汪順華

（中共績溪縣委黨校 安徽 績溪 245300）

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”。這項決定的頒布為實現(xiàn)真正意義上的預算公開透明、接受更多監(jiān)督的改革方向，也為從源頭上、制度上推進反腐倡廉建設找到了切入點和有效路徑。

一、推進財政稅收體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

財稅體制有優(yōu)劣好壞之別，國家治理也有落后與先進之別。財稅體制要在國家治理中發(fā)揮“基礎(chǔ)和重要支柱”的作用，一定是指優(yōu)良的財稅體制。因此，我們可以這樣認為：推進財政稅收體制改革、建立現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（一）建立一個人民真正當家做主的現(xiàn)代財政制度是反映社會主義政治文明的重要標志

建設社會主義政治文明，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，必須要建立一個人民可以真正當家作主的現(xiàn)代財政制度。從某種意義上來說，它也是反映社會主義政治文明的重要標準。而將市場與政府之間的關(guān)系厘清則是我國科學建立現(xiàn)代財政制度的重要節(jié)點?，F(xiàn)代財政制度的建立不僅要與該國的國家治理制度相匹配，還應該與現(xiàn)代的市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀相匹配。我國目前迫切需要建立一個人民真正當家作主的現(xiàn)代財政制度?？梢源_定地說，沒有現(xiàn)代財政制度，中國也很難建設成一個公平、正義、善治的現(xiàn)代國家。

（二）推進財政稅收體制改革、建立現(xiàn)代財政制度是全面深化改革的重點

1.財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

構(gòu)建一個科學現(xiàn)代化的財政預算管理制度是建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政預算管理制度建立之后，即可以對財政預算以及財政決算進行更加科學、法制化的管理。十八屆三中全會《決定》明確指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！睆纳鲜稣撌霎斨形覀兠黠@可以看出：該《決定》針對我國財政改革所提出的要求是豐富的，它的提出有助于我國更好的實現(xiàn)國家治理，也有助于我國社會的長期穩(wěn)定和長治久安。

2.現(xiàn)代財政制度的核心是預算管理

十八屆三中全會《決定》明確提出我國應盡快建立現(xiàn)代化的財政制度。建立現(xiàn)代化財政制度需要做的工作有很多，主要有如下幾個方面：（1）有效完善現(xiàn)行的稅收制度；（2）科學改進當前的預算管理制度；（3）有效構(gòu)建支出和事權(quán)更為適應的制度。而其中最為主要的工作即是構(gòu)建好預算管理制度?？茖W預算管理制度的構(gòu)建必須要遵循如下原則：（1）法制化原則。這里所說的法制化主要是指預算管理制度的構(gòu)建必要要依據(jù)我國的相關(guān)法律法規(guī)而構(gòu)建，任何與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相違背的預算管理制度均是不合理的。（2）規(guī)范性原則。我國現(xiàn)代預算管理制度的構(gòu)建必須要具有一定的規(guī)范性，所規(guī)定的制度不能致使財政收支呈現(xiàn)出隨意性的狀態(tài)。（3）完整性原則。這里所說的完整性主要是指現(xiàn)代預算管理制度的構(gòu)建必須是完整的，包含現(xiàn)代預算管理制度的各個方面，缺一不可。總而言之，預算管理制度是現(xiàn)代財政制度的核心內(nèi)容，在黨中央的領(lǐng)導下我們必須要盡快建立科學、有效的預算管理制度。

二、我國現(xiàn)行預算管理制度存在的問題是導致廉政風險不可忽視的因素

我國由于財政管理政府和市場的關(guān)系還沒有完全界定清楚，再加上相關(guān)制度的缺失以及傳統(tǒng)監(jiān)督的失效，也在一定程度上導致我國現(xiàn)行的預算體制中存在著諸多的廉政風險，存在著滋生腐敗的嚴重隱患，如私設小金庫、濫用公款、跑“部”“錢”進、權(quán)錢交易、“三公”消費居高不下等，這既與建設社會主義民主政治和現(xiàn)代國家治理體系的要求不相適應，還使我國在經(jīng)濟高速增長的同時，種種社會問題也在不斷積累，引發(fā)社會矛盾和社會沖突。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）預算不規(guī)范，預算過程中存在潛在的廉政風險

