彭宗峰

〔摘要〕社區(qū)治理現(xiàn)代化是新型社會情境所內含的歷史使命和時代任務。服務型政府是政府現(xiàn)代化的目標模式?；谏鐓^(qū)治理現(xiàn)代化的視域理解政府現(xiàn)代化的理念選擇，可以描繪出一幅服務型政府建構的新圖式?？梢酝ㄟ^再造傳統(tǒng)的管理、自治和情誼等理念，理解服務型政府的職業(yè)屬性、政治屬性和倫理屬性的初步建構。更需要從合作理念出發(fā)理解社區(qū)治理現(xiàn)代化中的服務型政府建構。

〔關鍵詞〕社區(qū)；治理；現(xiàn)代化；服務型政府；合作

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0119-08

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”成為一個重要的時代命題和歷史任務。作為一個總體性范疇，“國家治理現(xiàn)代化”必然包含著政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在形式上，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化包含三個基本要素：首先是組織要素，其涉及到政府內部權力與資源的配置；其次是職能要素，其涉及到政府與其他權力主體和社會權利主體的權力與功能配置；再次是環(huán)境要素，其涉及到政府與各類社會行動者的情境關系。在動態(tài)互構的過程中，這三個要素并不能被嚴格地區(qū)分與線性地構序。但就政府的合法性基礎而言，回應社會環(huán)境、解決社會問題總是政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提，政府的職能與組織都要圍繞著這個邏輯前提進行重組。

社區(qū)是社會的重要基礎和構成部分，我們同樣也可以通過它來透視政府治理現(xiàn)代化。不過就“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務型政府的理念模式”這一問題而言，其具有一定的歷史特殊性。20世紀70年代以來，全球范圍內的政府改革，雖然形態(tài)各異，但卻有一個共同的主題，即重新調整政府與社會的關系。20世紀70年代以前，不論是中國的全能型政府，還是歐美的干預型政府，都具政府吸納社會職能，進而控制社會的特點。但是隨著改革的開啟，政府與社會實現(xiàn)了新的分化，政府把一些它不能很好承擔的職能轉移到社會之中，進而為社區(qū)的重建以及政府治理社區(qū)方式的革新開拓了空間。

（一）政府改革的權力效應

不論是中國的全能型政府，還是西方的干預型政府，都是一種集權型的權力體制。在這種集權型的權力體系中，資源、信息與人員都被組織到緊密控制的科層結構之中，中央政府的計劃成為權力體系運行的重要依據(jù)。而且這種集權型的權力體制的最大特點就是，管理性權力是一種主導性權力。依靠管理性權力的強大控制力，科層制組織以及科層式社會管理結構才得以建立并得到維持。在科層式社會管理結構中，社區(qū)也被政府所吸納，成為政府有計劃地推進國家建設的重要工具。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國所倡導的“通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步”的運動，在很大程度上就是政府吸納、動員、改造和管理社區(qū)的運動。諸如“社區(qū)自主計劃的有效實現(xiàn)，有賴于政府積極而廣泛的協(xié)助”，“制定全國性的社區(qū)發(fā)展計劃必須有完整的政策、行政機構的建立、工作人員的選拔與訓練”，“地方性的社區(qū)經濟發(fā)展，必須與國家的發(fā)展計劃相互結合、協(xié)調推進”〔1〕等原則都表明政府在社區(qū)管理中具有重要作用。

隨著政府的改革以及市場經濟的全球布展，權力結構出現(xiàn)了分化。由于政府向社會分權與市場分權，權力體系的構成及其性質發(fā)生了變化。原先的那種管理性權力主導的權力體系，現(xiàn)在演變?yōu)槠跫s性權力、管理性權力和互惠性權力互動的體系。契約性權力與互惠性權力在很大程度上限制和改變了管理性權力。政府改革所帶來的權力體系變革對社區(qū)也有重大的影響。隨著經濟活動的市場化，尤其是住房的商品化，社區(qū)內在的契約性權力在不斷增長。與此同時，隨著社會福利的社區(qū)化，社區(qū)內各種志愿組織的形成，也促使互惠性權力呈現(xiàn)增長態(tài)勢。社區(qū)內契約性權力與互惠性權力的增長，既促進了社區(qū)的自治，也限制了政府的管理性權力。無疑，政府改革的權力效應促進了社區(qū)內在權力結構的變化。無疑社區(qū)內在權力結構的變化也會進一步要求政府的治理方式進行革新。

