李金龍，張德芳（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙410082）

公共服務(wù)提供能力建設(shè)視域下的基層政府公信力提升

李金龍，張德芳
（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410082）

政府公信力是影響政治發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。公共服務(wù)提供與政府公信力的建設(shè)是一個(gè)螺旋式循環(huán)的過(guò)程。近年來(lái)，基層政府公信力總體水平相對(duì)偏低，且面臨著政策信用、行為信用、資信信用和績(jī)效信用的弱化。這主要是因?yàn)榛鶎诱疀Q策方式自上而下、財(cái)政能力不足、公共服務(wù)提供主體單一、監(jiān)管體系不完善、績(jī)效評(píng)估機(jī)制缺乏。因此，公共服務(wù)提供能力建設(shè)視域下的基層政府公信力提升可以從建立公共服務(wù)提供上下結(jié)合的決策機(jī)制、完善財(cái)政制度、構(gòu)建多元化供給體系、完善多元監(jiān)管體系及績(jī)效評(píng)估機(jī)制等方面展開。

公共服務(wù)提供能力；基層政府公信力；公信力弱化；路徑選擇

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.012

政府公信力是全世界范圍的問題。從20世紀(jì)90年代中期開始，西方國(guó)家政府公信力呈大幅度下降趨勢(shì)，引起全世界范圍的廣泛關(guān)注和研究。我國(guó)對(duì)政府公信力的研究始于2003年非典肆虐時(shí)期，此后十余年間學(xué)術(shù)界的探討和研究不斷深化。黨的十八大報(bào)告提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。然而，在這些關(guān)于政府公信力的研究中，立足基層政府公信力問題的研究相對(duì)缺乏。在我國(guó)當(dāng)前向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型期間，政府的公共服務(wù)提供能力顯得尤為重要，政府公共服務(wù)的提供若無(wú)法滿足公眾的切身利益需求或期望，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府極大失望和不滿，進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力下降。因此，從公共服務(wù)提供能力建設(shè)這一視角來(lái)解釋基層政府公信力的提升問題就值得深入研究。

一、公共服務(wù)提供能力建設(shè)視域下基層政府公信力的理論分析

1.基層政府公共服務(wù)提供能力與公信力的學(xué)術(shù)意蘊(yùn)

基層政府在公共服務(wù)的提供過(guò)程中扮演著十分重要的角色?；鶎诱苯用嫦蚬?，大量的社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)都要依靠它去落實(shí)，因此基層政府公共服務(wù)提供能力的高低直接關(guān)系著公共服務(wù)的質(zhì)量與效用以及基層公眾對(duì)其滿意度和信任度?！八^基層政府公共服務(wù)提供能力是指政府在特定的地區(qū)、環(huán)境和制度條件下，通過(guò)獲取、配置和整合各種有形資源和無(wú)形資源，按照一定的渠道或方式，為社會(huì)成員提供各種他們所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力”[1]。學(xué)術(shù)界關(guān)于政府公共服務(wù)提供能力構(gòu)成要素的研究很少，比較有代表性的是王峰虎的相關(guān)論述。他提出，“對(duì)每一項(xiàng)公共服務(wù)都經(jīng)歷的供給過(guò)程進(jìn)行分析，將其按邏輯順序分為決策、籌資、生產(chǎn)、監(jiān)管、評(píng)估5個(gè)過(guò)程，并根據(jù)基層政府在公共服務(wù)供給各環(huán)節(jié)所起的作用將公共服務(wù)供給能力分為決策能力、籌資能力、生產(chǎn)能力、監(jiān)管能力、評(píng)估能力等”[2]。

基層政府公信力是政府公信力的重要組成部分。“基層政府公信力是指基層政府和公眾在共同管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的基層政府真誠(chéng)守信狀態(tài)及獲得公眾信任、認(rèn)同與支持的能力與屬性”[3]。它具體包括兩個(gè)要素：主體上作為信用方的基層政府和作為信任方的社會(huì)公眾。作為信用方的基層政府在行為上包括“信”與“被信”兩種行為，它在管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中的職責(zé)就是為公眾提供滿足其利益與需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公眾從獲得公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格等方面評(píng)價(jià)基層政府的行為信用、政策信用、績(jī)效信用和資信效用等。因此，公共服務(wù)提供能力是基層政府公信力的基本分析維度。

