姚　欣

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

?

《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》對我國相關立法的啟示

姚欣

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

摘要：我國沿海海岸線漫長，沉船事故屢有發(fā)生，但目前尚未有一部完整的法律來規(guī)范沉船殘骸的打撈清除及善后工作。2015年4月14日，《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》（以下簡稱《公約》）正式生效，它代表著國際上對殘骸打撈和清除發(fā)展趨向的共鳴。本文將從分析我國船舶殘骸清除現狀入手，考量《公約》對我國的適用性，得出我國暫不宜加入《公約》的結論，并連系《公約》來對創(chuàng)立和完善我國殘骸清除立法和規(guī)制提出建議。

關鍵詞：《殘骸清除公約》；船舶殘骸清除；立法

《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》生效至今已近一年，目前有15個締約國。作為航運大國的中國，雖暫未加入該《公約》，但在航運、海洋環(huán)境的保護、船舶保險、國內沉船殘骸打撈和清除等諸多方面必將受到《公約》影響。因此，分析我國船舶殘骸清除的現狀，考量《公約》對我國的適用性，探討其對我國船舶殘骸清除立法的影響，已成為我國海事立法方面亟待解決的問題之一。

一、《公約》簡況

一直以來，對于沉船事故發(fā)生后的殘骸打撈清除（Wreck Removal）以及殘骸對海洋環(huán)境的影響等相關問題，國際上及各國國內法都缺乏系統的理論研究和法律規(guī)定。隨著海上貿易的不斷發(fā)展，沉船事故頻頻發(fā)生，因沉船殘骸所引發(fā)的各種問題得到了國際海事組織 （International Maritime Organization，簡稱IMO）的關注。1996年，IMO第73次會議第一次提出了《殘骸清除公約草案》。經過多次大會的不斷討論、修改，最后于2007年5月在內羅畢召開的外交會議上決議并通過了《公約》。《公約》從2007年11月9日起一年內開放簽署，并從滿10個國家簽署并批準加入的一年后正式生效。①2015年4月14日，自丹麥成為第十個締約國的一年后，《公約》正式生效。

《公約》包括有二十一個條款以及一個附件，其內容以締約國、受事故影響方和船舶所有方在殘骸打撈和清除中的權利、義務為主，涉及《公約》適用范圍，沉船事故處理的程序，強制打撈清除支出的補償制度，爭端的解決等方面。《公約》目的是確切劃分各沿岸國對其專屬經濟區(qū)內殘骸清除的權利及義務，進而保證船舶殘骸得到及時、有效的清除，以彌補國際法律框架在規(guī)制殘骸清除方面的缺陷。《公約》生效標志著一套比較完善的國際性船舶殘骸清除制度得以首次創(chuàng)設，同時也是各國制定與完善相關法律制度的借鑒。

二、當前中國殘骸清除狀況分析

近十幾年來，我國航運業(yè)不斷發(fā)展，內外貿船舶數量激增帶來了航道擁堵等問題，船舶碰撞、觸礁等沉船事故頻頻發(fā)生。但是，由于我國在船舶殘骸清除方面立法的缺失以及實踐中船舶公司的難處，使得海事主管部門不能順利開展清除殘骸、清除費用支出的追償方面的工作。

（一）我國缺少專門法律來規(guī)制船舶殘骸的清除。涉及殘骸清除的規(guī)定多分散于若干法律和行政法規(guī)中，比如《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國防治船舶污染海域管理條例》等。以上法律法規(guī)中，《打撈沉船管理辦法》對沉船打撈規(guī)定相對全面，但在殘骸的定位、標記，殘骸清除責任劃分、費用清償等方面未予明確，且自1957年實行至今的《打撈沉船管理辦法》難以適應當今社會變遷和經濟發(fā)展的要求，甚至部分規(guī)定與現行其他法律發(fā)生沖突，往往造成海事主管部門無法可依、有法難依的情況。

（二）我國涉及船舶殘骸清除的以上法律規(guī)定中，對于清除責任主體的規(guī)定存在沖突，包括沉船所有人、沉船所有人與經營人、肇事方、污染海洋環(huán)境的船只或有關作業(yè)單位等不同規(guī)定。這些不一致的規(guī)定導致海事主管部門在沉船事故中認定責任主體時無所適從，殘骸清除工作不能順利進行。

