林麗敏

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海峽兩岸金融監(jiān)管合作研究

林麗敏

摘要：海峽兩岸簽訂MOU已有五年，但兩岸金融監(jiān)管合作的實(shí)質(zhì)進(jìn)展卻比較緩慢。概其原因，一方面是臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)局對(duì)金融領(lǐng)域的開(kāi)放一直持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，另一方面在于大陸金融監(jiān)管法律體系及監(jiān)管體制本身存在種種問(wèn)題。因此，今后大陸應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)金融業(yè)的立法建設(shè)，更新細(xì)化金融機(jī)構(gòu)退市機(jī)制，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的意識(shí)和手段，提高金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行和監(jiān)管行為的透明度，建立金融監(jiān)管合作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，使兩岸共同面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：兩岸；金融監(jiān)管；合作；對(duì)策

一、兩岸金融監(jiān)管合作的必要性和緊迫性

自海峽兩岸簽署《兩岸金融監(jiān)管合作諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱MOU）、《兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱ECFA)后，如何進(jìn)一步提升兩岸金融合作層次便成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。這些研究從總體上看，側(cè)重于對(duì)兩岸金融業(yè)合作可行性、現(xiàn)狀的介紹和對(duì)兩岸金融合作的發(fā)展路徑的研究，但對(duì)于兩岸金融業(yè)監(jiān)管合作框架的構(gòu)建及具體實(shí)施措施的相關(guān)研究并不廣泛和深入。

兩岸相繼加入WTO后，皆處于金融全球一體化的時(shí)代。2008年的金融危機(jī)將全球金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)推升至歷史高位，盡管后來(lái)逐漸緩解釋放，但在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)脆弱等不利因素的影響下，全球金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)水平仍然較高，兩岸金融機(jī)構(gòu)自然也不能幸免。因此，加深兩岸金融業(yè)監(jiān)管合作既是后ECFA時(shí)期推動(dòng)兩岸金融交流的必然要求，也是雙方攜手應(yīng)對(duì)危機(jī)的現(xiàn)實(shí)選擇。隨著大陸近30年的快速發(fā)展，兩岸經(jīng)濟(jì)水平的差距正逐漸縮小，特別是隨著大陸金融體制及其監(jiān)管體制改革的不斷深入，兩岸的體制差距也逐漸縮小，技術(shù)障礙逐步消除，大大降低了兩岸金融合作與監(jiān)管合作的成本，從而提高了兩岸監(jiān)管合作的可能性。①蔣海、程筱：《海峽兩岸的金融監(jiān)管合作：基于新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，載《廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期，第122～123頁(yè)。當(dāng)然，由于兩岸在金融法律體系、市場(chǎng)發(fā)育程度及監(jiān)管體制等方面的差異，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難免寬嚴(yán)不一，且執(zhí)行金融監(jiān)管的方法及重點(diǎn)亦有所不同，在邁入兩岸金融合作的新時(shí)期時(shí)，許多難題仍有待克服。因此，大陸如何提高金融監(jiān)管水平，與臺(tái)灣地區(qū)建立有效及良好的金融監(jiān)管合作模式，為兩岸金融業(yè)的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展提供有力保障，即為本文欲探討的課題。

另外，近年來(lái)在金融國(guó)際化步伐加快、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境需求與供給的均衡作用下，大陸的金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已從分業(yè)回歸混業(yè)，而現(xiàn)有金融監(jiān)管體制、金融機(jī)構(gòu)組織體系、金融市場(chǎng)體系等方面存在的弊端與問(wèn)題也逐漸暴露。因此，借鑒臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管措施的改進(jìn)以及金融法令修訂的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)金融體系的穩(wěn)健發(fā)展亦有相當(dāng)重要的意義。

