□　杜宇紅，尹群島

(1、湖南省人民檢察院，湖南　長(zhǎng)沙　410001；2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南　通道　418500)

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基層檢察查辦瀆職侵權(quán)犯罪問題研究

□杜宇紅1，尹群島2

(1、湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001；2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南通道418500)

瀆職侵權(quán)犯罪是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法的方方面面。案源線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難、案件處理難,是當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作的現(xiàn)實(shí)難題。面對(duì)人民群眾對(duì)法治反腐的殷切期待，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，健全銜接機(jī)制，推動(dòng)立法建設(shè)。

基層檢察；瀆職侵權(quán)；職務(wù)犯罪

瀆職侵權(quán)犯罪往往涉及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，隱蔽性強(qiáng)，社會(huì)危害性大，人民群眾反映強(qiáng)烈。嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪，不僅是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的必然要求，而且是全面強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要舉措。隨著法治反腐的不斷推進(jìn)，基層檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職侵權(quán)犯罪的力度逐漸加大，嚴(yán)肅查辦了一些危害群眾利益的瀆職侵權(quán)犯罪，維護(hù)民生民利，較好地實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。面對(duì)人民群眾對(duì)反腐倡廉建設(shè)的殷切期待，基層檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研判當(dāng)前瀆職侵權(quán)犯罪的基本特點(diǎn)，理性分析瀆職侵權(quán)犯罪面臨的現(xiàn)實(shí)困境，適時(shí)提出查辦瀆職侵權(quán)犯罪的有效對(duì)策。

一、基層檢察查辦瀆職侵權(quán)犯罪的基本特點(diǎn)

(一)發(fā)生在行政執(zhí)法監(jiān)管環(huán)節(jié)的案件較多

“瀆職罪”罪名雖然多達(dá)三十余種,涉及稅務(wù)、工商、海關(guān)、司法等諸多行業(yè)和部門,但發(fā)案的瀆職侵權(quán)犯罪卻較為集中，呈現(xiàn)出群體性和多元化特征，主要發(fā)生在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、城建、土地、房管等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法部門。涉案人員以中層干部和分管領(lǐng)導(dǎo)為主。涉嫌的罪名主要包括玩忽職守、濫用職權(quán)兩類瀆職案件，即因消極懈怠而不履行法定職責(zé)或者違反規(guī)定而不正確履行職責(zé)。調(diào)查分析，某檢察機(jī)關(guān)查處不作為類型的玩忽職守案45人，亂作為類型的濫用職權(quán)案31人，兩項(xiàng)合計(jì)占到立案總?cè)藬?shù)的86.3%。

(二)瀆職侵權(quán)犯罪發(fā)案領(lǐng)域有所擴(kuò)展

由于瀆職侵權(quán)犯罪發(fā)生的高智能化，瀆職侵權(quán)犯罪發(fā)案領(lǐng)域由原來的農(nóng)林管理領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展至大額民生資金掌管領(lǐng)域。隨著國(guó)家對(duì)民生事業(yè)投入的加大，醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、住房公積金、棚戶區(qū)改造、拆遷補(bǔ)償?shù)染揞~資金越來越多。調(diào)查分析，這些領(lǐng)域的瀆職犯罪案件逐漸增多，大額資金流失背后往往存有直接管理人員和監(jiān)管人員的瀆職失職犯罪。有的審批監(jiān)管人員工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成專項(xiàng)資金流失嚴(yán)重。有的犯罪分子私自違規(guī)將社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等挪用炒股或擅自借用他人投資牟利，造成國(guó)家大量資金損失嚴(yán)重。司法人員瀆職侵權(quán)犯罪問題不容忽視。此外，少數(shù)司法工作人員經(jīng)不起金錢和人情的誘惑，有的濫用職權(quán)，有的徇私枉法，有的非法拘禁，有的暴力取證。

