■ 蔡中為

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正視經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下城市建設中的幾個矛盾與問題

■ 蔡中為

內(nèi)容摘要：在城市化快速推進的過程中，城市運行與管理的諸多矛盾與問題凸顯，表現(xiàn)為公共基礎設施的供給不足；市場與政府的作用范圍沒有清晰界定；城市各區(qū)域還沒有實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；棚戶區(qū)改造還需攻堅克難。而當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大環(huán)境恰恰是反思城市問題，并尋找突破口，努力解決這些問題的重要契機。城市管理者只要秉承對城市當前與未來發(fā)展負責的態(tài)度與精神，城市的許多問題一定能找到更好的解決措施，城市的宜居性將得以大幅度提升。

關(guān)鍵詞：公共基礎設施PPP模式規(guī)律經(jīng)濟市場力量政府調(diào)控棚戶區(qū)改造

城市化有諸多好處，人口大量在城市聚集容易形成規(guī)模經(jīng)濟，在一定程度上形成市場的充分競爭，帶來諸多社會成本的降低，所以城市化被證明是一條加快經(jīng)濟發(fā)展的正確之路。城市化是世界經(jīng)濟發(fā)展的大潮流與必然趨勢，西方發(fā)達國家已先于我們率先進入城市化的高級階段，城市化問題得到較為合理地解決，城市功能更趨完善合理，城市生活更宜居。

中國城市化在上世紀末緩慢起步，于最近十年蓬勃發(fā)展，各個等級的城市包括省會城市、地級市、縣城都在大力推進城鎮(zhèn)化，但隨著城市化的推進，城市發(fā)展產(chǎn)生了諸多亟待解決的矛盾與問題。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大背景給城市管理者解決城市發(fā)展矛盾提供契機與可能。我們可以把經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)看做經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的自然回調(diào)，此時更應著力推進健康、可持續(xù)、高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展。在這個背景下，城市管理者要正視過往城市發(fā)展中積攢的問題與矛盾，不再回避，找到切實可行的解決措施，見到效果。力爭把城市建設得更宜居，讓市民更好地安居樂業(yè)。

中國城市化所依托的中國國情、經(jīng)濟的根基及現(xiàn)在世界經(jīng)濟的大環(huán)境，決定了中國城市化道路可能不完全等同于西方的城市化道路，我們有自己的特有問題，解決中國城市化道路上面臨的問題也需要因地制宜加以分析。

新常態(tài)下公共基礎設施供給不足與消費者需求增長之間的矛盾日益凸顯

公共產(chǎn)品是市民在城市中進行休閑體驗的承載體，包括公共交通設施、商業(yè)綜合體等商業(yè)設施，以及公共活動空間，比如開放性廣場、體育場、大容量公共交通工具等，還有其他具有公益性的社會機構(gòu)，比如醫(yī)院、學校等。很多城市公共基礎設施布局呈現(xiàn)出這樣的特點：即老城區(qū)布局不優(yōu)，新城區(qū)較為缺乏。從總體上看，很多城市公共基礎設施的供給相對是不足的，與人民群眾日益強烈的需求形成矛盾。當然，中國不同城市的情況還不完全一樣，不同城市有不同城市的特點與問題。

以大家每天都會接觸到的交通設施為例，在規(guī)模越大的城市，交通問題越突出。因為規(guī)模越大的城市，市民活動的半徑越大，每天乘坐交通工具成為剛性需求。而很多城市的公共交通狀況并不盡如人意，這些問題體現(xiàn)在省會級城市中，也體現(xiàn)在很多地級市。很多地級市因為歷史規(guī)劃的問題，街路較窄，而激增的機動車使交通不堪重負。而大力發(fā)展公共交通的理念在中國很多城市還沒有得到應有的重視，實施措施較少，實施效果不理想。很多城市的公交發(fā)展是滯后于城市發(fā)展與市民出行需求的。在公共交通配置中，就存在是要讓公交短期就見效益，還是把它作為方便新區(qū)市民出行與拉動新區(qū)發(fā)展的重要手段之間的矛盾，很多城市沒有把公交拉動新區(qū)發(fā)展真正落到實處，造成本來政府承諾的新區(qū)的種種美好圖景在市民入住新區(qū)后并沒有真正兌現(xiàn)，缺少公交造成市民出行不便，進而造成新區(qū)在市民中的形象下降，有的不得不重新回到老城區(qū)，結(jié)果造成惡性循環(huán)，新區(qū)發(fā)展緩慢，影響整個城市的發(fā)展。

