共管理”。新公共管理具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，主張將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更加注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過(guò)程；把公眾視為顧客，將顧客滿意度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)中提出了新的政府管理理念，主要表現(xiàn)在政府戰(zhàn)略選擇上，新理念被概括為“核心戰(zhàn)略、結(jié)果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略”；在政府職能方面，新理念認(rèn)為政府應(yīng)集中精力“掌好舵”而非“劃好槳”，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷，引入企業(yè)或公民社會(huì)參與公共產(chǎn)品的供給；在政府管理的價(jià)值選擇上，新理念包括市場(chǎng)導(dǎo)向、顧客滿意、服務(wù)質(zhì)量、結(jié)果為本、績(jī)效管理、民主參與等；在政府管理機(jī)制方面，新理念包括民營(yíng)化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、從層級(jí)到網(wǎng)絡(luò)狀的分權(quán)化政府、多元治理結(jié)構(gòu)、公民參與治理等；在政府未來(lái)治理模式選擇上，新理念包含了市場(chǎng)式政府，參與式政府，彈性化政府，解制型政府；這些政府管理新理念的集合體，展示了西方政府的未來(lái)的發(fā)展趨向。歸根結(jié)底，新公共管理就是徹底拋棄傳統(tǒng)的政府管理模式，改變那種長(zhǎng)時(shí)間的延誤和煩瑣、拖拉的公事程序、傲慢的政府職員、回應(yīng)能力低下的政府服務(wù)弊病，以創(chuàng)建高績(jī)效政府組織。

整合內(nèi)部行政資源，構(gòu)建“無(wú)縫隙政府”是當(dāng)前城市管理內(nèi)部變革的主要方向。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)管理理念的逐步拓展，公共組織特別是政府部門的無(wú)縫隙政府建構(gòu)悄然興起。借用這一管理思想，昆山城市管理行政執(zhí)法局創(chuàng)新城市管理的首要步驟就是需要傾力打造“無(wú)縫隙政府”內(nèi)容，在相關(guān)部門建立溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)劃，管理和監(jiān)督。對(duì)同地域、同性質(zhì)作業(yè)實(shí)現(xiàn)集成化管理。拆除政府內(nèi)部的“柏林墻”， 推行管理人員的崗位職位輪換和培訓(xùn)，建立職能交叉的團(tuán)隊(duì)。

在管理層面推行集成管理模式，把環(huán)衛(wèi)、綠化、路燈、河道和市政養(yǎng)護(hù)所的職能，按照集成模板原理整合起來(lái)，成立一個(gè)新的城市綜合管理處。其主要職責(zé)主要負(fù)責(zé)城市管理規(guī)劃的編制，地方法規(guī)、規(guī)章的起草與實(shí)施；管理政府資產(chǎn)和社會(huì)收費(fèi)；維護(hù)作業(yè)市場(chǎng)秩序；指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)工作。具體做法是：

首先是部門集成。把以往“五所”按行業(yè)管理的模式轉(zhuǎn)變成為按特定區(qū)域集成管理的模式。新集成的部門在不增加人員、經(jīng)費(fèi)等情況下，通過(guò)管理方式的改變來(lái)提高管理水平。其次是技術(shù)集成。城市管理過(guò)程中各類技術(shù)、信息共享機(jī)制。提高現(xiàn)有技術(shù)資源的利用效益。最后是人員的集成?？梢园凑?qǐng)F(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的原理，按照對(duì)特定區(qū)域綜合管理的要求，按區(qū)域管理設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，構(gòu)成一個(gè)矩陣組織結(jié)構(gòu)。在新的城市綜合管理處，分為業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)（如綠化、環(huán)衛(wèi)、路燈管理）和區(qū)域團(tuán)隊(duì)。一旦該模式能夠得到運(yùn)行，在條件成熟以后，拆除政府內(nèi)部的“柏林墻”，推行管理人員的崗位職位輪換和培訓(xùn)，建立職能交叉的團(tuán)隊(duì)，提高全員的綜合管理水平。