(三)瀆職侵權(quán)犯罪案件大多與賄賂犯罪相互交織

瀆職侵權(quán)犯罪所造成的危害后果嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣，大多與賄賂犯罪交織在一起。有的瀆職侵權(quán)犯罪出于私欲，有的出于謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。專項(xiàng)資金管理領(lǐng)域不僅容易發(fā)生貪污、受賄、挪用、私分等職務(wù)犯罪，更加容易發(fā)生玩忽職守、濫用職權(quán)等瀆職侵權(quán)犯罪。以干股分紅、以借為名索賄等形式賄賂犯罪背后存有大量的瀆職犯罪行為。有的犯罪分子為了徇私情而濫用職權(quán)，有的為了謀取私利而放棄職責(zé)要求，玩忽職守，造成嚴(yán)重后果。從近年來查處的案件分析，大多數(shù)瀆職犯罪案件都存有利益驅(qū)動(dòng)問題，即當(dāng)事人利用手中掌握的職權(quán)，通過各種方式來謀取私利。某檢察機(jī)關(guān)通過開展危房改造補(bǔ)貼、燃油補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼專項(xiàng)治理，在認(rèn)定犯罪分子受賄犯罪的同時(shí)，查處了犯罪分子的瀆職犯罪。

二、基層檢察查辦瀆職侵權(quán)犯罪的現(xiàn)實(shí)困境

(一)案件線索發(fā)現(xiàn)難

與貪污賄賂犯罪相比，瀆職侵權(quán)犯罪隱蔽性更強(qiáng),犯罪行為往往不容易被人察覺。瀆職侵權(quán)犯罪案件的發(fā)現(xiàn)是由事到人，即已經(jīng)造成重大損失或者人員傷亡等嚴(yán)重后果,再去查找案件線索。首先，由于執(zhí)法觀念落后,有的檢察機(jī)關(guān)瀆職侵權(quán)檢察部門習(xí)慣于等案上門，缺少發(fā)現(xiàn)和挖掘案件線索的主動(dòng)性和積極性。一些辦案人員對(duì)行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)鉆研不透、掌握不夠,沒有對(duì)容易發(fā)生瀆職犯罪的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、手段和特點(diǎn)進(jìn)行全面研判，辦案工作還停留在老方法、老傳統(tǒng)上，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的反瀆職犯罪工作，最終導(dǎo)致辦案機(jī)關(guān)“無米下鍋”。其次，犯罪主體智商較高、反偵查能力較強(qiáng)。反瀆職侵權(quán)工作的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,大多數(shù)熟悉黨紀(jì)法規(guī)和國(guó)家政策,社會(huì)閱歷豐富,通曉本行業(yè)本領(lǐng)域的工作流程和專業(yè)知識(shí)，一旦案發(fā)，容易訂立攻守同盟,轉(zhuǎn)移偵查視線，很難露出破綻或留有蛛絲馬跡，具有很強(qiáng)的隱蔽性,不容易被發(fā)覺。其三，公民參與司法的積極性不高。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員法制意識(shí)和法紀(jì)觀念淡薄，往往分不清哪些行為屬于瀆職侵權(quán)犯罪,哪些行為屬于違紀(jì)行為，也不知對(duì)這類案件該如何舉報(bào)、向誰舉報(bào), 在一定程度上影響了瀆職侵權(quán)犯罪的有效查辦。

(二)調(diào)查取證難

瀆職侵權(quán)犯罪的時(shí)空跨度大、往往多因一果,瀆職侵權(quán)犯罪危害行為與危害結(jié)果之間在時(shí)間和空間上沒有同步進(jìn)行。也就是說，瀆職侵權(quán)犯罪的危害行為和危害結(jié)果需要在一定的時(shí)空范圍內(nèi)轉(zhuǎn)換。因此，認(rèn)定瀆職侵權(quán)犯罪因果關(guān)系存有一定的難度,有些事情是集體討論研究決定的,責(zé)任相當(dāng)分散。加之，瀆職侵權(quán)犯罪往往沒有直接的被害人和相關(guān)物證, 大多數(shù)案件的定罪量刑需要根據(jù)危害結(jié)果的嚴(yán)重程度來予以認(rèn)定的。換言之，瀆職侵權(quán)犯罪案件多憑言詞證據(jù)定案,案件具有多變性和反復(fù)性，這就給辦案部門調(diào)查取證帶來很大的壓力。另一方面，有的案件的知情人員害怕打擊報(bào)復(fù)或者考慮其他因素而不愿作證，或者迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力,在證詞上出爾反爾,造成瀆職侵權(quán)案件調(diào)查取證難。此外，檢察機(jī)關(guān)偵查技術(shù)裝備的科技含量未能很好地適應(yīng)反瀆職侵權(quán)工作需要。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的更新,瀆職侵權(quán)犯罪越來越呈現(xiàn)多元化、隱蔽化和智能化的趨勢(shì),數(shù)碼監(jiān)控、衛(wèi)星定位等現(xiàn)代科技設(shè)備還沒有真正運(yùn)用到日常的偵查活動(dòng)中去,導(dǎo)致調(diào)查取證難。