解決公共基礎設施的供給不足與人民群眾需求日益強烈之間的矛盾，需要從以下方面入手：

一是政府相關(guān)部門在城市規(guī)劃與實施層面要體現(xiàn)出對城市公共基礎設施布局的重視。包括公共基礎社會設施用地優(yōu)先，要充分考慮規(guī)劃的長遠不過時與配套問題，比如大型商業(yè)區(qū)與配套交通樞紐問題。

二是政府投資與引進民營資本相結(jié)合。因為政府財力的限制，純政府投入的基礎設施項目已經(jīng)相對較少。應該探索政府與商業(yè)運作相結(jié)合建設各類基礎設施，更多的是采用PPP模式，（Public -Private -Partnership）即公私合作模式，這是當前公共基礎設施較多采用的一種項目融資模式。它鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。這種模式要注意解決好相關(guān)基礎設施的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)與利益風險分擔問題。

三是把市民休閑體驗的消費需求作為城市建設的重要著力點，鼓勵具有一定社會公共職能的大型商業(yè)綜合體的合理布局。隨著人們生活水平的不斷提高及消費理念的逐漸升級，人們的消費不再停留在滿足簡單的購物，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝坏男蓍e、娛樂加購物的一站式體驗式消費，而遍及全國各類城市的商業(yè)綜合體如雨后春筍般大量出現(xiàn)恰恰迎合了當今時代人們的消費需求，城市商業(yè)綜合體不再是大城市的專屬，很多城市包括縣城，都在大力推進商業(yè)綜合體建設，提升消費層次、優(yōu)化市場格局。運作成功的商業(yè)綜合體一般提供了較大的門前廣場，寬敞通透的室內(nèi)環(huán)境，顛覆了傳統(tǒng)消費理念。通過聚斂大量人氣帶來利潤，拉動消費，增強了城市活力。這樣的商業(yè)綜合體一定程度上是市政公用實施的有益補充，政府應該予以鼓勵與支持。而大量的二、三線城市，商業(yè)綜合體還有進一步加密的空間。需要政府把商業(yè)綜合體選址與城市二次改造升級有機結(jié)合，發(fā)揮最大經(jīng)濟帶動效應。

新常態(tài)下城市生產(chǎn)要素的集中效應與城市各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系亟需捋順

經(jīng)濟學中的規(guī)模效應在城市生產(chǎn)要素的集中配置中得到很好體現(xiàn)。資源的適度集中有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，節(jié)約成本，聚斂人氣，突出特色，增強影響力；但規(guī)模聚集到一定程度后，有可能產(chǎn)生聚集的負效應，需要靠市場與政府的雙重力量走向分散。

城市發(fā)展的初期，資源需要適度集中，以便其發(fā)揮規(guī)模效應；而當聚集的負效應包括業(yè)態(tài)低端、交通擁堵等顯現(xiàn)出來時，就需要政府適當引導，使其負效應的影響減到最低。很多城市的核心商業(yè)區(qū)的發(fā)展歷程就是最好的例子。城市形成發(fā)展的過程，最初的低端市場逐漸演化為城市中一個或幾個比較重要的核心商業(yè)區(qū)，這就是規(guī)模經(jīng)濟與城市要素聚集的正效應在發(fā)揮作用。商業(yè)的高度聚集，給經(jīng)營者與消費體驗者帶來了雙贏的效果，商業(yè)的充分競爭形成合理的市場價格與市場格局，也給消費體驗者提供了充分的選擇空間，聚集的正效應有利于形成健康完善的市場環(huán)境。但隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴張，原有的一些重要商業(yè)市場可能產(chǎn)生較大的聚集負效應，比如業(yè)態(tài)與區(qū)位發(fā)展功能不再匹配、人流過度擁擠，加之歷史上不合理的規(guī)劃造成的道路不暢與停車位的短缺，出現(xiàn)人車爭道、亂停亂放等現(xiàn)象。北京動物園批發(fā)市場外遷就是一個鮮活案例。北京動物園批發(fā)市場在發(fā)展初期對于活躍市場、促進就業(yè)與消費起到了不可低估的作用，但隨著城市的發(fā)展，北京動物園批發(fā)市場的業(yè)態(tài)與城市區(qū)位已經(jīng)不適應城市功能提升的要求，包括產(chǎn)生周邊道路擁塞、人員混雜、環(huán)境質(zhì)量下降等，北京動物園批發(fā)市場與北京城市功能定位越發(fā)不相稱，所以需要外遷。其他城市有許多這樣的例子，這就是城市自然的發(fā)展的需要。要統(tǒng)籌考慮解決城市生產(chǎn)要素初期的集中效應與長遠的與城市其他生產(chǎn)要素均衡發(fā)展問題。