那么，什么是高績(jī)效政府組織以及高績(jī)效政府組織的特點(diǎn)是什么。高績(jī)效政府組織就是用相同或更少的資源生產(chǎn)和提供較高質(zhì)量的所要求的產(chǎn)品或服務(wù)的一組雇員。他們的生產(chǎn)率和質(zhì)量逐日逐年不斷提高，從而完成他們的使命。根據(jù)其定義，書中進(jìn)一步給出了高績(jī)效政府組織的特點(diǎn)：包括：（1）高績(jī)效政府組織目標(biāo)明確，任務(wù)清晰；（2）高績(jī)效政府組織強(qiáng)調(diào)效果；（3）高績(jī)效政府組織向雇員下放權(quán)力；（4）高績(jī)效政府組織創(chuàng)建新的方法來(lái)促進(jìn)和激勵(lì)人們成功；（5）當(dāng)環(huán)境變化時(shí)，高績(jī)效政府組織能靈活迅速地調(diào)整以適應(yīng)新形勢(shì)；（6）就績(jī)效而言，高績(jī)效政府組織具有競(jìng)爭(zhēng)性；（7）高績(jī)效政府組織將顧客滿意度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)時(shí)滿足顧客的需要；（8）高績(jī)效政府組織保持和利益相關(guān)者之間的聯(lián)系。

2.創(chuàng)建高績(jī)效政府組織的策略

策略是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)途徑，應(yīng)用以下不同的策略可以提高政府組織的績(jī)效。這些策略各有所長(zhǎng)，主要根據(jù)其文化、歷史和外部環(huán)境而定，每種策略或多或少適用于某一個(gè)政府組織，也可以混合使用多種策略來(lái)提高政府組織的績(jī)效。

2.1構(gòu)建“無(wú)縫隙政府”：“無(wú)縫隙政府”模式是拉塞爾·M·林登提出來(lái)的。林登認(rèn)為“無(wú)縫隙政府”模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共部門的重建。林登所謂的“無(wú)縫隙組織”是指可以用流動(dòng)的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語(yǔ)來(lái)形容的組織形態(tài)。無(wú)縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費(fèi)氣力的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。并且，無(wú)縫隙組織的一切都是“整體的、全盤的”，它是一個(gè)完整統(tǒng)一的整體，無(wú)論是對(duì)職員還是對(duì)最終用戶而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。構(gòu)建“無(wú)縫隙政府”目的就是拆除政府內(nèi)部的“柏林墻”， 建立職能交叉的團(tuán)隊(duì)，整合內(nèi)部行政資源，快速的向顧客提供品種繁多的、用戶化和個(gè)性化產(chǎn)品和服務(wù)，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。由此可見(jiàn)，用“無(wú)縫隙政府”模式重建政府部門正是為了滿足在以顧客為導(dǎo)向的社會(huì)中，公民對(duì)于高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的需求。

2.2全面質(zhì)量管理：隨著社會(huì)的進(jìn)步、科技的發(fā)展以及貿(mào)易的全球化，顧客對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量要求越來(lái)越高，如何滿足顧客對(duì)質(zhì)量的要求，如何不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，50年代美國(guó)通用電器公司的費(fèi)根堡姆和質(zhì)量管理專家朱蘭提出了“全面質(zhì)量管理”概念。全面質(zhì)量管理是一種創(chuàng)新的工作方式：全面：指把追求質(zhì)量應(yīng)用于工作的全部過(guò)程，從界定顧客的需求到評(píng)估顧客滿意度。質(zhì)量：意味著滿足、超過(guò)顧客期望值。管理：指發(fā)展及保持組織力量不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。那么，什么是政府的全面質(zhì)量管理呢？就是把產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本理念、工作方式、原則應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)中以達(dá)到政府機(jī)構(gòu)工作的高績(jī)效。在政府機(jī)構(gòu)中實(shí)施全面質(zhì)量管理比企業(yè)難度大，一般要經(jīng)歷三個(gè)階段，首先前期準(zhǔn)備：了解并清除變革中的障礙；其次進(jìn)行工作分析，描述和分析目前所做的全部工作；最后實(shí)施TQM的管理策略。政府機(jī)構(gòu)實(shí)施以顧客為導(dǎo)向，不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到工作的全面優(yōu)質(zhì)和高效。

