藍(lán)蔚青

〔摘要〕“十二五”時期浙江省率先在省市縣三級全面推行政府權(quán)力清單制度，成為提升地方政府治理能力的突破口，也將成為“十三五”期間政府自身改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府治理方式，在職權(quán)配置的領(lǐng)域上，更加深入廣泛地推進(jìn)市場化改革，加強(qiáng)政府的社會管理，強(qiáng)化民生服務(wù)職能。在職權(quán)配置的層次上，進(jìn)一步下放權(quán)力，解決好上下級政府職權(quán)同構(gòu)的問題。在職權(quán)行使的程序上，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，政府管理由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

〔關(guān)鍵詞〕“十三五”規(guī)劃；政治改革；治理方式；地方政府；社會治理；政府職能

〔中圖分類號〕D035.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0101-10

浙江省率先貫徹十八屆三中全會決定的要求，在省市縣三級全面推行政府權(quán)力清單制度，通過對各級政府部門的職責(zé)清理，切實(shí)解決政府的越位、缺位與錯位問題，依法取消不符合全面深化改革要求的行政權(quán)力，落實(shí)必須由政府行使的權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力在政府內(nèi)部的縱向橫向配置，公開每一項(xiàng)權(quán)力的依據(jù)和運(yùn)行流程，為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化夯實(shí)基礎(chǔ)。這是浙江“十二五”時期提升地方政府治理能力的突破口，并在“十二五”期間基本完成。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府治理方式，是“十三五”期間政府自身改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

當(dāng)前在政府治理方式上，普遍存在著重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會治理，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管，管理層級過多等現(xiàn)象，需要在建立各級地方政府權(quán)力清單和職責(zé)清單，理清職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化政府職權(quán)的三維配置：

一是在職權(quán)配置的領(lǐng)域上（X軸方向），更加深入廣泛地推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，同時加強(qiáng)政府的社會治理職能，引導(dǎo)和促進(jìn)社會事業(yè)的發(fā)展，培育和支持社會組織，更好地發(fā)揮它們在民生服務(wù)和社會治理中的作用；

二是在職權(quán)配置的層次上（Y軸方向），要進(jìn)一步下放權(quán)力，承接到位，減少層級，解決好上下級政府職權(quán)同構(gòu)的問題，提高行政效率；

三是在職權(quán)行使的程序上（Z軸方向），要深化行政審批制度改革，建立負(fù)面清單制度，把管理的重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，改嚴(yán)進(jìn)寬管為寬進(jìn)嚴(yán)管，把更多的行政資源轉(zhuǎn)移到監(jiān)管工作上來，著力解決監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管手段、社會參與等一系列問題。

一、在政府職權(quán)配置的領(lǐng)域上，加強(qiáng)政府的社會管理和民生服務(wù)職能

（一）當(dāng)前政府履行社會管理和民生服務(wù)職能存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

1.經(jīng)濟(jì)增速趨緩影響政府對社會建設(shè)和民生服務(wù)的關(guān)注度和投入能力。“十三五”期間，“穩(wěn)增長”和“促轉(zhuǎn)型”仍然是各級政府必須集中精力解決的最大問題。而增速趨緩和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)消費(fèi)的迫切要求，又決定了財(cái)政收入的增長不可能達(dá)到“十一五”期間的速度，這將會給政府對社會建設(shè)和民生服務(wù)的投入能力帶來一定的影響。而這些方面的投入又大都是剛性的，“十三五”期間需要處理好的一大難題。

2.政府既要加強(qiáng)社會建設(shè)和民生服務(wù)又不應(yīng)包攬一切的糾結(jié)。要滿足全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中人民群眾的新期盼，解決社會建設(shè)和民生服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，政府需要加強(qiáng)社會建設(shè)和民生服務(wù)領(lǐng)域的投入。但傳統(tǒng)思維模式和工作方式的慣性，重投入輕績效的考核方式，又容易造成政府大包大攬的沖動，不僅會超出公共財(cái)政的承受能力，而且會抑制社會的活力。科學(xué)界定政府在社會建設(shè)和民生服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)責(zé)，既避免缺位也避免越位，實(shí)現(xiàn)多元力量的共建共治共享，是“十三五”期間各級政府需要進(jìn)一步處理好的問題。