（二）社會轉型的整合訴求

政府的分權化改革在很大程度上促進了新型的社會分化。由政府所推動的市場化更是社會分化的重要動力之一。由政府的分權以及市場化所引發(fā)的新型社會分化，在一定程度上激發(fā)了社會活力，促進了資源的有效配置和政府的有效運行。與此同時，我們也必須清醒地認識到，由市場化所推動的社會分化潛藏著各種風險。市場化有兩個重要的方面，即個體化與全球化。誠如鮑曼、吉登斯等人所認識到的那樣，個體化與全球化不僅帶來了整合性后果，也帶來了分化性后果。個體化與全球化所內涵的流動性在一定程度上成為新型社會分層的標準之一。

其實，市場性的社會分化蘊含著社會整合的需求，只不過它總是以否定或隱含的方式存在。隨著市場流動性的增強，“社群的以及由國家支撐的抵御個人失敗和厄運的保障，現(xiàn)如今正在逐漸地、持續(xù)不斷地收縮以及削減，這種現(xiàn)象削弱了這種保障從前所具有的種種吸引力，同時也破壞了社會連帶的社會基礎”?！?〕市場性社會分化破壞了傳統(tǒng)的社會整合，但卻沒有為新型的社會整合提供出路。在這種情況下，社區(qū)作為承載社會整合想象力的概念又被重新激活。社群主義以及社會資本理論對于社會團結以及社會紐帶的謀劃，都為社區(qū)作為一種應對新型社會分化的社會整合機制提供了合法性證明。社區(qū)作為社會轉型中的整合機制，無疑會對政府的治理方式提出新的要求。尤其是，當政府以市場化理念為主導促進改革時，社區(qū)作為社會整合與團結機制的重要性就會更加明顯。

（三）政府治理方式革新的要求

當前的政府改革最主要的是要改變政府的管理型特征，或者說要變革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科層制組織自身，而且用科層制組織社會。科層制作為一種政府的組織方式，把政府建構成為一個依靠規(guī)則和命令、自上而下執(zhí)行的專業(yè)體系?？茖又谱鳛橐环N社會制度，把社會職能納入到政府管理的范圍之內，使社會變成了政府的附屬，以實現(xiàn)對社會的有效控制。在政府通過科層制管理社會的體制中，作為社會基礎的社區(qū)也被納入到政府的行政計劃之中。西方國家專業(yè)化的社區(qū)管理以及福利體系的設置和中國的單位之都是管理型政府開展管理的基礎。

但管理型政府及其管理社會的方式也存在弊端。管理型政府持有一種技術理性，以效率最大化為價值追求。為了便于管理，管理型政府用同一性的策略來剪裁現(xiàn)實的多樣性，以致破壞了社會活力，陷入悖論性的困境之中。各國政府為了改變這種局面，相繼實施了改革。一方面，通過分權與職能轉移來提高政府效率與社會活力；另一方面，通過內部民主化與外部民主化策略為政府的有效運行于社會的良好治理塑造新型的制度空間。雖然，當前的政府改革并沒有完全揚棄管理型政府，但是隨著政府價值追求的轉換以及社會自治空間的擴展，政府的模式也在發(fā)生變化。服務型政府成為替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通過社區(qū)重建的視角，可以發(fā)現(xiàn)隨著職業(yè)屬性、政治屬性與倫理屬性等方面的調整，政府的理念正在從管理走向服務。

（四）治理與現(xiàn)代化概念新內涵的影響

治理概念的新內涵起源于20世紀七八十年代的經濟變革與經濟研究?！巴獍南到y(tǒng)化發(fā)展、核算單位的自治化傾向、零庫存管理等等都是重新審視‘福特式生產模式（將生產線一體化，從設計部門到機器制造、從工程師到工人嚴格等級化）的信號?！边@促使學者們思考“能用等級化以外的另一種方式來指導企業(yè)嗎？在企業(yè)內部和在企業(yè)與其他企業(yè)關系中，生產單位的日益自治化會要求采用哪些新的協(xié)調方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以說，治理理念的興起就是為了揚棄管理理念。隨著新公共管理運動的興起與擴展，治理理念也滲透到政府治理體系之中。在全球治理委員會看來，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”?！?〕很顯然，治理理念為政府模式的革新提供了一種可能的方向。