2.公共服務(wù)提供能力建設(shè)對(duì)基層政府公信力的學(xué)理性闡釋

政府合法存在的重要理由之一是向公眾提供公共服務(wù)，既包括國(guó)防、治安等安全類公共服務(wù)，也包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等保障類公共服務(wù)。基層政府作為直接面向公眾的窗口，主要提供保障類公共服務(wù)。在當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革大勢(shì)下，公共服務(wù)已然成為基層政府與公眾間的聯(lián)接點(diǎn)?；鶎诱峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)不僅會(huì)影響公眾對(duì)其信任，同時(shí)，“公眾通過(guò)各種途徑評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)提供的公信力是政府衡量自身績(jī)效的一個(gè)重要方式”[4]。

公共服務(wù)提供能力與政府公信力存在著這樣一種互動(dòng)關(guān)系：公共服務(wù)提供質(zhì)量的提高可以影響到政府公信力建設(shè)，同時(shí)，較高的政府公信力也可以通過(guò)降低服務(wù)成本、促進(jìn)合作、提高服務(wù)效率來(lái)提高公眾對(duì)服務(wù)結(jié)果的滿意度。因此，公共服務(wù)提供與政府公信力的建設(shè)是一個(gè)螺旋式循環(huán)的過(guò)程：公眾對(duì)公共服務(wù)滿意度提高→政府公信力提高→公共服務(wù)滿意度進(jìn)一步提高[5]。

一方面，公共服務(wù)提供能力的高低直接影響基層政府的公信力。從提供方式上來(lái)看，政府與多方主體的合作可以提升政府公共服務(wù)供給的針對(duì)性，及時(shí)準(zhǔn)確地了解公眾的意愿、要求，使基層政府能夠及時(shí)制定相應(yīng)的公共服務(wù)供給政策，解決公眾之所需，提高公眾對(duì)服務(wù)提供的滿意度，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。從提供過(guò)程上來(lái)看，行政人員在公共服務(wù)供給過(guò)程中所表現(xiàn)出的行為與程序的合法性和道德性影響基層政府公信力；同時(shí)，行政人員合理有效的溝通能夠了解民眾之所需，使公共服務(wù)提供的價(jià)值目標(biāo)與公眾利益相一致，提高服務(wù)提供的效率，公眾的滿意度也會(huì)隨之增加。從提供內(nèi)容上來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平得到了很大提高，人們所關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸從傳統(tǒng)的滿足基本生活需要的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)移到精神、社會(huì)等需求領(lǐng)域，人們對(duì)政府的期望也越來(lái)越高。此時(shí)，基層政府如果注重公共服務(wù)提供內(nèi)容的多樣性和層次性，民眾對(duì)政府的信任度就會(huì)上升。從提供結(jié)果上來(lái)看，公眾對(duì)基層政府提供公共服務(wù)的滿意度將直接影響到基層政府的公信力。

另一方面，基層政府公信力影響到公共服務(wù)提供能力的發(fā)展與完善。良好的基層政府公信力能夠促進(jìn)公共服務(wù)合作提供方式的產(chǎn)生與發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)提供過(guò)程中行政人員與公眾的溝通和相互信任，促進(jìn)公共服務(wù)提供內(nèi)容的補(bǔ)充與完善，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

二、我國(guó)基層政府公信力的發(fā)展及存在的主要問題

基本公共服務(wù)提供是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民心所向，也是執(zhí)政黨的根基。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，居民的生活水平日益提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，各地基層政府在中央政府及上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，積極推動(dòng)完善公共服務(wù)供給體系，公信力得到了一定的提高。

雖然近年來(lái)基層政府公信力呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是其總體水平還是相對(duì)偏低。美國(guó)行政學(xué)者弗雷德里克森提出了“距離悖論”，他認(rèn)為“人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰的、不稱職和不誠(chéng)實(shí)的”[6]（P163）。而在中國(guó)政府層級(jí)的信任方面卻是相反的情形。基層政府作為我國(guó)縱向政府層級(jí)的最底端，其最基本、最核心的職責(zé)是直接面向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，然而其公信力水平卻是最低的。從橫向上來(lái)看，基層政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的公信力狀況一直不夠理想，成為影響政府整體公信度的短板。從縱向上來(lái)看，公眾對(duì)政府的信任度隨著政府層級(jí)的降低依次降低，基層政府的公信力最低。