（三）我國缺少有效機制以保障償付清除費用。沉船事故發(fā)生后，海事主管部門第一時間對船舶殘骸進行定位、標記和清除，這一過程會耗費大量的財力、物力和人力，隨后海事主管部門向事故責任人追討其花費，以及指派第三方清除公司代履行的報酬。但在實踐中，由于清償支出遠遠高于殘骸及打撈物的價值，清除責任人或無力負擔費用而選擇破產，或隱匿其身份，將財產轉移，并設立單船公司以躲避承擔巨額清除費用的責任?；谝陨显?，海事主管部門陷入兩難境地，一方面，清除船舶殘骸過程中的巨額支出無法得到保障；另一方面，適時且合理的清除殘骸是其行政責任所在。

綜合以上分析，面對我國船舶殘骸清除的法律及實踐現狀，一部完整規(guī)定我國船舶殘骸清除的法律和一套規(guī)范的船舶殘骸清除制度亟待出臺。

三、《公約》在中國適用的局限性分析

目前，我國在船舶殘骸清除方面的立法及實踐尚不完善，仍有諸多國內法尚未解決的問題。在此情形下，國內外學者對我國是否應該立刻加入《公約》，適用《公約》規(guī)定來規(guī)范我國殘骸清除制度，并完善我國相關法律存在不同看法。筆者認為，我國加入《公約》的時機尚不成熟，適用《公約》的規(guī)定存在以下局限性：

（一）《公約》適用范圍對中國存在局限性

由于航行條件、航道復雜、船舶密度大等多種原因，目前我國沉船事故頻發(fā)的區(qū)域是領海以內的水域，包括內水、內海、領海。《公約》規(guī)定適用區(qū)域是一締約國專屬經濟區(qū)，其中第三條第二款規(guī)定了可擴大適用的范圍。②因此，一方面，《公約》在我國沉船事故的多發(fā)地區(qū)不完全適用；另一方面，若《公約》適用于作為一國可完全行使排他主權的水域的領海，將會影響我國在領海內自由行使權利。通過國內立法來規(guī)定我國水域內的船舶殘骸清除問題，比適用《公約》來解決相關問題更為合適。

（二）《公約》所規(guī)制的責任主體存在局限性

《公約》第十條第一款將清除殘骸的責任主體規(guī)定為船只的“登記所有人”，“船只登記所有人需要負擔本公約第七條至第九條中規(guī)定的定位、標記和清除殘骸等各項花費”，并明確登記所有人的定義。③我國的《海上交通安全法》所規(guī)定的殘骸清除責任主體是“沉沒物、漂浮物的所有人、經營人”。筆者認為，相比較之下，后者的規(guī)定更符合我國殘骸清除的現狀。

實踐中，船只實際所有人往往會設立單船公司，把購買的船只以該公司的名義進行登記，此外無任何財產。該公司在沉船事件發(fā)生以后即告破產，并且因為沒有其他財產，在不能執(zhí)行情況下逃避其承擔清除費用的責任。若將責任主體限制于登記所有人，在上述情況下，船舶實際所有人無需承擔責任，清償費用無法得到保障；若將責任主體擴展到船舶的經營方及沉船事故過錯方，能夠相對合理且有效地追償殘骸清除的支出。

（三）《公約》在責任限制機制方面的局限性

近年來，沉船事故發(fā)生后清除殘骸花費的人力、物力增加，總費用也不斷提高，海事主管部門在清除殘骸后向責任主體追償的難度變大?！豆s》允許在締約國海事主管部門追討殘骸清除支出情況下，船只登記所有人援引所有相關的國際和國內制度來限制其責任。若我國適用《公約》這一規(guī)定，則清除責任人可援引《海商法》第十一章④的限制責任，該規(guī)定的責任限額一般遠少于清償殘骸的支出，從而難以足額給付海事主管部門的費用。這勢必會對海事主管部門的工作產生影響，加大了政府在殘骸清除方面的支出，不利于國計民生。因此，筆者基于國家和社會公共利益考慮認為，我國船舶殘骸清除制度不適用《公約》規(guī)定的責任限制制度更為妥當。

四、《公約》對中國殘骸清除立法的啟示

結合筆者以上分析可知，我國暫未完全具備加入該《公約》的時機和條件。但是，在我國亟需建立一套相對完善的船舶殘骸清除機制的情形下，《公約》作為國際性和代表性的殘骸清除規(guī)制對于我國相關立法和制度建設有寶貴的啟示和借鑒意義。下文中，筆者將對這些啟示一一進行分析。