現(xiàn)代化概念的新內涵是在20世紀七八十年代以來的政府改革及其效應的影響下形成的。在哈貝馬斯看來，“現(xiàn)代化是一項未完成的工程”；在鮑曼看來，現(xiàn)代化正在從“固體現(xiàn)代性”轉向“流動現(xiàn)代性”；而貝克則認為，現(xiàn)代化正從“第一現(xiàn)代性”走向“第二現(xiàn)代性”。無論學者們做出何種區(qū)分，都意味著現(xiàn)代化正在經歷新的階段。與早期現(xiàn)代化的“西方中心論”與“單一現(xiàn)代化”不同，新型的現(xiàn)代化是一個在多元化與復雜化的情境中尋求合作的過程。這種現(xiàn)代化理念對社區(qū)治理以及政府模式都提出來新的要求。

綜合起來看，“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務型政府的理念選擇”是社會轉型與政府改革情境中生成的一個新議題。社區(qū)與政府關系重塑的理念選擇，必須回應權力體系變革的要求、社會轉型的整合訴求、政府治理模式變革的要求，并遵循“治理現(xiàn)代化”的新原則。

二、傳統(tǒng)理念革新以及困境

雖然，社區(qū)治理現(xiàn)代化中的服務型政府建構，是一個新的時代命題與歷史任務。但是，通過革新傳統(tǒng)理念來探索這一議題，也不失為是一條可行的路徑。其實，在社區(qū)重建的過程中，不難發(fā)現(xiàn)那些通過革新傳統(tǒng)理念對政府與社區(qū)關系進行重塑的各種嘗試。傳統(tǒng)理念的革新其實是社會重建的重要構成部分，其并不是要回歸到傳統(tǒng)中去，而是基于新的社會現(xiàn)實的傳統(tǒng)再造。當然，傳統(tǒng)理念革新也有其局限。只有理解其局限，我們才不至于僅僅停留在依靠傳統(tǒng)的外衣來包裝新的理念。

（一）管理理念的革新

當前的政府改革就是要變革政府的管理特性。管理型政府及其對社區(qū)的管理，是依靠科層制實現(xiàn)的。通過科層制組織，政府強化了控制自身的能力；通過科層制度，政府強化了對社會的控制。政府通過限制市場性經濟權利、擴張福利性社會權利的方式，滲透到社區(qū)的管理之中。通過再分配和規(guī)制，原來由社區(qū)承擔的職能被政府所吸納。再分配主要涉及到資源的配置問題，諸如社會救濟、社會保險等。加強規(guī)制則主要涉及到確定行動準則，諸如各種規(guī)范經濟和社會活動的政府法規(guī)等。管理型政府通過科層制式的管理想象力，構建了以自上而下的社區(qū)控制體系。在特定的歷史條件下，這種體系能夠動員社區(qū)內在的資源以服務于國家建設。但是，從長期以及實踐經驗的角度看，它卻是一個資源低效利用與社會等級化的體系，并最終失去活力與合法性。

為了打破政府管理社區(qū)的科層體制，政府逐漸減政放權，并把新管理主義引入到政府過程之中。新管理主義“是工商企業(yè)管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包含如下幾點核心觀念：（1）社會進程的主要途徑在于經濟意義上的生產力的持續(xù)增長；（2）這種生產力的增長以‘管理功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態(tài)的商品的生產技術的有效組織為前提；（3）管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產力的實質進展方面發(fā)揮關鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質和職業(yè)化的管理者；（4）為履行‘關鍵作用，管理者必須擁有合理的‘管理權限”?！?〕新管理主義的最大特點是管理的自由化與市場化。通過新管理主義的視角，不難發(fā)現(xiàn)：一方面政府自身的組織方式不再是自上而下的等級制，政府組織朝著扁平化、管理者自我控制的方向發(fā)展；另一方面，由于政府與社區(qū)的分離，社區(qū)具有了一定的自治權，因而政府管理社區(qū)的方式也不再僅僅是命令——服從，而是協(xié)商互動。