很多城市大力發(fā)展新區(qū)就是分散城市功能、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要做法。中國很多城市都有新區(qū)，包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和其他各種名義的開發(fā)區(qū)等。大力發(fā)展新區(qū)是推進城市化的需要，有利于給老城區(qū)減負，把人口向城市新區(qū)引導與轉(zhuǎn)移。開發(fā)區(qū)是城市擴張的自然體現(xiàn)，它能一定程度上優(yōu)化城市原有要素布局，擴張城市發(fā)展空間，增加城市經(jīng)濟承載力與回旋余地。

但事實上，中國很多城市的新區(qū)的公共基礎設施布局都有待完善。很多把某些城市新區(qū)稱為“鬼城”的說法可能言過其實，很多城市新區(qū)在城市外在景觀上，給人的直觀感受是樓蓋得更高、街道更寬，但在人氣與繁華程度上遠遜于主城區(qū)。從城市發(fā)展規(guī)律上，這是正?，F(xiàn)象。城市新區(qū)是預留城市未來發(fā)展的空間，所以不會在發(fā)展初期就像主城區(qū)那樣繁榮。事實上，許多城市新區(qū)也確實存在公共基礎設施布局薄弱與速度較慢的問題。比如公共交通、學校、醫(yī)院等比較缺乏。各地政府部門已經(jīng)看到這個問題，開始在新區(qū)合理布局醫(yī)院與學校等設施。而一個城市建設與發(fā)展的軌跡一定是先集中后分散，也即優(yōu)質(zhì)的資源先適度集中，最后逐漸分散，進而實現(xiàn)整個城市各區(qū)域的相對均衡發(fā)展。

新常態(tài)下市場力量與政府調(diào)控之間的邊界需要厘清

市場的無形之手與政府的有形之手與商品經(jīng)濟產(chǎn)生發(fā)展如影隨形，相伴而生。亞當·斯密的《國富論》對市場力量的作用進行了經(jīng)濟學發(fā)展史上第一次系統(tǒng)梳理與總結(jié)。而市場與政府對經(jīng)濟如何作用之爭也構(gòu)成了經(jīng)濟學發(fā)展史上伴隨至今的派別論戰(zhàn)。

市場化進程在中國正在迅速推進，一個健康的市場能夠給各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，而這其中不能缺少政府的宏觀調(diào)控。政府的調(diào)控能在一定程度上糾正不健康的市場行為給城市發(fā)展帶來的危害，而這就需要決策者真正能從實際出發(fā)，尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，而不是偏袒某一類市場主體。

中國目前正在深入推進市場化改革，生產(chǎn)要素的階梯價格形成機制正在逐漸形成，比如階梯水價、階梯電價、階梯氣價逐漸推行，食用鹽與藥品價格大幅度放開等。特別要提出的是，市場化不是所有的生產(chǎn)要素價格完全推向市場，很多行業(yè)基于自身特點，包括投資較大、公益性強的行業(yè)，將永遠是政府管制行業(yè)，比如城市公共交通的特點與純商業(yè)完全不同，它將是政府管制行業(yè)，政府有審批公交線路與發(fā)放牌照的權(quán)利。所以，體現(xiàn)在它的服務價格上，也將是政府管制的，而不像純商業(yè)那樣隨時波動。