二、兩岸金融監(jiān)管模式

（一）大陸的金融監(jiān)管模式——多元監(jiān)管機(jī)構(gòu)、分業(yè)監(jiān)管模式

回顧大陸金融監(jiān)管的發(fā)展歷程，自20世紀(jì)90年代以來(lái)逐步改變過(guò)去偏重于整頓式、合規(guī)性監(jiān)管的模式，開(kāi)始走上依法監(jiān)管的軌道。1995—1997年，全國(guó)人大先后通過(guò)了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險(xiǎn)法》、《擔(dān)保法》等金融法律，金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段。隨著中國(guó)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及銀監(jiān)會(huì)的相繼成立，大陸正式形成了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分工明確的金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，職責(zé)明確、分工細(xì)致，可提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率，并有效阻止了金融各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的交互傳播。

隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的出現(xiàn)及日益繁榮，在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)政策進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，金融監(jiān)管制度也“與時(shí)俱進(jìn)”。中國(guó)人民銀行為改善金融監(jiān)管，一方面著手調(diào)整內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，改變過(guò)去對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)由多個(gè)部門(mén)分別監(jiān)管的制度，實(shí)現(xiàn)由同一部門(mén)負(fù)責(zé)同一金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出全程性的監(jiān)管、統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；另一方面，著手對(duì)中國(guó)人民銀行的組織體系進(jìn)行重大改革，建立金融監(jiān)管責(zé)任制，明確內(nèi)部每一層級(jí)在金融監(jiān)管方面的權(quán)力與責(zé)任。同時(shí)，各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間已逐步建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，藉由“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”及“經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制”進(jìn)行監(jiān)管信息的交流。

在監(jiān)管方法方面，金融監(jiān)管部門(mén)也日益重視宏觀審慎監(jiān)管體系的構(gòu)建。2009年8月，經(jīng)與國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行協(xié)商，我國(guó)正式啟動(dòng)了“金融部門(mén)評(píng)估規(guī)劃”（Financial Sector Assessment Program，簡(jiǎn)稱FSAP），以識(shí)別金融體系的脆弱性，進(jìn)一步推進(jìn)金融改革，增強(qiáng)金融體系穩(wěn)定性。另外，中國(guó)人民銀行還定期發(fā)布《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》，研究銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估方法。在推動(dòng)金融監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)與合作方面，中國(guó)人民銀行依托《中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)信息共享暫行辦法》與《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的配合，旨在構(gòu)建防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。①莊宗明、高志勇：《后危機(jī)時(shí)期的兩岸金融監(jiān)管合作》，載《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期，第74頁(yè)。.

（二）臺(tái)灣地區(qū)的金融監(jiān)管模式——一元化監(jiān)管機(jī)關(guān)、分業(yè)監(jiān)管模式

2004年以前，臺(tái)灣地區(qū)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“行政院”下轄的“財(cái)政部”及“中央銀行”，“財(cái)政部”除了對(duì)金融行政的監(jiān)督管理業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)外，另需處理財(cái)政相關(guān)問(wèn)題；“中央銀行”則在制定貨幣政策的同時(shí)，致力于金融業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。2001年6月，臺(tái)灣地區(qū)“金融六法”通過(guò)，其中“金融控股公司法”的頒行，使臺(tái)灣地區(qū)金融業(yè)的跨業(yè)合并情形與日俱增，以“金融集團(tuán)”推出展開(kāi)金融業(yè)務(wù)的趨勢(shì)逐漸形成，使得原有多元監(jiān)管、分工檢查的監(jiān)管模式已難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，且金融檢查權(quán)與行政管理權(quán)的分離，也影響金融監(jiān)管的效能。面對(duì)金融業(yè)組織和商品的劇烈變遷及分業(yè)管理的式微，臺(tái)灣地區(qū)于2004年7月1日成立了單一金融管理機(jī)關(guān)——“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“金管會(huì)”），將金融業(yè)中的銀行、保險(xiǎn)、證券與期貨的監(jiān)管檢查權(quán)及司法調(diào)查權(quán)統(tǒng)合在單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)下，以實(shí)踐金融監(jiān)管一元化的目標(biāo)。“金管會(huì)”成立后，臺(tái)灣地區(qū)亦積極進(jìn)行金融管理法規(guī)的整合工作，對(duì)于各行業(yè)既有的、卻又存在分歧的審慎性規(guī)范和金融商品銷售行為進(jìn)行規(guī)范，積極調(diào)整或整合，并于2007年7月12日公布了“金融服務(wù)法”草案，其內(nèi)容參酌英國(guó)整合金融法規(guī)的立法范例，對(duì)于各金融機(jī)構(gòu)的審慎性規(guī)范及金融機(jī)構(gòu)銷售金融商品的業(yè)務(wù)行為整合訂定了一致性的規(guī)范。