概括地來(lái)看，我國(guó)基層政府公信力仍然存在以下幾個(gè)主要方面的問題。一是基層政府政策信用弱化，公眾對(duì)基層政府所制定的公共政策的合理性、科學(xué)性和有效性信任程度降低?；鶎诱诠舱叩闹贫ㄉ蠜]有從公眾的利益訴求和實(shí)際情況出發(fā)，而是在自身利益的驅(qū)動(dòng)下制定了不少違背公眾意愿的政策，而且規(guī)劃無(wú)度失序，形成“一個(gè)班子一套思路，一屆政府一個(gè)政策”的局面，對(duì)公共政策肆意改動(dòng)變更，導(dǎo)致失去民心。二是基層政府行為信用弱化。一方面，基層政府在行政過(guò)程中由于受到財(cái)力的限制，沒有履行或沒有全面履行政府職能，基層公眾的切身利益受到損害，從而損壞了基層政府的形象和信譽(yù)；另一方面，基層政府在履行職能的過(guò)程中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象，直接介入市場(chǎng)交易過(guò)程中或隨意地以政府的名義對(duì)市場(chǎng)主體的交易活動(dòng)橫加干涉，對(duì)本該自身提供的公共服務(wù)和應(yīng)履行的職責(zé)卻置之不理。三是基層政府資信信用弱化?；鶎诱诰唧w行政過(guò)程中，將可以公開的行政工作辦事程序、辦理方法、辦理?xiàng)l件、結(jié)果等選擇不公開，使得基層公眾不能準(zhǔn)確了解基層政府的工作流程及其是否對(duì)上級(jí)政府的方針政策進(jìn)行了貫徹落實(shí)，公眾在不了解信息的情況下浪費(fèi)時(shí)間和精力辦事，逐漸產(chǎn)生對(duì)政府的不信任。四是基層政府績(jī)效信用弱化。基層政府追求的價(jià)值取向違背公眾利益，以GDP論英雄，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為官員政績(jī)考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到個(gè)人升遷的目的，在地方大搞形象工程，做表面文章，浪費(fèi)有限的行政資源，導(dǎo)致公眾對(duì)政府失去信心。

三、公共服務(wù)提供能力建設(shè)視域下基層政府公信力弱化的原因分析

政府公信力在橫向和縱向上產(chǎn)生遞減過(guò)程中存在一個(gè)交匯點(diǎn)，即基層政府有效履行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的能力和水平不高，這是基層政府公信力弱化的“軟肋”。陳永國(guó)、鐘楊運(yùn)用實(shí)證研究證實(shí)了：“從改善公共服務(wù)提供方面來(lái)提升地方政府公信力是可行和有效的”[7]。因此，本文將視角放在從公共服務(wù)提供能力建設(shè)方面分析基層政府公信力弱化的原因。它主要包括以下方面：

1.基層政府公共服務(wù)提供決策方式自上而下，與基層民眾需求脫節(jié)

現(xiàn)階段，我國(guó)基層政府公共服務(wù)的提供仍然沿用自上而下的決策方式，供給總量、供給結(jié)構(gòu)和程序方式等都不是從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和公眾的真實(shí)需求出發(fā)，而是以政策（乃至行政命令）的形式層層下達(dá)，指令性高于實(shí)用性。從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平層次不一，對(duì)公共服務(wù)的需求差異較大，因此，需要政府從各地區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)公共服務(wù)的提供做出科學(xué)決策。但是，我國(guó)對(duì)公共服務(wù)的提供卻實(shí)行“一刀切”的自上而下決策方式，結(jié)果使得公共服務(wù)的提供偏離了基層公眾的實(shí)際需要，導(dǎo)致供需失衡。例如，近年來(lái)某些基層政府開展的送書下鄉(xiāng)活動(dòng)、基層免費(fèi)醫(yī)療查詢活動(dòng)等，都因?yàn)闆]有真正了解當(dāng)?shù)孛癖姷膶?shí)際情況，導(dǎo)致書籍無(wú)人問津、醫(yī)療幫助現(xiàn)場(chǎng)冷冷清清的窘?jīng)r。這種不是基于居民切身需求和當(dāng)?shù)貙?shí)際做出的公共服務(wù)提供決策勢(shì)必會(huì)影響基層政府的政策信用，導(dǎo)致公信力下降。