2.3標(biāo)桿管理：就服務(wù)提供來(lái)說(shuō)，政府和企業(yè)之間最主要的差距是對(duì)速度、質(zhì)量的回應(yīng)不同。人們?cè)絹?lái)越難以忍受長(zhǎng)時(shí)間的延誤和煩瑣、拖拉的公事程序以及傲慢的態(tài)度，而這些常被認(rèn)為是政府服務(wù)的特征。實(shí)際上，人們已經(jīng)在要求政府像商業(yè)公司那樣來(lái)運(yùn)作。如何來(lái)借鑒其他組織的最佳實(shí)踐呢？那么，標(biāo)桿管理給我們尋找最佳實(shí)踐提供了新的管理方法，通過(guò)將本組織的運(yùn)作方法與別的組織最佳實(shí)踐進(jìn)行比較而顯著改善績(jī)效的方法，它是一個(gè)過(guò)程——即，一系列的行動(dòng)、步驟、功能或活動(dòng)造成一個(gè)結(jié)果：對(duì)最佳實(shí)踐的識(shí)別和引進(jìn)來(lái)改善績(jī)效。政府要建立良好的績(jī)效指標(biāo)，實(shí)際上不僅需要明確組織目標(biāo)，需要進(jìn)行單位內(nèi)部或組織內(nèi)部的比較，更需要進(jìn)行組織與外部的比較，從而保證所制訂的績(jī)效指標(biāo)體系能通過(guò)評(píng)估能真正促進(jìn)組織績(jī)效的提高。

2.4民營(yíng)化：廣義而言，民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾需求。它是指在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。從狹義上看，民營(yíng)化是指引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)是引入競(jìng)爭(zhēng)，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷，放松規(guī)制以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)家提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把責(zé)任委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)的私人企業(yè)。民營(yíng)化旨在通過(guò)引入外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改善政府的績(jī)效。

這些策略都可以幫助政府組織來(lái)提高工作績(jī)效，選擇哪一種或哪幾種主要根據(jù)組織的目標(biāo)、任務(wù)和功能，如果某一政府組織采取以上的策略來(lái)進(jìn)行改革，首先要進(jìn)行規(guī)劃和組織分析，一旦改革開(kāi)始則必須始終貫徹，不能半途而廢，否則事倍功半。

2.5引入競(jìng)爭(zhēng)：奧斯本和蓋布勒指出，壟斷已變成美國(guó)政府的方式。服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)提供了一種保持低成本并及時(shí)滿足顧客需要的策略。“政府中的競(jìng)爭(zhēng)迫使我們著手革新以努力做得最好”。在存在競(jìng)爭(zhēng)的地方，服務(wù)提供者會(huì)努力改進(jìn)技術(shù)、縮減成本，最大限度的去滿足顧客需求。允許政府和企業(yè)同時(shí)參與投標(biāo)是引入競(jìng)爭(zhēng)的最好方式，這與英國(guó)政府所實(shí)施的市場(chǎng)檢驗(yàn)同出一轍。

建立基于公民參與的監(jiān)管體制長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)市政公用事業(yè)實(shí)行的是政府直接投資，國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，只靠行政命令即可，不需要政府監(jiān)管。公用事業(yè)市場(chǎng)化后，政府監(jiān)管卻是不可或缺?？茖W(xué)的政府監(jiān)管體制可以在既定的財(cái)政資源約束下，擴(kuò)大公用事業(yè)規(guī)模，提供更多的服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而使市民獲得更大的受益。加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要內(nèi)容，健全的市政公用事業(yè)監(jiān)管體系是推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要保障，在推進(jìn)公用行業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，必須加強(qiáng)對(duì)市政公用事業(yè)的監(jiān)管。這種監(jiān)管應(yīng)是全過(guò)程、全方位的。其主要內(nèi)容應(yīng)包括：市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管；價(jià)格監(jiān)管；產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管；競(jìng)爭(zhēng)秩序監(jiān)管。