根據(jù)“金管會(huì)組織法”第1條和第2條規(guī)定，“金管會(huì)”職掌金融政策的規(guī)劃和執(zhí)行及各業(yè)別金融機(jī)構(gòu)審慎規(guī)范和業(yè)務(wù)行為規(guī)范的研擬和執(zhí)行。從“金管會(huì)”內(nèi)部組織和職掌觀察，臺(tái)灣地區(qū)雖然采取一元化監(jiān)管機(jī)關(guān)，但內(nèi)部組織仍依照固有銀行、證券和保險(xiǎn)的業(yè)別設(shè)立監(jiān)管部門(mén)，并在實(shí)務(wù)運(yùn)作上，按業(yè)務(wù)運(yùn)行的功能面劃分管轄，其由銀行局監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)局監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券期貨局監(jiān)管證券期貨業(yè)務(wù)的做法，和美國(guó)的多元功能性監(jiān)管模式相近。另一方面，對(duì)照一元化的功能監(jiān)管模式理論及在英國(guó)的實(shí)踐，“金管會(huì)”為單一監(jiān)管機(jī)關(guān)，設(shè)置檢查局將金融檢查權(quán)限整合為一，又與一元化功能性監(jiān)管的內(nèi)部組織相符。

臺(tái)灣地區(qū)所實(shí)施的一元化監(jiān)管模式實(shí)為多元和一元化監(jiān)管兩種功能性監(jiān)管模式和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的混合。而造成此混合的主因是，臺(tái)灣地區(qū)金融控股公司的法制架構(gòu)是取材于配合多元監(jiān)管而制定的美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，而單一金融監(jiān)管制度卻是效法英國(guó)，兩種不同制度的混合以致形成一元化監(jiān)管組織架構(gòu)。

從兩岸金融監(jiān)管模式的確立及發(fā)展歷程來(lái)看，兩岸金融監(jiān)管各有特點(diǎn)，具體在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形態(tài)、主管業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管職責(zé)及監(jiān)管措施等方面均有不同，且這些不同皆隨著時(shí)代潮流的演進(jìn)及各自金融業(yè)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r而不斷更新?？陀^說(shuō)來(lái)，由于臺(tái)灣地區(qū)金融業(yè)發(fā)展較早、市場(chǎng)化程度較高，在金融法規(guī)、監(jiān)管方式、信息披露、保護(hù)消費(fèi)者及投資者方面均較大陸有著相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，此點(diǎn)將在下文述及大陸金融監(jiān)管的改進(jìn)方向時(shí)具體介紹。

三、兩岸金融監(jiān)管合作進(jìn)展緩慢的原因分析

兩岸金融監(jiān)管宗旨有其共性：公益方面，都著重于維持金融體系健全、維護(hù)貨幣體系安定及促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；私益方面，則著重于保護(hù)存款人權(quán)益、健全銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。在世界經(jīng)濟(jì)一體化及兩岸經(jīng)貿(mào)交流日益密切的背景下，兩岸金融監(jiān)管互動(dòng)合作可謂“雙贏”之舉，可是主要礙于政治原因，兩岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終未能步入正式的監(jiān)管合作。2009年11月16日，兩岸簽署了《海峽兩岸銀行業(yè)監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》、《海峽兩岸保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》和《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱MOU），于2010年1月16日正式生效，才標(biāo)志著兩岸金融合作進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。從MOU的核心內(nèi)容上看，均以金融監(jiān)管合作為主線，包括信息交換及協(xié)助調(diào)查、檢查方式、技術(shù)合作等幾方面的重要原則，為兩岸監(jiān)管合作提供了依據(jù)。