不健康的市場行為往往是某一類市場主體從自身利益出發(fā)，它的外部不經(jīng)濟行為給整個城市的運行帶來不良后果，損害整個城市的整體利益。在政府許可方面，要減少有保護本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展色彩的各項規(guī)章措施的實施。保護本地產(chǎn)業(yè)只能保護一時，很容易造成被保護產(chǎn)業(yè)沒有能力擴張、占據(jù)更大市場。要給外地產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)同等競爭的機會，甚至給高質(zhì)量的外來進入者以適當?shù)恼疹櫍欣趦?yōu)化原有的市場格局，形成更大完善的市場發(fā)展格局。

隨著城市化與市場化推進，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對市場的干預力量在一定程度上減弱，但是基于中國政府的特點，政府對市場的影響作用還是比較大的。舉例而言，在城市規(guī)劃與建設領(lǐng)域，政府有絕對的權(quán)利，城市各區(qū)域的業(yè)態(tài)與模式分工，政府部門有最終的規(guī)劃權(quán)。所以，政府部門是否能對城市未來能夠很好把握，在城市景觀上將表現(xiàn)得淋漓盡致。所以，從這點看，政府的調(diào)控與管理職能不可或缺，如果沒有政府的調(diào)控與引導，各種業(yè)態(tài)在城市各區(qū)域無序布局、擴張蔓延，最終帶來城市的混亂無序、效率下降，城市形象受損，城市競爭力下降。

但事實上，在城市運行中，政府的調(diào)控往往是滯后的，或者是執(zhí)行不力的。因為各種原因，一些政府部分存在“不作為”、“亂作為”等現(xiàn)象，政企不分、政府部門既當運動員，又當裁判員，現(xiàn)在還不同程度存在。這種體制上的障礙造成諸多決策不能很好落實，而出現(xiàn)問題，又形成多部門推諉扯皮，無人真正對城市發(fā)展負責，最終造成城市發(fā)展活力的下降。

在中國社會治理能力現(xiàn)代化的過程中，一個很重要的方面是處理好市場與政府的關(guān)系，市場不是萬能的，政府也不是萬能的，要努力使市場與政府的邊界界定逐漸清晰化。市場化不是簡單地把生產(chǎn)要素推向市場，而是基于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，把市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控有機結(jié)合。不論市場走向如何自由，永遠不能缺少政府的調(diào)控。缺少政府調(diào)控的市場就是混亂無序，一盤散沙的，而這樣的市場最終危害的是所有市場參與主體的利益和城市發(fā)展的未來。

新常態(tài)下以棚戶區(qū)改造為代表的宜居城市建設需要提到更高標準

棚戶區(qū)這個詞匯在最近幾年隨著中國城市化的快速推進才逐漸進入人們視野的。棚戶區(qū)的破舊不堪是基于與現(xiàn)有城市的高樓大廈對比而言的，它是過往時代城市建筑的縮影，它也是城市更新速度較慢、城市建設歷史欠賬的表現(xiàn)。棚戶區(qū)給人的外在印象是房屋低矮破舊，道路狹窄逼仄、基礎設施落后、環(huán)境惡劣。國家高度重視棚戶區(qū)改造，高質(zhì)量完成棚戶區(qū)改造，不僅能提高居民生活質(zhì)量，縮小城市各區(qū)域差距，而且能提升區(qū)域承載力、城市形象與價值。

隨著城市發(fā)展的加快，國家逐漸重視棚戶區(qū)改造工作，出臺了多部有關(guān)棚戶區(qū)改造的政府文件。2013年6月26日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造，促進經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。2015年6月國務院出臺關(guān)于《國務院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關(guān)工作的意見》的通知。2015年10月10日，國務院總理李克強再次召開有關(guān)棚戶區(qū)改造電視電話會議，并做出重要批示，敦促各級政府加快推進棚改工作。