（二）自治理念的革新

隨著政府的分權化改革，政府與社區(qū)逐漸分離開來，社區(qū)自治的理念得以復興。不過，社區(qū)自治理念的復興并不是要回歸到傳統(tǒng)社區(qū)自治的理念中去。傳統(tǒng)的社區(qū)自治所賴以嵌入的傳統(tǒng)“社會——國家”結構，在全球化與個體化的沖擊下正在走向解體?！吧鐣谠馐苋蛘魏蜕钫蔚膴A擊。在‘流動的現(xiàn)代性條件下，社會的影響力逐漸減弱，社會不再是一個自我封閉的實體，不再有明確的邊界和規(guī)范，以至于個體被迫用自身的資源去解決社會問題。”與此同時，“國家從總體上喪失了大部分曾經擁有的各種主權：它經常處于‘別無選擇的境地，而不是自由地實施政策選擇?！薄?〕而傳統(tǒng)“社會——國家”結構解體包括“整合與瓜分、全球化與地方化，是兩大相輔相成的過程。更確切地說，它們是同一過程——即世界性的主權、權力和活動自由的重新分配——的兩個方面”?！?〕上述這些因素都促使社區(qū)自治的理念進行革新。

自治理念的革新促使政府從集權走向民主。不過就政府的民主形式而言，其不同于傳統(tǒng)抽象的“人民主權”以及代議民主，由于社區(qū)治理主體的多元化，協(xié)商民主正在成為政府民主的新形式。與此同時，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立場，任自由市場理念侵蝕社區(qū)自治，也不能采取過度干預的方式破壞社區(qū)自治。隨著社區(qū)內在生活政治的興起，政府在很大程度上應當懂得分享權力、實現(xiàn)與社區(qū)的合作共治。

（三）情誼理念的革新

情誼理念其實是一種倫理道德理念。正如卡藍默所認識到的那樣，“倫理問題……是因為公（國家）和私（市場）的雙重失敗造成的”。〔8〕雖然，通過傳統(tǒng)理念的再造，管理與自治都具有了一定的新內涵，但是，新管理主義與新自由主義仍然具有忽視情誼關系的缺陷。這就引發(fā)了人們對情誼關系的再思考。哈貝馬斯看到，新的市民社會“不再包括控制勞動力市場、資本市場和商品市場的經濟領域。無論如何，‘市民社會的核心機制是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的”?！?〕與此同時，“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由遙遠的國家調節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調節(jié)，結合民主國家及其機構的權威，倒可以使問題得到解決”?！?0〕這就為社區(qū)情誼關系的重塑提供了可能。尤其是“社會資本”概念的提出使得社區(qū)情誼關系受到廣泛的重視。“社會資本包含隱含的知識、網絡的集合、聲譽的累積以及組織資本，在組織理論語境中，它可以被看作是處理道德陷阱和動機問題的方式。”〔11〕 毫無疑問，上述的思考都為社區(qū)在新型社會情境中構建抵御流動性風險的倫理情誼網絡提供了方向。

情誼關系的重塑不僅僅關乎社區(qū)，同樣也關乎政府對社區(qū)的治理。帕特南在研究政府改革時，通過意大利政府改革的不同效果分析，發(fā)現(xiàn)社會資本在促進政府改革方面起著重要的作用。在帕特南看來，社會資本存儲在一些自發(fā)性的組織之中?！斑@些自發(fā)出現(xiàn)的組織，與其說是代表了一種理想的利他精神，不如說反映了一種實用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合力，以抵御社會迅速變化所帶來的風險?！薄?2〕這其實意味著，政府在進行改革時，為了促進社會問題的有效解決，可以依靠社區(qū)內在的社會資本。在一定程度上，引導、開發(fā)和完善社區(qū)內部的社會資本對于培育社區(qū)情誼關系、維系社區(qū)團結具有重要的作用。與此同時，社區(qū)情誼關系的培育反過來也要求政府實現(xiàn)倫理化和道德化。