遺憾的是，MOU生效迄今已五年，兩岸間的金融監(jiān)管合作卻進(jìn)展緩慢，很多已開(kāi)展的監(jiān)管合作仍停留在原則性的框架協(xié)議上，沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性的舉措。探析原因，除了臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)金融領(lǐng)域的開(kāi)放一直持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度外，大陸金融監(jiān)管法律體系及監(jiān)管體制的相對(duì)落后也是一重要原因。

（一）金融立法存在缺陷

在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，金融業(yè)是高度管制行業(yè)，因此金融監(jiān)管遠(yuǎn)較其他政府行為更具保護(hù)性且有干預(yù)性的規(guī)范，從金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)范圍、負(fù)責(zé)人適格性、資產(chǎn)負(fù)債的選擇、財(cái)務(wù)比率、業(yè)務(wù)限制乃至退市機(jī)制，各國(guó)均有詳細(xì)的立法，但我國(guó)大陸金融監(jiān)管法律體系不完備、系統(tǒng)性不強(qiáng)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

1．在構(gòu)成現(xiàn)有金融監(jiān)管法律體系的眾多法律文件中， 盡管有《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《反洗錢(qián)法》等“法律”層級(jí)上的立法，但就金融監(jiān)督管理實(shí)務(wù)而言，卻多以部門(mén)規(guī)章、行政命令作為規(guī)范依據(jù)。此類規(guī)范內(nèi)容多為概況性的定義、解釋、原則，法律層次較低，缺乏權(quán)威性。同時(shí)，銀行、證券、保險(xiǎn)各行業(yè)間規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng)，規(guī)范模式缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致法律條文之間存在重復(fù)或矛盾的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響金融監(jiān)管的效率及公信力。

2．法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)。在大陸現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，大多是原則性的規(guī)定，盡管對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)稽核、市場(chǎng)退出等具體事項(xiàng)基本上都有所涉及，但對(duì)諸如系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)識(shí)別、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置、問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的救助等重要事項(xiàng)沒(méi)有明確的規(guī)定，也沒(méi)有制定出有效的金融穩(wěn)定工具和監(jiān)管措施，可操作性不夠強(qiáng)，在實(shí)踐中難以有效實(shí)施，致使經(jīng)營(yíng)者的違法成本較低，而監(jiān)管當(dāng)局為此付出的代價(jià)則是監(jiān)管效率低下，監(jiān)管成本增加。

3．在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，缺少針對(duì)金融危機(jī)的應(yīng)急處理法律機(jī)制的設(shè)計(jì)。2015年七、八月份大陸證券市場(chǎng)異常巨幅震蕩，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而證券監(jiān)管部門(mén)只能主要采取行政強(qiáng)制干預(yù)手段應(yīng)對(duì)，充分暴露了應(yīng)急處理法律機(jī)制的缺失。另外，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、法律規(guī)避及不公平競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、資金跨境轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等各類金融風(fēng)險(xiǎn)也缺乏應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的具體設(shè)計(jì)。

4．監(jiān)管規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)間仍存在明顯差距

盡管近年來(lái)大陸在制定或修訂金融法律規(guī)范時(shí)，一般都參考借鑒了國(guó)際金融監(jiān)管的規(guī)則，力圖達(dá)到較高的水準(zhǔn)，但實(shí)際上與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比仍有明顯差距，如金融機(jī)構(gòu)退出制度不夠規(guī)范、全面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)管體系尚未建立、對(duì)信息披露監(jiān)管工作不夠重視等，這些缺失導(dǎo)致監(jiān)管效果差強(qiáng)人意，直接影響了臺(tái)灣地區(qū)推進(jìn)兩岸金融監(jiān)管合作的意向。

（二）監(jiān)管真空與多頭監(jiān)管并存，監(jiān)管效率不高

盡管在推動(dòng)金融監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)與合作方面已作了許多積極嘗試，但畢竟我國(guó)大陸仍是實(shí)行“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體制。在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展，而金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全有效建立的背景下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身又存在監(jiān)管內(nèi)容不夠全面、監(jiān)管手段不夠規(guī)范、監(jiān)管權(quán)力受制于行政權(quán)力或部門(mén)利益等問(wèn)題，監(jiān)管的準(zhǔn)確性、有效性難以保障，監(jiān)管真空與多頭監(jiān)管并存的尷尬難以避免。以分業(yè)監(jiān)管應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，必將大大降低監(jiān)管的功能與實(shí)效。