（一）擴大適用對象的范圍

《公約》適用對象為“船舶”及“殘骸”，并將“殘骸”的范圍適當擴大?！按啊睘樵诤Ｑ笾羞\營的各類船只，涵蓋有固定平臺之外的水翼艇、氣墊船、潛水器、浮動航行器和浮動平臺?！皻埡　睘榘l(fā)生沉船事件后，某艘沉沒或者擱淺的船只；或者是沉沒、擱淺船只的任何部分，涵蓋當時或曾在該船只上的一切物品；或船只在航行中滅失的并在海洋中擱淺、沉沒或者漂浮的一切物品；或將要或合理預期將要沉沒或擱淺的某一船只，如果尚且未為救助該船只或處于危險中的任何財產采取合理措施的情況下。

我國目前僅有強制對沉沒物、漂浮物進行清理的法律條款，比如《海上交通安全法》第四十條第一款的規(guī)定。⑤相比較而言，《公約》將擱淺物、即將沉沒或擱淺的船只等納入其適用范圍，為海事主管部門清除這類雖未沉沒但對海洋航行安全和環(huán)境產生阻礙物品提供了依據，無需浪費時間核定沉船沉物是否屬于法律調整對象。我國在船舶殘骸清除制度中借鑒《公約》對適用對象的規(guī)定，將有利于海事主管部門提高工作效率，保障國家和社會公共利益。

（二）建立呈報、定位和標記制度

《公約》第五條規(guī)定了沉船事故發(fā)生后，船長及經營人的即時呈報義務，并規(guī)定呈報所需包含的信息。⑥我國有關殘骸清除的法律法規(guī)同樣要求船長或經營人在事故發(fā)生后立即向海事主管部門呈報的義務，但未統一規(guī)定呈報的形式及內容，往往造成船舶報告信息的缺失，給海事主管部門清除殘骸工作造成阻礙。借鑒《公約》有關事故報告的規(guī)定，統一呈報的形式，便于海事主管部門和海洋環(huán)境管理部門準確掌握和分析信息，迅速有效地采取措施清除殘骸。

《公約》第七條、第八條是對締約國在沉船事故發(fā)生后，準確定位、標記殘骸，并公布其所在地區(qū)的義務的規(guī)制條款。我國在這方面仍處于立法的空白階段，《公約》的規(guī)定為我國完善立法提供了啟示。若一區(qū)域有沉船事故，未能對殘骸進行準確定位和有效標記，很可能影響該區(qū)域航道安全，威脅過往船只的安全。在我國船舶殘骸清除立法中加入有關規(guī)定，結合我國國情進一步明確有關制度，海事主管部門在對殘骸進行定位、標記后，可依此規(guī)定向清除責任人追償費用，保障清除費用能足額償付。

（三）增設即刻強制清除的制度

船舶發(fā)生事故后，受影響的國家一般都給予船舶登記人一個合理期限，要求其在該期限內清除殘骸，該國可在殘骸未被清除的情形下強制清除，所有花費由船舶登記人支付，此即眾多國家廣泛適用的限期強制清除制度?！豆s》第九條第六款在規(guī)定了上述制度之外，增設了即刻強制清除制度，即殘骸的危害加重時，受影響國可以于通知船舶登記國和所有人之后，馬上進行清除工作，登記人將負責相關的支出。

我國《海上交通安全法》有類似限期強制清除的規(guī)定，《公約》新增即刻強制清除的制度對我國有效規(guī)制沉船殘骸的清除提供了啟示。在某些船舶事故中，若不立即清除殘骸，將會導致航道安全處于危險之中，或是對海洋環(huán)境造成巨大損害，相比等待船舶登記人來清除，即刻強制清除制度凸顯出其合理性。因此，我國在船舶殘骸清除立法中，可在延續(xù)《海上交通安全法》第四十條規(guī)定同時，增加即刻強制清除制度的規(guī)定，以應對緊急情況下殘骸的強制清除問題。

（四）建立強制保險以及直接訴訟的制度

《公約》第十二條是對強制保險以及直接訴訟的規(guī)定，它成為保障清除花費得到給付的重要依據。該條雖未直接規(guī)定保險人需對沉船殘骸進行清除，但是將其放在與船舶登記所有人相同的地位，根據該規(guī)定海事主管部門或關聯第三方可以訴訟方式來實現保險人清除沉船殘骸的責任。