2.基層政府財(cái)政能力不足，與公共服務(wù)提供任務(wù)繁重失衡，削弱了公共服務(wù)的提供能力

1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上移是中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)明顯趨勢(shì)。上級(jí)政府將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種劃歸本級(jí)所有或作為共享稅，而留給基層政府的財(cái)政稅種種類零散、數(shù)額偏小。因此，基層政府財(cái)政收入大幅下降?！半m然近年來(lái)，政府加大了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的投入力度，但上級(jí)政府對(duì)基層政府的專項(xiàng)投入基本采取‘給、送、配’的零星撥款方式，局限于部分項(xiàng)目上搞工程，著重‘點(diǎn)上的效果’，并要求基層政府予以配套”[8]（P292-297）。這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他方面的財(cái)力補(bǔ)給已經(jīng)不能滿足基層政府公共服務(wù)提供能力建設(shè)的高要求和高成本，導(dǎo)致基層政府財(cái)政能力不足。與這種薄弱的財(cái)政能力相比，基層政府卻承擔(dān)著義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等公共服務(wù)提供的繁重任務(wù)。這樣就造成了基層政府財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的公共服務(wù)事權(quán)的巨大落差，造成基層政府“事多財(cái)乏”的問題，導(dǎo)致基層政府不能負(fù)責(zé)任地履行提供公共服務(wù)的職責(zé)，降低了基層政府的行為效用。

3.基層政府公共服務(wù)供給主體單一，導(dǎo)致公共服務(wù)的供需失衡

供需失衡一直是基層政府公共服務(wù)提供面臨的突出問題。一方面，我國(guó)公共服務(wù)主要依靠政府來(lái)提供，政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域占據(jù)著壟斷地位。雖然中央政府投入了大量的財(cái)力物力資源發(fā)展基層義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，但總體上公共服務(wù)的提供總量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的需求仍然有較大差距。單中心的公共服務(wù)提供方式不能滿足公共服務(wù)需求的多樣性與層次性，基層政府始終走不出總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的怪圈，這給基層政府公共服務(wù)的提供帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。另一方面，“由于社會(huì)上其他非政府主體很難進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)，在公共服務(wù)總量及個(gè)性化需求增加的情況下，基層政府只有在教育、文化、醫(yī)療、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域廣泛撒網(wǎng)，形成公共服務(wù)‘小而全’的提供體系。這種公共服務(wù)的提供體系造成我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公共服務(wù)總是存在著較多‘瓶頸’”[9]。

4.基層政府公共服務(wù)供給過(guò)程中監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管力度不足

一直以來(lái)，我國(guó)基層政府對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管主要以行政手段為主。然而目前，我國(guó)各地在公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)“多中心”的供給主體格局。公共服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展趨勢(shì)要求在保證政府合理監(jiān)督之下，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、社會(huì)的手段進(jìn)行系統(tǒng)的、無(wú)縫隙的監(jiān)管，但目前尚未形成符合這一要求的監(jiān)管體系。在目前的監(jiān)管體系之中，政府占據(jù)著支配地位，統(tǒng)領(lǐng)全局，起著主導(dǎo)或者惟一的作用。政府在公共服務(wù)的提供過(guò)程中扮演著提供者和監(jiān)管者的雙重角色，往往導(dǎo)致監(jiān)管只是“走過(guò)場(chǎng)”，流于形式。而且許多基層政府在公共服務(wù)提供的監(jiān)管上缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，角色處理能力不足，忽視了公共利益代言人角色應(yīng)履行的職責(zé)。由于存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、不對(duì)稱信息、外部性及公平性等問題，完全依賴市場(chǎng)機(jī)制保障公共服務(wù)供給的有效性和公平性已不可能。當(dāng)前有關(guān)公共服務(wù)監(jiān)管的法制建設(shè)不完善，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則缺乏統(tǒng)一性，不同層次的部門與部門間、地方法規(guī)和國(guó)家法規(guī)間存在矛盾。由于信息不對(duì)稱、參與渠道不暢通、缺乏對(duì)話機(jī)制等問題，使得公眾與社會(huì)無(wú)法參與監(jiān)管，進(jìn)而對(duì)政府失去應(yīng)有的信任。