（三）金融監(jiān)管的獨(dú)立性不夠

巴塞爾委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》規(guī)定：在一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系下，參與監(jiān)管的各個(gè)機(jī)構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標(biāo)，并應(yīng)享有操作上的獨(dú)立自主權(quán)。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，在制定法規(guī)、操作業(yè)務(wù)時(shí)，卻較多地服從國(guó)務(wù)院甚至財(cái)政部的指令，在實(shí)際監(jiān)管中很難不受行政權(quán)力的制約。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為觸動(dòng)政府或部門(mén)利益時(shí)，政府往往對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。

（四）金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行及監(jiān)管行為的透明度不高

透明度原則要求金融機(jī)構(gòu)保證對(duì)內(nèi)對(duì)外提供信息的完整、及時(shí)和準(zhǔn)確，這樣既可以在一定程度上強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的自律，也可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為提供依據(jù)。但目前大陸金融機(jī)構(gòu)的信息披露大多只滿足“合規(guī)”，甚至一些金融機(jī)構(gòu)是在媒體和輿論曝出相關(guān)信息之后，才被動(dòng)做出反應(yīng)。金融監(jiān)管基本上也還是一種行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，大部分的監(jiān)管報(bào)告、報(bào)表資料仍然屬于內(nèi)部資料，高度保密，由此造成信息披露渠道與形式不統(tǒng)一、信息披露內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單空洞以及內(nèi)部控制缺陷披露較少等問(wèn)題的存在。這些狀況對(duì)于自身信息披露透明度較高，同時(shí)希望對(duì)等獲得我方相關(guān)信息的臺(tái)灣金融監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，自然是開(kāi)展監(jiān)管合作的明顯阻礙。

四、推進(jìn)兩岸金融監(jiān)管合作的對(duì)策

上述客觀事實(shí)一定程度上制約著兩岸跨境金融監(jiān)管合作的實(shí)質(zhì)開(kāi)展與推進(jìn)，因此，筆者主要從大陸金融監(jiān)管的改進(jìn)方向出發(fā)，提出以下具體建議：

（一）重點(diǎn)推進(jìn)金融業(yè)的立法建設(shè)

大陸必須按照巴塞爾協(xié)議要求及金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，加快修訂已不合時(shí)宜的金融法律法規(guī)，制定新的金融法律法規(guī)以填補(bǔ)法律空白。具體而言：

1．應(yīng)盡快修訂《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《外匯管理?xiàng)l例》、《非存款類放貸組織條例》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等，旨在明確各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的宏觀審慎管理職責(zé)，構(gòu)建我國(guó)金融宏觀審慎管理的框架；厘清地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)范圍，督促政府依法行政；細(xì)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及手段，明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置與救助等制度；強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)力和能力，為監(jiān)管職責(zé)的實(shí)現(xiàn)提供保障。另外，還要完善《物權(quán)法》《破產(chǎn)法》《信托法》等基礎(chǔ)性法律法規(guī)，保護(hù)投資人、債權(quán)人等金融市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益；推動(dòng)制定商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置條例、上市公司監(jiān)管條例等。

2．更新細(xì)化金融機(jī)構(gòu)退市機(jī)制。金融業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，只有充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能優(yōu)化資源配置，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供必要的金融供給。而金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制正是保障市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)、防范道德風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性制度。現(xiàn)行法律制度中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)退市的規(guī)定比較原則且已不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，亟需補(bǔ)充完善。目前《存款保險(xiǎn)條例》已經(jīng)出臺(tái)，建立了金融機(jī)構(gòu)退出時(shí)存款人保護(hù)的相關(guān)制度。以此為基礎(chǔ)，還需要明確金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的退市規(guī)則和保障機(jī)制，包括具體的退市原因和程序，具體的清算條件、形式及法律后果（包括風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制），以便應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。大陸健全金融體制發(fā)展歷時(shí)較短，而臺(tái)灣地區(qū)歷經(jīng)多次金融危機(jī)，為保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定，臺(tái)灣地區(qū)設(shè)置“行政院”金融重建基金并制定“管理?xiàng)l例”、修正“存款保險(xiǎn)條例”與“營(yíng)業(yè)稅法”，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處理，強(qiáng)化市場(chǎng)退出機(jī)制，這些法令規(guī)定及機(jī)制值得大陸借鑒。