(三)案件查處難

瀆職侵權(quán)犯罪案件涉及面廣,社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、利益格局相互交織。由于瀆職侵權(quán)犯罪是履行職責(zé)時(shí)發(fā)生的行為,容易被理解為“工作失誤”或“處理不當(dāng)”，被錯(cuò)誤地認(rèn)為“因工作需要受罰太不值了”，從而引起人們的同情。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)瀆職犯罪行為，過多地考慮部門利益,擔(dān)心查案，會(huì)影響單位聲譽(yù)和個(gè)人政績(jī)。于是，他們找人說情或干擾檢察機(jī)關(guān)依法辦案。加之，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的瀆職犯罪行為重視不夠, 一些本應(yīng)主動(dòng)移送司法機(jī)關(guān)處理的案件卻以行政處分或紀(jì)律處分來“降格”處理，放縱了一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職侵權(quán)犯罪,致使瀆職侵權(quán)犯罪案件查處難。此外，由于犯罪情節(jié)和損失后果難以認(rèn)定，導(dǎo)致瀆職侵權(quán)犯罪案件查處難。比如，檢察機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)徇私類瀆職犯罪的“徇私”情節(jié)認(rèn)識(shí)不一,導(dǎo)致實(shí)踐中很難把握“徇私”情節(jié)的認(rèn)定。再如，濫用職權(quán)、玩忽職守的立案標(biāo)準(zhǔn)中均有“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù),或者造成惡劣社會(huì)影響”的規(guī)定,但實(shí)踐中一般由司法機(jī)關(guān)根據(jù)案情具體分析,但有時(shí)會(huì)因認(rèn)識(shí)分歧給辦案工作帶來困難。

三、基層檢察查辦瀆職侵權(quán)犯罪的基本路徑

(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，主動(dòng)挖掘案件線索

檢察機(jī)關(guān)要牢固樹立監(jiān)督意識(shí)，堅(jiān)持“六個(gè)并重”，堅(jiān)決摒棄“等案上門“的傳統(tǒng)思想，努力改進(jìn)獲取瀆職侵權(quán)犯罪案件線索的方法,抓早抓小，善于從人民群眾反映強(qiáng)烈的案件中摸排案件信息和線索，及時(shí)掌握瀆職侵權(quán)犯罪案件的基本特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，最大限地從有限的線索中挖掘成案線索。加強(qiáng)與公安、法院、紀(jì)檢、監(jiān)察、工商、稅務(wù)、審計(jì)等職能部門的密切協(xié)作,建立反瀆案件線索共享信息平臺(tái)，完善行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制，建立瀆職案件移送制度,形成懲治瀆職侵權(quán)犯罪的強(qiáng)大合力。加強(qiáng)與行政執(zhí)法部門的聯(lián)系溝通,采用“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”的方式，派出業(yè)務(wù)骨干學(xué)習(xí)掌握行政執(zhí)法相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技術(shù),更好地吃透行政執(zhí)法部門的“內(nèi)幕”,減少對(duì)案件線索的遺漏。同時(shí)，要加強(qiáng)法制宣傳和舉報(bào)宣傳,營(yíng)造反瀆職侵權(quán)犯罪的良好氛圍，暢通公眾參與舉報(bào)渠道，加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度,充分調(diào)動(dòng)人民群眾舉報(bào)的積極性。檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)處理、反饋舉報(bào)線索,增強(qiáng)群眾對(duì)反瀆工作的信心和決心，讓群眾舉報(bào)成為反瀆職侵權(quán)犯罪案件線索來源的新常態(tài)。