5.基層政府公共服務(wù)供給缺乏科學(xué)而有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，難以落實(shí)問責(zé)

目前，基層政府公共服務(wù)提供能力建設(shè)普遍處于擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平并存的發(fā)展階段?；鶎诱畬?duì)公共服務(wù)提供的主體、內(nèi)容、模式、監(jiān)管等尚未形成完整客觀的績(jī)效評(píng)估體系。首先，一些基層政府由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和公眾參與意識(shí)淡薄的影響，對(duì)公共服務(wù)供給能力的評(píng)價(jià)尚處于政府內(nèi)部的試驗(yàn)階段。尤其是我國(guó)西部地區(qū)基層政府，為了追求自身利益，對(duì)公共服務(wù)供給能力建設(shè)意識(shí)淡薄，更遑論政府績(jī)效評(píng)估了。其次，當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求所謂的政績(jī)，在公共服務(wù)提供過(guò)程中經(jīng)常不公布甚至公布虛假信息，使得當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)政府績(jī)效評(píng)估失去信心。再次，某些基層政府績(jī)效考核制度不合理，由于公共服務(wù)指標(biāo)難以量化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)長(zhǎng)期成為考核基層政府績(jī)效的主要指標(biāo)，從而忽視了對(duì)公共服務(wù)方面的考慮。最后，由于公共部門壟斷了公共信息，公眾和民意機(jī)關(guān)由于缺乏信息而無(wú)法對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，公眾考核的作用難以發(fā)揮。

四、公共服務(wù)提供能力建設(shè)視域下基層政府公信力提升的路徑選擇

盧梭在《社會(huì)契約論》中強(qiáng)調(diào)政府源于人民公意，是由人民與政府訂立契約而組建。一旦政府違背人民公意而為，人民將有權(quán)推翻并重建新政府。因此，政府公信力實(shí)際上是政府合法性的一種體現(xiàn)。作為與公眾直接接觸的基層政府，提供滿足公眾自身及社會(huì)發(fā)展的一系列公共服務(wù)是其應(yīng)有的職責(zé)，也是體現(xiàn)其合法性的重要途徑。政府可以通過(guò)加強(qiáng)公共服務(wù)提供能力的建設(shè)，追求公眾的高滿意度，進(jìn)而提升自身公信力。

1.建立公共服務(wù)提供上下結(jié)合的決策機(jī)制，增強(qiáng)基層政府的政策信用

決策是政府管理的核心環(huán)節(jié)。政府公共服務(wù)提供的決策是否符合實(shí)際，符合民眾最迫切和多樣化的需求，直接關(guān)系到公共服務(wù)提供能力建設(shè)的效能。為了實(shí)現(xiàn)基層政府公共服務(wù)提供與需求之間的充分對(duì)接，關(guān)鍵在于形成和完善上下結(jié)合的公共服務(wù)提供決策機(jī)制。如果沒有基層民眾的參與和意愿的表達(dá)，基層政府公共服務(wù)提供的決策可能會(huì)與民眾的需求相悖。所以，我們必須充分考慮基層民眾對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需要，讓民眾參與到公共服務(wù)提供的決策中來(lái)，從而做出代表基層民眾公共服務(wù)需求的決策，增強(qiáng)基層政府的政策信用。

為此，我們首先要健全和完善人民代表大會(huì)制度，使人民代表和基層人民代表大會(huì)能夠?qū)⒒鶎用癖妼?duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求順利地集中起來(lái)，上傳或平行傳達(dá)給同級(jí)政府。其次，要規(guī)范和促進(jìn)非政府組織發(fā)展，激發(fā)基層民眾參與非政府組織的熱情，使基層民眾通過(guò)非政府組織參與到公共服務(wù)提供的決策中來(lái)。最后，要建立保護(hù)基層民眾享受公共服務(wù)提供權(quán)益的法律制度，提高基層民眾在政府公共服務(wù)提供中的談判地位。