3．對(duì)照國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善金融監(jiān)管規(guī)則

建立與國(guó)際接軌的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的基本前提。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)把握國(guó)際金融業(yè)情勢(shì)的實(shí)時(shí)變化，密切跟蹤并認(rèn)真研究國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整，借鑒國(guó)際金融業(yè)監(jiān)管立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，逐步使我國(guó)的金融立法和監(jiān)管措施符合國(guó)際通行做法。具體到金融監(jiān)管法規(guī)的更新，除依據(jù)《巴塞爾資本協(xié)定》將風(fēng)險(xiǎn)管理從事后提升為事前，從定性轉(zhuǎn)為定量，并以風(fēng)險(xiǎn)考量因素訂定金融監(jiān)管架構(gòu)模式外，還須逐步調(diào)整分業(yè)監(jiān)管的情形，以厘清各分業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，為兩岸金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的合作建立良好基礎(chǔ)。由于兩岸金融法律法規(guī)具有相當(dāng)?shù)牟町愋?，金融?shí)務(wù)部門(mén)還必須詳加研究熟悉，避免在業(yè)務(wù)活動(dòng)中因違規(guī)遭受臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管部門(mén)的處罰。

（二）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的意識(shí)和手段

金融監(jiān)管合作實(shí)質(zhì)上是雙方利益的協(xié)調(diào)與平衡。MOU簽訂后，金融市場(chǎng)開(kāi)放成為兩岸關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題。但MOU主要是針對(duì)兩岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交流、金融檢查、持續(xù)聯(lián)系等合作事項(xiàng)，并不涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入議題，因此ECFA的簽署對(duì)兩岸金融市場(chǎng)準(zhǔn)入與合作將發(fā)揮巨大的影響。然而，兩岸金融市場(chǎng)存在結(jié)構(gòu)性差異是現(xiàn)實(shí)情況，兩岸又都是WTO的成員，因此在符合WTO的原則下，雙方在ECFA中有關(guān)兩岸金融市場(chǎng)開(kāi)放相互進(jìn)入的條件，應(yīng)該依照對(duì)等原則進(jìn)行協(xié)商。大陸金融機(jī)構(gòu)具有規(guī)模較大，資金雄厚的優(yōu)勢(shì)，而臺(tái)灣地區(qū)金融機(jī)構(gòu)則在金融創(chuàng)新能力及服務(wù)效率方面比較領(lǐng)先，因此在兩岸金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)時(shí)，兩岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分考慮上述事實(shí)，并依據(jù)《巴塞爾協(xié)定》規(guī)定的各項(xiàng)金融監(jiān)管原則，訂立更為完善的審核制度與監(jiān)管程序，包括事前審核、事中審查及事后處置等配套措施，調(diào)整有關(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在擴(kuò)大兩岸金融開(kāi)放的同時(shí)維護(hù)本地區(qū)的金融穩(wěn)定。