預算過程主要包括預算編制、預算審議批準、預算執(zhí)行和決算。在當前的中國，因為在預算方面存在諸多的不規(guī)范情況，致使在預算的若干環(huán)節(jié)上均不同程度上存在廉政風險。

1.預算編制粗糙，不詳細、不具體

眾所周知，預算內(nèi)容的編制其主要目的便是為了有效確定具體的預算指標數(shù)以及對各項收支項目的具體數(shù)額進行有效確定。從某種意義上來說，預算的內(nèi)容編制的越詳細、越明確、越具體，它對于我國各級政府活動也就會顯示出更強的約束力。當前，我國政府預算內(nèi)容并不是十分透明且較為粗糙，缺乏透明性且具有一定粗糙性的預算內(nèi)容也為部分政府部門或個人挪用預算、虛報預算留下了漏洞，提供了可乘之機。

2.預算的審議批準流于形式

根據(jù)世界上很多國家的成功經(jīng)驗，我們可以明顯看出：一個國家的政府預算必定是在下一個財政年度開始之前就已經(jīng)著手編制并成功編制完成。然后再經(jīng)過該國相關(guān)立法機構(gòu)對政府預算進行審議和批準之后方能被最終確立為正式的政府財政預算。而在當前的中國，政府財政預算主要是由人大進行審批，在很多情況下也僅僅只是起到了走過場的作用，并沒有對政府的收支活動發(fā)揮出有效的規(guī)范和約束作用，再加上相關(guān)監(jiān)督機制的低效性也在一定程度上滋生了廉政風險。

3.預算執(zhí)行中存在違規(guī)失規(guī)的現(xiàn)象

眾所周知，預算執(zhí)行所包含的環(huán)節(jié)有很多，主要包含有如下幾個環(huán)節(jié)：（1）收入征繳；（2）指標審核；（3）支出資金撥付；（4）預算調(diào)整等。而在當前的中國，部分政府部門長期不同程度上存在著下面幾種現(xiàn)象：（1）不按照收支兩條線進行管理；（2）預算收入刻意不上繳；（3）長期掛賬等。上述現(xiàn)象的存在主要是因為我國當前的預算執(zhí)行具有一定的隨意性，對于政府活動很難形成有效的約束力導致的。這也在某種程度上給不法分子提供了利用撥款審批權(quán)尋租的機會。

4.決算與預算存在較大差異

除了上述幾點之外，在中國目前在財政收支的預算和決算數(shù)差距這一嚴重問題。很多政府部門的財政決算草案的編報也顯得不夠準確。這也在一定程度上致使決算原本應有的作用流于形式。除此之外，在當前中國的政府預算仍然缺乏這樣一個報告——政府資產(chǎn)負債信息的報告。這種情況的存在也在某種程度上導致政府負債成為了一筆糊涂賬。公眾對于政府的負債情況、現(xiàn)金流情況以及各項收支明細也很難進行有效的審查和監(jiān)督，這也在一定程度上給廉政風險埋下了隱患。

（二）預算不完整，預算外資金和制度外資金的存在容易導致廉政風險

我國在計劃經(jīng)濟時期，關(guān)于財政資金就有了預算外以及預算內(nèi)的嚴格區(qū)分。這里所說的預算外資金其實指的就是不受正規(guī)財政管理制度約束且沒有納入政府預算管理的財政資金。尤其是上個世紀八十年代之后，我國政府的預算外資金的規(guī)模也呈現(xiàn)出連年上升的態(tài)勢。同時，還出現(xiàn)了體制外資金，即在制度之外運行的資金，并成為許多地方制度外收入的重要來源 。由此，當前中國的公共資金也主要由如下幾個部分組成：（1）制度外資金；（2）預算外資金；（3）預算內(nèi)資金。這種情況的存在與預算的完整性原則也是嚴重背離的。可以說制度外以及預算外資金的現(xiàn)實存在為各部門將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預算外資金提供了可乘之機，也為部分部門私自設立小金庫、公款吃喝提供了可乘之機。