正如前文所提及，船舶事故發(fā)生后，擁有該船舶的單船公司通常以破產為由逃避殘骸清除的責任。即使沉船事先投保船舶責任險，但根據保險合同中的先付原則，船舶登記所有人須先向海事主管部門支付費用后，才可向保險公司求償。在實踐中，一些船舶所有人因不愿承擔保險公司不予賠償的風險，也不愿支付巨額的殘骸清除費用，寧愿選擇破產。在這種情況下，海事主管部門無法從船舶所有人處得到賠付，也沒有要求保險公司賠付的法律依據，往往造成殘骸清除費用得不到保障，處于尷尬境地。⑦

《公約》中的強制保險以及直接訴訟條款值得我國借鑒。在我國今后立法中，強制要求進入我國領海以內的船舶持有保險或提供財務擔保，在事故發(fā)生后船舶所有人拒絕支付清除費用情況下，海事主管部門可以訴訟方式要求保險人或擔保方支付其清除沉船殘骸的花費。

五、結語

隨著《公約》的生效，國際船舶殘骸清除法制得到進一步完善，成為各國國內相關立法的借鑒和范本。我國目前還不宜加入《公約》，但亟需建立一套規(guī)范完整的殘骸清除法律和制度。從我國現狀出發(fā)，吸收或借鑒《公約》中利于我國的規(guī)定，將促進我國殘骸清除法律和制度的建立與完善，加速我國沉船事故的有效處理，維護航行安全及海洋生態(tài)，從而更好地保障國家和社會公共利益的實現。

注釋：

① 羅曉斌：《對〈內羅畢國際船舶殘骸清除公約〉的再思考》，載《中國海商法年刊》2011年22卷第1期，第87頁。

② The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第3條第2款：本公約可擴大適用于一締約國涵蓋領海的領土以內船只的殘骸，但需受于第四條第四款規(guī)制。

③ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks， IMO，（2007）.第10條第1款：登記為船舶所有人的一人或多人，如果沒有登記，即為發(fā)生沉船事故時擁有該船的一人或多人。在船舶所有者是國家并由在該國登記為該船經營者的公司營運的情況下，登記所有人為該類公司。

④ 《海商法》第204條：“船舶的所有人、救助人，對本法第二百零七條所列海事賠償請求，可以依照本章規(guī)定限制賠償責任。前款所稱的船舶所有人，包括船舶承租人和船舶經營人。”

⑤ 《海上交通安全法》第40條第1款：“對影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險的沉沒物、漂浮物，其所有人、經營人應當在主管機關限定的時間內打撈清除。否則，主管機關有權采取措施強制打撈清除，其全部費用由沉沒物、漂浮物的所有人、經營人承擔?！?/p>

⑥ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第5條：“包括：殘骸的準確位置；殘骸的規(guī)模、類型與結構；殘骸損壞性質與殘骸狀況；貨物的質與量，尤其是一切有毒害物質；以及船上任何油類的數量與類別”。

⑦ 周鵬浩：《〈內羅畢國際船舶殘骸清除公約〉對我國沉船打撈立法的啟示》，載《中國海事》，2015年第9期，第54頁。

參考文獻：

［1］危敬添.《殘骸清除公約（草案）》簡介［J］.水運管理，2007，（4）.

［2］黃昭偉.《2007年國際船舶殘骸清除公約》評析［J］.航海技術，2008，（6）.

［3］王再明，羅曉斌.《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》對我國的啟示［J］.中國水運，2010，（6）.

［4］The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，2007.

［5］周鵬浩.《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》對我國沉船打撈立法的啟示［J］.中國海事，2015，（9）.

［6］傅旭梅.中華人民共和國海商法詮釋［M］.人民法院出版社，1995.

［7］黃昭偉.《殘骸清除公約》強制保險及直接訴訟制度的影響及實施前景［J］.珠江水運，2008，（4）.

［8］羅曉斌.對《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》的再思考［J］.中國海商法年刊，2011，22（1）.

［9］胡正良.沉船沉物打撈清除的若干法律問題［J］.中國船東互保協會咨詢服務，2005，（10）.

［10］畢丹華.沉船沉物強制打撈清除中的若干法律問題［J］.水運管理，2007，（1）.