兩岸金融監(jiān)管當(dāng)局還都應(yīng)該進(jìn)一步提高對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)破壞性的認(rèn)識(shí)，在鼓勵(lì)兩岸金融機(jī)構(gòu)金融創(chuàng)新、公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，必須將金融監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)金融創(chuàng)新過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督上，強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新中的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行指標(biāo)監(jiān)測(cè)并明確具體措施，例如：加強(qiáng)對(duì)不良資產(chǎn)比率、資產(chǎn)流動(dòng)性比率、盈虧狀況、內(nèi)部控制制度及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)水平等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，建立起相對(duì)完善的評(píng)估、預(yù)警、監(jiān)測(cè)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的管理體系，建立起對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融企業(yè)進(jìn)行整頓、救助和退出市場(chǎng)的監(jiān)管制度。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，大陸可學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)方面，開(kāi)放會(huì)計(jì)師參與金融檢查。①所謂的“金融檢查”是指主管機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及整體經(jīng)營(yíng)狀況，利用報(bào)表分析及實(shí)地檢查方式，配合金融預(yù)警制度，提早防范弊端發(fā)生的金融管理工作。臺(tái)灣地區(qū)非常重視及信任會(huì)計(jì)師的專業(yè)能力，會(huì)計(jì)師可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的制度設(shè)計(jì)及執(zhí)行的有效性進(jìn)行專案審查，②陳玉珍：《兩岸金融監(jiān)督管理合作之若干法律問(wèn)題》，載《法律適用》2011年第2期，第11頁(yè)。還可以參與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，并針對(duì)會(huì)議中擬訂的議案表達(dá)專業(yè)意見(jiàn)。根據(jù)ECFA的規(guī)定，兩岸會(huì)計(jì)師完全可以在金融檢查方面充分發(fā)揮職能。

另外，目前大陸金融行業(yè)仍普遍存在企業(yè)股權(quán)過(guò)度集中于政府部門(mén)、信息不夠透明、投資者保護(hù)功能不足及監(jiān)督公司運(yùn)營(yíng)績(jī)效的市場(chǎng)機(jī)制尚待大幅度改善等諸多問(wèn)題，因此臺(tái)灣金融業(yè)近年來(lái)努力推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化獨(dú)立董事與審計(jì)委員會(huì)制度，規(guī)范會(huì)計(jì)主管專業(yè)能力，強(qiáng)化信息披露責(zé)任等公司治理的經(jīng)驗(yàn)，非常值得大陸金融業(yè)學(xué)習(xí)和參考。

（三）提高金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的透明度和監(jiān)管行為的透明度

1．完備金融信息系統(tǒng)

完備的金融信息系統(tǒng)是提高金融監(jiān)管透明度的重要前提，更是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的必要基礎(chǔ)。而我國(guó)大陸的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚存在較多問(wèn)題：一是“一行三會(huì)”的監(jiān)管體系尚未完全實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享；二是金融監(jiān)管信息的收集囿于收集手段，效率不高；三是金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)可能存在人為調(diào)整之嫌，導(dǎo)致金融監(jiān)管信息失真。

當(dāng)前，信息通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展正如火如荼，對(duì)金融市場(chǎng)的影響已經(jīng)相當(dāng)深入。以此為契機(jī)，首先應(yīng)制定完善的信息披露監(jiān)管法規(guī)和實(shí)施辦法，使得監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法時(shí)“有法可依”，同時(shí)加快金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，為金融監(jiān)管提供系統(tǒng)、實(shí)時(shí)的信息服務(wù)：一是加快各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管信息共享，提高監(jiān)管效率。二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的信息聯(lián)網(wǎng)，將金融機(jī)構(gòu)的原始信息真實(shí)反映到監(jiān)管部門(mén)，實(shí)時(shí)觀察與分析監(jiān)管對(duì)象經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)情況，依此作出監(jiān)管決策。三是建立面向公眾的信息披露體系，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間、各類金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間能進(jìn)行充分的信息披露與交換，避免信息不對(duì)稱。

另外，兩岸金融監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)盡快建立和完善兩岸金融監(jiān)管的信息交流與交換平臺(tái)，真正建立起定期會(huì)晤與協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩岸金融監(jiān)管信息的資源共享。①蔣海、程筱：《海峽兩岸的金融監(jiān)管合作:基于新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，載《廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期，第126頁(yè)。