2.6政府流程再造：隨著科技水平的不斷發(fā)展提高，政府所處的環(huán)境也和企業(yè)所處環(huán)境一樣在迅速變化。但是政府還停留在舊的體制上，它已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、變化迅速的社會(huì)環(huán)境。政府流程再造就是借鑒BPR的思想開(kāi)展政府機(jī)構(gòu)改革，從業(yè)務(wù)的流程入手，進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放，使政府機(jī)構(gòu)有足夠的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜而變化迅速的情況。西方國(guó)家政府再造計(jì)劃的要點(diǎn)主要包括：1、刪減法規(guī)，簡(jiǎn)化程序。2、顧客至上，民眾優(yōu)先。3、擴(kuò)大授權(quán)，追求成果。4、節(jié)約成本，提高效能。

狹義的城市管理大體上包括對(duì)市容、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、園林綠化等方面的管理。城市管理市場(chǎng)化是指城市管理作業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化， 即將包含在傳統(tǒng)體制下城市管理職能中的道路保潔、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、綠化等養(yǎng)護(hù)作業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)或者拍賣， 授予自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。

對(duì)現(xiàn)有作業(yè)單位體制進(jìn)行分解，從中培育新的市場(chǎng)主體，嘗試對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位進(jìn)行分解，組建新的市場(chǎng)主體引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！坝米恪保洪L(zhǎng)期以來(lái)，作業(yè)單位在專業(yè)水平和技術(shù)裝備上都已積累了相當(dāng)豐厚的資源，然而在原來(lái)的體制下，資源的激勵(lì)不足，再加上外部市場(chǎng)開(kāi)放度不夠，使資源部分處于閑置狀態(tài)。只有運(yùn)用企業(yè)化管理方式，經(jīng)營(yíng)者才有用足資源的動(dòng)力。此外也可以成立局級(jí)車輛服務(wù)中心之類的企業(yè)化運(yùn)作組織，充分利用現(xiàn)有的各類資源。“做大”：抓住街道城市管理方式變革的時(shí)機(jī)，首先在區(qū)域內(nèi)做大業(yè)務(wù)量。“做強(qiáng)”：在改制的基礎(chǔ)上，通過(guò)增加對(duì)企業(yè)資質(zhì)方面的投資，以及對(duì)企業(yè)技術(shù)裝備的投入和對(duì)企業(yè)人力資源的投入，最終提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。為實(shí)現(xiàn)以上戰(zhàn)略選擇，應(yīng)該采取的步驟如下：

首先，進(jìn)行城市管理體制改革，實(shí)行政企分開(kāi)。 將城市管理作業(yè)行為從政府職能中分離出來(lái)，走企業(yè)化、市場(chǎng)化的道路。這就要把作業(yè)職工從市政、環(huán)衛(wèi)、綠化等事業(yè)單位分離出來(lái)， 變?yōu)槠髽I(yè)職工。專業(yè)管理部門擺脫養(yǎng)護(hù)作業(yè)，精兵簡(jiǎn)政，負(fù)責(zé)行政管理、執(zhí)法檢查和作業(yè)的招標(biāo)、投標(biāo)管理；其次，對(duì)養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位進(jìn)行改制。將剝離出來(lái)的作業(yè)隊(duì)伍通過(guò)資產(chǎn)和人員重組， 按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的養(yǎng)護(hù)企業(yè)， 參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。管理部門與養(yǎng)護(hù)企業(yè)的關(guān)系變成經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系；再次，應(yīng)打破行業(yè)和地域壟斷， 開(kāi)放城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)。財(cái)政撥付的養(yǎng)護(hù)資金按照養(yǎng)護(hù)成本核定， 變養(yǎng)人為養(yǎng)事業(yè)， 把資金真正用在城市養(yǎng)護(hù)管理上。養(yǎng)護(hù)權(quán)通過(guò)規(guī)范的招標(biāo)或拍賣，授予中標(biāo)企業(yè)。將養(yǎng)護(hù)企業(yè)推向市場(chǎng)， 平等地參與競(jìng)爭(zhēng)。

3.結(jié)論

全球化的背景下，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在政府能力之間的競(jìng)爭(zhēng)。為了占領(lǐng)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，我們的各級(jí)政府必須全面實(shí)施政府行政改革，提高政府績(jī)效。對(duì)于這一點(diǎn)，現(xiàn)今已沒(méi)有多少人持異議。那么問(wèn)題被歸結(jié)為如何或者用什么策略來(lái)創(chuàng)建高績(jī)效政府組織，此就是本文的要義所在。

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