（四）傳統(tǒng)理念革新的困境

在工業(yè)社會中，“政府與社會關系是中心與邊緣的關系，政府處于中心，而社會則是圍繞在政府的邊緣，并形成了穩(wěn)定的中心——邊緣結構”?！?3〕在中心——邊緣結構中，中心對邊緣具有特定的支配作用，邊緣要服從于中心。就政府與社區(qū)的關系而言，社區(qū)管理的科層制就是中心——邊緣結構的實現(xiàn)方式之一。隨著政府職能社會化，社區(qū)從政府的嚴格管制中脫離出來。社區(qū)與政府的分離使得政府的中心地位被削弱。隨著社會中心論的興起，社區(qū)與政府關系的中心——邊緣結構發(fā)生了變化，兩種社區(qū)中心論被凸顯出來。一種是從市場社會中心論的角度看社區(qū)與政府的關系，社區(qū)被嵌入到商品化的理念之中，與此同時政府也被放置到邊緣位置。另一種是從志愿社會中心論的角度看社區(qū)與政府的關系，社區(qū)被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同樣也處在邊緣位置。雖然，從基于科層制的政府中心論到基于市場理念或志愿理念的社會中心論的轉變，促進了經濟、社會與政治秩序的辯護。但是這三種中心論在試圖把功能相對分離的社區(qū)與政府整合到一起時，采用的都是單一化的策略。這種單一化的策略其實是追求同一性的表現(xiàn)。這種同一化的策略無視功能分化的合理性，試圖強制性地實現(xiàn)功能的高度整合，最終卻導致社會功能的紊亂。尤其是在當前社會復雜性與流動性不斷增長的情境中，這種依靠單一中心進行功能融合的策略就會更加不合理。

為了克服單一中心整合模式可能帶來的社區(qū)治理的碎片化，一種多中心的理念逐漸興起。在一定程度上，多中心理論的興起為多元力量的共同發(fā)展提供了合理性證明，并減弱了多元力量為了爭奪單一中心地位而發(fā)生分裂的可能性。但是，多中心理論仍然停留在中心理論的視野之中。雖然，多中心理論虛化了那個絕對的單一中心，但是它并沒有真正地解決碎片化問題，而只是把碎片化問題弱化了。一旦那個能夠維系多中心之間均衡的隱秘力量被忽視，社區(qū)治理的碎片化會以更極端的形式出現(xiàn)。其實，不論是單中心還是多中心，都沒有真正的理解當前社會分化的意義及其限度，因而也就沒有理解社會整合的意義及其方式。社區(qū)治理的碎片化問題，看似是一個分化過度的問題，其實也是一個整合不當?shù)膯栴}。社區(qū)內在力量的分化，自然會帶來多樣化的功能及其合理的存在。但是多樣化的功能之間必須有所整合才不至于出現(xiàn)紊亂狀況。這就要求超越簡單的分化邏輯和局部思維，從整合與整體的角度重新思考社區(qū)治理。

三、合作理念中服務型政府治理社區(qū)的策略

傳統(tǒng)理念的革新，在一定程度上有利于拓展人們對于社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務型政府的認知。社區(qū)管理理念的革新透露出服務型政府的職業(yè)屬性，社區(qū)自治理念的革新揭示出服務型政府的政治屬性，而社區(qū)情誼理念的革新則凸顯了服務型政府的倫理屬性。但是，傳統(tǒng)理念對于新型社會分化與整合的不當理解，會在很大程度上限制人們對于服務型政府的準確理解。這就要求，用一種更加合理的理念來理解社區(qū)與政府之間的關系。

（一）合作理念的維度

社區(qū)治理的現(xiàn)代化需要服務型政府具有一種合作理念。雖然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工業(yè)化的進程中，合作具有新的特質。