2．制定《金融消費(fèi)者保護(hù)法》

金融消費(fèi)者保護(hù)的立法近年來(lái)已經(jīng)成為全球金融立法的核心領(lǐng)域之一。消費(fèi)者是金融市場(chǎng)不可忽視的參與者與監(jiān)督者，因此，必須提高對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)意識(shí)，保障消費(fèi)者在金融活動(dòng)中享有公平的待遇，并能獲得充分的信息。臺(tái)灣地區(qū)2011年12月30日正式施行的“金融消費(fèi)者保護(hù)法”的主要內(nèi)容涉及金融教育倡導(dǎo)、訂約公平原則、金融服務(wù)業(yè)的廣告內(nèi)容真實(shí)義務(wù)、確保金融商品或服務(wù)對(duì)金融消費(fèi)者的適合度、金融商品說(shuō)明與風(fēng)險(xiǎn)告知義務(wù)等。這些規(guī)定除了能為金融消費(fèi)者提供完善的保護(hù)，也對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的透明度提出了具體的要求，非常值得大陸參考借鑒。

3．加強(qiáng)征信合作

兩岸金融監(jiān)管合作還需在征信方面加強(qiáng)合作，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，設(shè)立一個(gè)聯(lián)合征信信息交流平臺(tái)。臺(tái)灣地區(qū)早在1993年便成立了“金融聯(lián)合征信中心”，專門(mén)搜集并建立企業(yè)與個(gè)人的信用報(bào)告，其資料完整且公信力極高。2008年5月于上海正式掛牌的中國(guó)人民銀行征信中心已經(jīng)建設(shè)成為世界上規(guī)模最大、收錄人數(shù)最多、收集信息全面、覆蓋范圍和使用廣泛的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。截止2015年4月底，征信系統(tǒng)收錄自然人8.6億多人次，收錄企業(yè)及其他組織近2068萬(wàn)戶。征信中心出具的信用報(bào)告已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的“經(jīng)濟(jì)身份證”。②中國(guó)人民銀行征信中心：http://www.pbccrc.org.cn/zxzx/zxgk/gywm.shtml，下載日期：2015年8月10日。征信系統(tǒng)在金融機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)管理中已廣泛應(yīng)用，有效解決了信息不對(duì)稱問(wèn)題，提高了社會(huì)公眾融資的便利性，促進(jìn)了信貸市場(chǎng)發(fā)展。2013年大陸又出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，旨在規(guī)范征信機(jī)構(gòu)、信息提供者和使用者的行為，保護(hù)信息主體權(quán)益，解決征信業(yè)發(fā)展中無(wú)法可依的問(wèn)題，更極大緩和了兩岸不同征信體制所形成的信息透明度方面的落差。隨著時(shí)日推動(dòng)，雙方定能共享信用資料，正確評(píng)估市場(chǎng)參與者的真實(shí)價(jià)值，使金融交易行為更具信用。

（四）建立兩岸人才交流機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍

金融監(jiān)管工作需要既有專業(yè)知識(shí)又有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人才，兩岸金融監(jiān)管合作更對(duì)監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。對(duì)此，一方面要重視培養(yǎng)和不斷提升監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)，并創(chuàng)造良好的激勵(lì)約束機(jī)制，吸引更多的優(yōu)秀人才。另一方面要認(rèn)真研究臺(tái)灣方面的金融法令及金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)從而取長(zhǎng)補(bǔ)短，還可以邀請(qǐng)臺(tái)灣專家對(duì)大陸金融監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)、效率及公正獨(dú)立性進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，更新監(jiān)管理念，提高專業(yè)水平。

隨著兩岸經(jīng)濟(jì)的快速整合，兩岸的金融監(jiān)管合作必將不斷深入，但監(jiān)管合作的瓶頸與障礙也客觀存在。兩岸應(yīng)在保持金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，建立金融監(jiān)管合作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，各取所需形成互補(bǔ)，進(jìn)而在制度上、操作上與國(guó)際接軌，使兩岸共同面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：劉冰）

【作者簡(jiǎn)介】林麗敏（1976- ），女，福建福州人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授。

【基金項(xiàng)目】本文系2012年度福建省教育廳A類社科項(xiàng)目《海峽兩岸金融業(yè)監(jiān)管合作研究》（項(xiàng)目編號(hào)：JA12330S）的研究成果。

【收稿日期】2015-11-02

中圖分類號(hào)：F832.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-8557（2016）01-0003-07