(二)強(qiáng)化證據(jù)意識(shí),全面提高案件質(zhì)量

檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以證據(jù)為核心，由“抓人破案”向“證據(jù)定案”轉(zhuǎn)變，依法全面、客觀及時(shí)收集固定證據(jù)，高度重視對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的訊問，對(duì)被害人、證人的詢問，注意收集和反映犯罪嫌疑人對(duì)自偵部門的取證意見，注意收集和反映家屬、律師對(duì)非法取證行為的控告和舉報(bào)，充分聽取辯護(hù)人和代理人的意見、建議，提高非法證據(jù)的發(fā)現(xiàn)和處理能力，特別是對(duì)辯護(hù)律師提供的非法取證線索，應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查核實(shí)并作書面回復(fù)。同時(shí)，要以提高偵查能力為重點(diǎn),強(qiáng)化反瀆職偵查人員崗位練兵和培訓(xùn),提升反瀆職侵權(quán)隊(duì)伍綜合素能。反瀆侵權(quán)部門要切實(shí)加強(qiáng)與偵查監(jiān)督、公訴等部門以及法院的溝通協(xié)調(diào), 推進(jìn)以審判為中心訴訟制度改革，重點(diǎn)圍繞案件證據(jù)、法律適用等問題進(jìn)行溝通,充分聽取相關(guān)部門對(duì)案件提出的意見和建議,適時(shí)調(diào)整偵查方案,更好地服務(wù)審判中心工作。強(qiáng)化反瀆職侵權(quán)部門在案件偵查過程中與偵查監(jiān)督、公訴等部門之間的監(jiān)督制約，從案件線索、初查、立案、采取強(qiáng)制措施到偵查終結(jié)、移送審查起訴等環(huán)節(jié),全面加強(qiáng)案件流程管理，使瀆職侵權(quán)犯罪案件證據(jù)鏈條環(huán)環(huán)相扣、互相印證，真正確保案件質(zhì)量經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。

(三)健全銜接機(jī)制，有效整合司法資源

完善偵查一體化工作機(jī)制，健全反瀆職侵權(quán)犯罪重大疑難復(fù)雜案件專案調(diào)查機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào),集中優(yōu)勢(shì)力量查辦重大疑難復(fù)雜案件,構(gòu)建縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密的辦案格局，實(shí)現(xiàn)反瀆工作由單打獨(dú)斗向兵團(tuán)作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，有效排除地方外界干擾和阻力，提升辦案效率和辦案效果。積極爭(zhēng)取各方面對(duì)反瀆職侵權(quán)工作的重視和支持, 緊緊依靠各級(jí)黨委和人大監(jiān)督,努力營(yíng)造良好司法辦案環(huán)境，切實(shí)解決反瀆職侵權(quán)案件“干擾多、阻力大”問題。增強(qiáng)司法改革定力，牢固樹立職務(wù)犯罪偵查“一盤棋”思想，優(yōu)化整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建議基層檢察機(jī)關(guān)將反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局合并設(shè)置，切實(shí)改進(jìn)偵查思路和工作方法,引導(dǎo)偵查人員靈活運(yùn)用偵查措施,把偵查謀略、偵查手段和偵查技術(shù)有機(jī)統(tǒng)一起來,形成反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)工作的強(qiáng)大合力。大力實(shí)施“科技強(qiáng)檢”和電子檢務(wù)工程，著力推進(jìn)檢察信息技術(shù)現(xiàn)代化，全面提升反瀆工作偵查設(shè)備的科技含量,實(shí)現(xiàn)反瀆職侵權(quán)犯罪與現(xiàn)代科技的深度融合，選派一批懂技術(shù)的干警充實(shí)到反瀆職侵權(quán)部門，使反瀆侵權(quán)工作能夠充分利用先進(jìn)偵查設(shè)備及時(shí)查找案件線索蛛絲馬跡,及時(shí)有效固定證據(jù),提高查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件的效率和質(zhì)量。

2016-7-5

杜宇紅(1967— )，男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南省人民檢察院檢察官，研究方向：檢察制度。

D926.3

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1008-4614-(2016)04-0048-03