2.完善公共服務(wù)提供的財(cái)政制度，增強(qiáng)基層政府的行為信用

公共服務(wù)提供能力建設(shè)必須以財(cái)力作為支撐，政府公共服務(wù)職能的履行也是以相應(yīng)的財(cái)力為基礎(chǔ)的。在公共服務(wù)提供過(guò)程中，基層政府面臨的主要問題是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。因此，我們必須完善公共財(cái)政制度。首先，必須按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置基層政府的財(cái)力，增加對(duì)基層政府一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，進(jìn)一步完善分稅制。按照“分級(jí)分稅”原則，合理劃分五級(jí)財(cái)政之間的稅種、收入范圍和分成，讓基層政府有穩(wěn)定的稅收來(lái)源，并適當(dāng)擴(kuò)大基層政府的稅權(quán)，增強(qiáng)基層政府財(cái)政收入的汲取能力。其次，“按照推進(jìn)公共服務(wù)提供均等化的要求，加大對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，提高這些地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)間、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)間公共服務(wù)供給的差距”[10]。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府在運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，加大對(duì)基層政府公共服務(wù)的財(cái)政投入，對(duì)那些教育、交通、通訊等基礎(chǔ)條件差的地方，加大財(cái)政資金的傾斜和關(guān)注，從宏觀上提高基層政府公共服務(wù)能力建設(shè)。再次，必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)“建設(shè)性財(cái)政”、“投資性財(cái)政”、“績(jī)效性財(cái)政”向“公共服務(wù)”為導(dǎo)向的公共財(cái)政制度的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)偏好信息的收集和分析，根據(jù)公共服務(wù)的稀缺度、公民對(duì)公共服務(wù)的需求與滿意度排序，優(yōu)化公共財(cái)政資金的配置結(jié)構(gòu)，降低公共服務(wù)提供成本。

3.構(gòu)建公共服務(wù)多元化供給體系，增強(qiáng)基層政府的行為信用

政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響著公眾對(duì)政府信任的判斷，政府機(jī)構(gòu)的低效率會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的消極態(tài)度。公共服務(wù)種類的多樣性使基層政府無(wú)法滿足公眾所有的公共服務(wù)需求，為此，如果要致力于提升基層政府公共服務(wù)的供給能力，必須重視基層政府開發(fā)、配置各類資源的過(guò)程，構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給體系。“基層政府要調(diào)整其職能，構(gòu)建有限但有效的政府，為市場(chǎng)和社會(huì)力量參與到公共服務(wù)的供給提供空間”[11]。首先，基層政府要辨明適合進(jìn)行市場(chǎng)化供給的領(lǐng)域，明確市場(chǎng)化步驟，對(duì)適合市場(chǎng)化提供的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估；在公共服務(wù)租賃、承包過(guò)程中明確雙方的責(zé)任和權(quán)限，對(duì)公共服務(wù)提供市場(chǎng)的準(zhǔn)入、價(jià)格、品質(zhì)作相應(yīng)的規(guī)制；利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，提高公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。其次，基層政府應(yīng)重視政府信用，積極吸引社會(huì)力量參與到公共服務(wù)的提供中來(lái)?；鶎诱畱?yīng)充分挖掘當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資源，積極培育和建立非政府組織，吸引民間資本提供公共服務(wù)，通過(guò)與社會(huì)力量的合作提高公共服務(wù)的效用，進(jìn)而提升公眾對(duì)政府的滿意度。