首先，合作蘊含了領域融合的維度。近代社會“處于不斷分化的發(fā)展過程之中，社會生活的一切方面，都進入了一個不斷分化的歷史進程中了”?！霸诮鐣姆只挟a生了公共領域與私人領域，在這同時，日常生活領域也開始作為一個相對獨立的領域出現(xiàn)。”〔14〕領域的分化一方面促進了社會的多樣化，另一方面也帶來了社會的復雜化。為了實現(xiàn)社會秩序與整體功能的發(fā)揮，各個領域之間必須被有效協(xié)調起來。不過工業(yè)社會中的領域協(xié)調是依據(jù)同一性的領域侵蝕。所謂領域侵蝕，其實就是用一個領域的原則與功能來取代其他領域的原則與功能，以實現(xiàn)各個領域之間功能的一體化。但是，領域侵蝕用單一功能來支配其他功能的實踐，最終被證明是無效的。在新型的社會情境中，重新分化出來的各個領域不僅具有了新的特質，而且在協(xié)調的理念和方式上也發(fā)生了變化。從社區(qū)治理的角度看，生活在社區(qū)之中，并不是生活在一個封閉的、同質性的空間之中，而是生活在一個信息、資源和人員不斷流動的空間之中。社區(qū)內存在的多種功能領域之間的關系不再是同一性的支配和服從關系。各個領域之間的關系不再是侵蝕與被侵蝕的關系，而是融合關系，即從相互建構的意義上把握各個功能領域之間的嵌合方式。

其次，合作理念蘊含了倫理的維度。社區(qū)內在各種力量之間的融合，顯然不能通過競爭與控制實現(xiàn)，而是需要激發(fā)一種關于倫理共同體的想象力?！皩餐w來說，多樣性和包容性并非勢不兩立。在許多語境中，我們把共同體理解成是由比較松散的合作活動和群體構成的。忠誠和凝聚固然重要，但是，關切和考慮每一個人的利益這一隱含承諾同樣重要。為了共同體的目的，分界線被打破了。焦點轉移到共同事業(yè)和共同的生活?！薄?5〕 換言之，共同體的構成雖然是多樣的，但是共同體各個構成部分之間并非是相互隔離的、而是相互溝通的。共同的事務也并不是被事先自上而下給定的，而是通過各個構成部分之間相互破除自身的禁錮而相互建構起來的。與此同時，對于合作的倫理之維和道德共同體的理解也可以通過社會資本這一路徑。社會資本作為一種社會粘合劑，有利于修補由市場機制所引發(fā)的社會分化與分裂。在帕特南看來，社會資本有兩種，一種是黏合性社會資本，一種是連接性社會資本?！梆ず闲陨鐣Y本有助于加強特定的互惠原則和成員的團結。連接性社會網絡，能夠更好地連接外部的資產。連接性社會資本可以產生出更廣泛的互惠原則，而黏合性社會資本則會使人們局限在自己的小圈子里?！薄?6〕利用這些社會資本的有利特性，可以建構出一個合作網絡。

再次，合作理念蘊含了網絡的維度。正如鮑曼所認識到的那樣，“‘社會越來越多地被視為一種‘網絡而非‘結構（更不用說一個穩(wěn)定的‘整體）：社會被人們認識為各種隨意性的聯(lián)結和分離的矩陣，一個能出現(xiàn)無數(shù)種排列組合方式的矩陣”?！?7〕 在很大程度上，網絡概念提供了一種不同于結構概念的理解圖式。第一，結構可能預設了一個先在的整體性或者說“一”，然后結構中的所有其他構成要素都要依據(jù)這個整體性或“一”來進行自我建構；而網絡并不預設一個先在的整體性或“一”，而是在互動的過程中實現(xiàn)各構成部分之間的平衡。第二，結構具有信息傳遞的單向度性，而網絡具有信息傳遞的多向度性。第三，結構具有穩(wěn)定性和尋求確定性的特點，因此不適應高度流動與不確定的社會。網絡則具有靈活性，它能順應不斷變化的社會環(huán)境。第四，結構中的構成部分具有固定的位置并且處于不同的層級之中，而網絡中的構成要素則不再具有固定的位置，處在平等的地位上進行互動。在很大程度上，只有“網絡”才能為社區(qū)與政府的合作治理提供有利的關系模式。