（三）預算不透明、不公開，缺少有效監(jiān)督容易導致廉政風險的產(chǎn)生

財政預算是一個國家財政信息反映的重要載體，衡量一個國家的財政體制是否公開透明的重要指標也反映在財政預算的編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)當中。據(jù)2002年IMF對世界上三十五個國家的財政信息透明指數(shù)調(diào)查的公布結(jié)果當中，我們可以看出中國的財政信息透明度指數(shù)位居末位。財政資金使用效率低、浪費比較嚴重已成為提高政府公共治理效率的主要障礙。而對于普通的公眾而言，就更無法接觸到我國各級政府的財政預算報告了。預算不透明、不公開以及缺少有效監(jiān)督等問題也非常容易導致廉政風險的產(chǎn)生。

三、建立完整規(guī)范、透明高效的現(xiàn)代政府預算管理制度可以從源頭上防治腐敗

我國的反腐倡廉工作要想真正取得實效性，要從限制政府的征稅權(quán)和預算開支開始， 盡快改進現(xiàn)有的預算制度。當前，應重點推進以下幾個方面的改革和制度建設。

（一）確立財稅體制的核心價值

增進全社會和每一個國民的福祉總量，是與我黨全心全意為人民服務的根本宗旨和執(zhí)政為民的本質(zhì)要求相一致的，應成為財稅體制改革的核心價值追求，成為優(yōu)良財稅體制改革的主導價值和基本立場。反思過去我們的財稅體制改革，最大的缺憾就在于無視上述終極的核心價值。因此，要讓財稅體制在國家治理中的“基礎(chǔ)和重要支柱”作用真正發(fā)揮，就要堅定捍衛(wèi)這一核心價值，高度重視其在財稅治理中的導向功能、定位功能、激勵功能等作用的充分發(fā)揮 。

（二）完善立法，強化財政監(jiān)管，實現(xiàn)財政管理制度法治化

1.考慮修改《憲法》中有關(guān)政府征稅權(quán)的條款

我國的《憲法》、《預算法》必須要明確對以下內(nèi)容進行規(guī)定：（1）政府的預算支出需要在人民代表的審批下方能執(zhí)行；（2）政府若要征稅必須要經(jīng)過納稅人代表的同意。與此同時，還必須在實質(zhì)上“做實人大”，使人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。

2.要強化財政監(jiān)管，把大家的錢袋子管好

我國現(xiàn)行的預算法從某種意義上來說即是財政部門的工作條例?！额A算法》的存在也為我國財政體制建立制定了一定的規(guī)范和約束。但是從《預算法》公布至今，我國竟然沒有公布和處理一項違反《預算法》的事件。這種情況的存在也充分表明我國在財政監(jiān)管方面還存在很多不足。而這次預算法的修訂，歷經(jīng)數(shù)年，四易其稿，而且公開征求民眾意見是值得肯定的。

3.建立和完善為確保財政信息的公開透明的相關(guān)法律

按照全面推進依法治國，建設法治國家、法治政府和法治社會的要求，財政信息的公開透明，必須由法律提供嚴格有效的法治保障。應制定《財政基本法》、《信息公開法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等配套法律，使得在財政信息的公開上有章可循，提高納稅人的維權(quán)意識，避免財政信息公開過程中的隨意性，保障財政透明化。

（三）改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

《預算法》規(guī)定：我國當前的預算審批主要包括如下三個方面的內(nèi)容：（1）收入；（2）支出；（3）收支平衡。在上述三項內(nèi)容當中，收支平衡是核心內(nèi)容。而財政支出規(guī)模以及政策并未列入核心內(nèi)容之列，這也在一定程度上造成了預算執(zhí)行“順周期”問題。這種情況的存在不僅會嚴重影響到我國政府的逆周期調(diào)控的政策效果，對于依法治稅也是非常不利的。所以，十八屆三中全會《決定》明確提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展?！边@項改革對于依法治稅以及改善我國政府的宏觀調(diào)控效果，加強人民代表大會對于政府預算的監(jiān)督與審查工作具有一定的促進作用。

（四）實施全面規(guī)范的預算公開制度

從世界上發(fā)達國家的成功經(jīng)驗中我們可以得到這樣的啟示：我國目前必須要結(jié)合自身的實際情況有條不紊的推進預算公開制度的建立和完善，在嘗試的基礎(chǔ)上逐步對公開的范圍進行擴大。除此之外，還應該不斷地將公開的內(nèi)容進行細化，對預算公開的監(jiān)督檢查制度進行強化。全國人大常委會近期通過的《預算法》修正案將預算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，從某種意義上來說也是預算法修改的重要進步。它對于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗也是非常有利的。