4.完善公共服務(wù)提供多元監(jiān)管體系，增強(qiáng)基層政府的行為信用和資信信用

完善公共服務(wù)提供的多元監(jiān)管體系，要從內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個(gè)途徑出發(fā)。從政府的內(nèi)部監(jiān)管方面來(lái)看，上級(jí)政府對(duì)基層政府的監(jiān)管要加強(qiáng)力度，強(qiáng)化責(zé)任，建立合理的懲罰機(jī)制；基層政府要發(fā)揮對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)管，履行好自己的監(jiān)管職責(zé)；基層政府各個(gè)部門的職能需要進(jìn)行明確地劃分，給予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)充分的監(jiān)督權(quán)，在人事、財(cái)經(jīng)方面擺脫完全受制政府的不合理限制，充分發(fā)揮其監(jiān)督權(quán)。從外部監(jiān)督方面來(lái)看，基層政府要強(qiáng)化法制化建設(shè)，建立一套規(guī)范政府行政人員的法律規(guī)范，使行政人員在執(zhí)行公共服務(wù)提供的過(guò)程中有法可依，在維護(hù)公眾的利益時(shí)做到公平公正。建立一支包括行業(yè)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、會(huì)計(jì)師等組成的專業(yè)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，在確定主體準(zhǔn)入價(jià)格、協(xié)調(diào)價(jià)格控制、監(jiān)管復(fù)雜的交易活動(dòng)等方面發(fā)揮有效作用。進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道和擴(kuò)充監(jiān)督主體，充分發(fā)揮輿論媒體的社會(huì)監(jiān)督作用，公開公共服務(wù)供給的行政決策過(guò)程，廣泛征求民意，激勵(lì)廣大公民積極參與到公共服務(wù)的監(jiān)管中來(lái)，及時(shí)糾正基層政府的不良行為，強(qiáng)化政府的信譽(yù)。

5.完善公共服務(wù)提供的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)基層政府的績(jī)效信用和資信信用

許多國(guó)家的改革實(shí)踐表明，績(jī)效評(píng)估管理有助于提高政府的公共服務(wù)提供能力，增強(qiáng)政府的公信力。公共服務(wù)涉及到社會(huì)公眾普遍關(guān)注的民生問題，為了不斷提高基層政府公共服務(wù)提供的水平和質(zhì)量，提升公眾的滿意度，需要建立并完善公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估機(jī)制?；鶎诱苯用鎸?duì)民眾，為基層民眾提供基本的公共服務(wù)?！巴晟苹鶎诱卜?wù)提供績(jī)效評(píng)估機(jī)制，有助于健全公共服務(wù)供給體系，優(yōu)化供給能力，使公共服務(wù)提供更加科學(xué)、規(guī)范，保障各項(xiàng)資源的有效產(chǎn)出。同時(shí)，強(qiáng)化成本效益盤算，使資源配置權(quán)力賦予、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬與服務(wù)績(jī)效掛鉤，形成科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制”[12]，從而增強(qiáng)基層政府的績(jī)效信用。

一方面，鑒于我國(guó)基層政府往往將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為政府績(jī)效評(píng)估的主要指標(biāo)甚至是全部指標(biāo)，基層政府應(yīng)加強(qiáng)和完善公共服務(wù)提供績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，將公共服務(wù)提供能力納入到評(píng)估指標(biāo)之中，逐步增加其在政府績(jī)效評(píng)估中所占的比例，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估方式向公共服務(wù)提供導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估方式轉(zhuǎn)變。另一方面，“公民作為基層政府的服務(wù)對(duì)象，與其他評(píng)估主體相比，對(duì)地方政府的績(jī)效則有著最直接、最真切的感受，公民參與是地方政府績(jī)效評(píng)估不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)”[13]（P166）。為此，基層政府必須要及時(shí)公開公共服務(wù)提供的準(zhǔn)確信息，讓基層民眾了解并參與到基層政府公共服務(wù)提供的績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，拓寬基層民眾參與公共服務(wù)提供績(jī)效評(píng)估的有效渠道與機(jī)制，杜絕基層政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中的不作為和亂作為行為，保障公共服務(wù)的有效供給，從而增強(qiáng)基層政府的資信信用。

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（責(zé)任編輯李淑芳）

李金龍（1964—），男，湖南慈利人,湖南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士,研究方向?yàn)榈胤叫姓贫龋粡埖路迹?988—），女，山東濰坊人，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣卜?wù)。

D035.5

A

1671-7155(2016)03-0066-05

2015-04-15

2015年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論視域下我國(guó)行政省直管縣體制改革問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ039）的階段性研究成果。