（二）服務型政府治理社區(qū)的策略

首先，引導新型社區(qū)自治。當前社區(qū)自治的興起并不是一個單向度的內生過程，而是一個多向度的互構過程。政府也將會在新型社區(qū)自治興起的過程中發(fā)揮特定的作用。就社區(qū)治理的建構而言，社區(qū)治理中的關系既不應當是競爭性的交換關系，也不應當是控制性的管理關系，而是服務性的合作關系。就當前服務型政府建設與社區(qū)自治興起的關系而言，服務型政府應當引導社區(qū)走向新型自治。服務型政府既不能采取自由主義的策略放任社區(qū)自治，也不能采取管理主義的策略控制社區(qū)自治。歷史的經驗已經證明這兩種策略都是不可行的。服務型政府作為在全球化、后工業(yè)化進程中政府建設的目標模式，就應當以服務的理念來處理其與新型社區(qū)自治的關系。在很大程度上，服務型政府既要承認新型社區(qū)自治，又要促進新型社區(qū)自治的成長。因而服務型政府可以通過引導的方式促進新型社區(qū)自治。服務型政府引導社區(qū)自治，就是要以合作的理念引導社區(qū)自治，使社區(qū)自治被納入到網絡化的治理結構之中，并促進政府與社區(qū)在功能上的有效融合。

其次，培育社區(qū)倫理精神。工業(yè)社會是一個理性化的社會，倫理精神被作為一種價值巫魅驅逐到社會精神的邊緣位置。社區(qū)的倫理精神同樣也受到了排擠與限制。一方面，社會層面上的個人自由和組織控制的理念把倫理精神變成了附屬于它們的理念，因而社區(qū)倫理精神就無法得到伸張。另一方面，由于政府也支持個人自由組織控制的理念，社區(qū)的倫理精神也就無法制度化。在全球化、后工業(yè)化的進程中，人們重新從社會團結與道德責任的維度來尋找新的社會治理方式。在社群主義和社會資本理論的助推下，社區(qū)倫理精神的培育再次成為一個焦點問題。第一，我們不能夠再用一種感性的和自然主義的視角來看待社區(qū)倫理精神。隨著社會越來越復雜，社區(qū)倫理精神的建構必須自覺化。第二，當前社區(qū)倫理精神的培育需要從領域融合的角度來理解。工業(yè)社會中的社區(qū)倫理精神在領域分化的過程中被削弱。在后工業(yè)化進程中，隨著政府職能的社會化，社會治理的主體變得日益多元化，領域融合的跡象已初露端倪。第三，隨著領域的融合，政府與社區(qū)的關系也將發(fā)生變化。在很大程度上，社區(qū)不應再持有一種傳統(tǒng)的自然主義的道德觀，政府也不應當在從自由主義或管理主義的角度來理解自身的倫理特質和社區(qū)倫理特質。只有通過服務型政府才能培育社區(qū)倫理。服務型政府只有通過實現(xiàn)行政人員道德化以及建構道德制度才能矯正自由主義和管理主義對于其自身倫理精神的限制。政府的倫理化有助于引導社區(qū)的倫理化。

再次，構建社區(qū)合作制度。社區(qū)的發(fā)展離不開制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演著重要的角色。不過，在當前社區(qū)重建的情境中，政府所提供的制度保障類型以及提供制度保障的方式都與工業(yè)社會中政府的所作所為有很大的區(qū)別。工業(yè)社會中的制度設計是由兩種理念支配的，一種理念是競爭，一種理念是控制。當然，這兩種理念之間也存在著交叉和混合的現(xiàn)象。不過這三種形式不再適應新型的社會情境。通過服務型政府建構的合作制度的理想類型應當是由倫理精神聯(lián)結在一起的行動者網絡。第一，通過服務型政府建構的合作制度不是一個結構而是一個網絡?！熬W絡”與“結構”相比，更適合于理解和應對當前社會的特質，即由高度復雜性和流動性所導致的關系模式。第二，通過服務型政府所建構的合作制度是行動者的網絡。行動者具有自主性，不像結構中的行為者那樣只是被動的服從并執(zhí)行來自上面的命令。在一定程度上，行動者不僅僅再從上層接受命令，而且也在與其他行動者的互動中開展活動。在由“網絡”所提供的無中心和無層級的關系中，行動者能夠圍繞著公共事務的解決展開自主而平等的交往。第三，服務型政府所建構的合作制度是具有倫理精神的行動者網絡。行動者只有具備倫理精神才能彼此信任和相互合作。政府作為網絡中的一個重要行動者，必須實現(xiàn)自身的倫理化，并以倫理精神為指導服務于其他行動者。

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