在棚戶區(qū)改造過程中，全國各地情況不一，出現(xiàn)的問題需要因地適宜加以解決?；赓Y金不足問題，強化政策的專項支持，千方百計籌措資金，包括增加中央與地方財政投入。鼓勵和引導民間資本通過投資參股、委托代建等形式參與棚戶區(qū)改造，推廣以特許經(jīng)營為代表的政府與社會資本合作（PPP）模式。優(yōu)先棚戶區(qū)供地支持，相關(guān)財稅信貸政策給以特別優(yōu)惠照顧。完善安置補償政策，實行實物安置和貨幣補償相結(jié)合，由居民自愿選擇。從人居角度考慮，棚戶區(qū)改造原則上應該就地安置；保證原居民在拆遷后利益不受損，甚至得到較大提升。嚴格資金使用監(jiān)管，確保工程質(zhì)量。棚戶區(qū)改造的過程中，要兼顧協(xié)調(diào)各方利益，要處理好當前利益與長遠利益，個人利益與集體利益的關(guān)系，最大程度地減少鄰避主義。

要高度重視棚戶區(qū)改造在城市形象二次塑造中的作用。連片棚戶區(qū)的改造不是簡單的在原地由低矮的平房變成高樓大廈，它還涉及市政道路規(guī)劃，以及所在區(qū)域功能的重新定位與提升。要協(xié)調(diào)處理好市場主體的經(jīng)濟利益與城市發(fā)展的公益性與長遠性的關(guān)系。在棚戶區(qū)改造中，需要市場主體的商業(yè)運作，但也不能完全緊盯商業(yè)利益。因為如果只顧商業(yè)利益，那么市場主體的追求利益最大化的本性，決定了其一定會回避某些困難，那么這個區(qū)域的形象提升就是有限的，而這是不利于城市長遠發(fā)展的。在這個過程中，要兼顧各方利益。政府在棚戶區(qū)改造中充當規(guī)劃者與協(xié)調(diào)者，要協(xié)調(diào)處理好商業(yè)利益與城市長遠發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。政府有權(quán)力與責任對商業(yè)開發(fā)行為予以監(jiān)督，以其達到最好的實施效果。

國家目前正在推進海綿城市與城市綜合管廊的試點城市建設，未來的目標是實現(xiàn)所有城市建成海綿城市與高效完善的城市綜合管廊，要在棚戶區(qū)改造乃至老城區(qū)改造的過程中，兼顧城市綜合管廊的改造與建設，改正以往城市規(guī)劃的失誤與認知局限性，力爭以更高遠的視野建設城市。

然而目前，個別地區(qū)在棚戶區(qū)改造過程中，出現(xiàn)了部分設施與原有的城市公共設施沒有很好銜接與配套的問題，帶來了城市建設的浪費，給市民出行造成不便，比如人行道錯位、不連續(xù)，原本平整的路面人為制造坡度與高點，片面追求大片綠地造成停車位緊張，造成停車難與道路擁堵等。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因是，棚戶區(qū)改造部門沒有與城市其他部門很好協(xié)調(diào)，沒有從城市發(fā)展的宏觀大局進行考慮設計，而片面考慮自身利益，造成城市景觀的不協(xié)調(diào)。如果真正以對城市未來負責任的態(tài)度進行設計，這種缺陷是可以避免的。

棚戶區(qū)改造是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，是“民生工程、民心工程、發(fā)展工程”。棚戶區(qū)改造在城市二次形象塑造中具有牽一發(fā)而動全身的作用。在棚改過程中，要實行“政府主導、市場運作”的模式，通過推動棚改帶動新型城鎮(zhèn)化、包括有關(guān)配套和地下基礎設施建設等，同步規(guī)劃建設公共交通、水氣熱、通訊等配套設施。高質(zhì)量完成棚改，就必須統(tǒng)籌考慮協(xié)調(diào)各方利益。而從全國來看，保質(zhì)保量完成棚改任務，對于新常態(tài)下擴大內(nèi)需、拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)城市各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升城市形象與功能，具有不可低估的深遠影響。

責任編輯： 陳秀麗

作者簡介：（經(jīng)濟學碩士研究生，吉林省社會科學院研究生處助理研究員）