3.社會治理體制機(jī)制尚未完全理順。一方面，需要根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會決定的精神，通過推進(jìn)權(quán)力清單制度，進(jìn)一步明確政府、市場、社會在社會治理體制中的作用邊界，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化黨委與政府之間、各級政府之間以及政府各部門之間的權(quán)力配置，形成有效的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)社會管理的合力；另一方面，長期受到抑制的市場力量和社會力量還不足以發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要有一個培育和逐步承接政府轉(zhuǎn)移職能的過程。加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，是“十三五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)。

4.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備和人員素質(zhì)不適應(yīng)從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。盡管經(jīng)過幾輪政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)設(shè)置中經(jīng)濟(jì)管理部門和社會管理部門畸重畸輕的現(xiàn)象有了很大改觀，但機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整滯后于政府職能的調(diào)整是必然現(xiàn)象，而且由于機(jī)構(gòu)編制關(guān)系到部門和工作人員的切身利益，調(diào)整難度較大。以往在機(jī)構(gòu)“三定”方案制定過程中，領(lǐng)導(dǎo)普遍關(guān)心的是編制數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，對職能設(shè)定和分工的合理性研究不夠。這次梳理權(quán)責(zé)清單基本上弄清了這方面的問題，電子政務(wù)的普及化、一體化、集約化、智能化還有可能給行政權(quán)力運(yùn)行流程帶來革命性的變化，使不少部門的編制可以大幅度調(diào)整給職能缺位的部門。但要相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，還需要下很大的決心沖破阻力。如果不及時進(jìn)行調(diào)整，就可能出現(xiàn)為保機(jī)構(gòu)編制而擴(kuò)張權(quán)力的現(xiàn)象。長期在建設(shè)型、管制型政府中養(yǎng)成的行為模式，例如重事前審批輕事中事后監(jiān)管，使不少公務(wù)員的素質(zhì)不適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。要轉(zhuǎn)變政府的治理方式，“十三五”期間政府自身建設(shè)需要著力解決這些問題。

（二）“十三五”時期增強(qiáng)各級政府社會治理和民生服務(wù)職能的對策

1.處理好以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和以人為本的關(guān)系?！笆濉逼陂g必須進(jìn)一步處理好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)系，既要把全面提高全體人民的生活質(zhì)量和全民素質(zhì)，提高人民群眾的幸福感和滿意度作為終極目標(biāo)，又要為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)并使之可持續(xù)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。既要克服對社會建設(shè)和民生服務(wù)的畏難情緒，又要量力而行，循序漸進(jìn)，確定積極而又可行的目標(biāo)。要根據(jù)全面建成小康社會的要求，進(jìn)一步完善社會建設(shè)和民生服務(wù)的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，使之更加全面地、適時適度地體現(xiàn)人民群眾的新要求。一是從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府有責(zé)任發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)，但不應(yīng)成為公共設(shè)施的開發(fā)商和公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營者。政府的任務(wù)是為公共服務(wù)事業(yè)籌措、提供建設(shè)資金和運(yùn)行資金，規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)督公共服務(wù)事業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展。在全面建設(shè)小康社會的過程中，新建設(shè)施和填補(bǔ)事業(yè)發(fā)展的空白還會有相當(dāng)?shù)谋戎亍６娼ǔ尚】瞪鐣?，主要是改善管理，提高公共設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。所以“十三五”期間，在社會建設(shè)和民生服務(wù)領(lǐng)域，也要加快從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府自身直接提供管理服務(wù)，同時組織公辦民辦的各類事業(yè)單位和社會組織，免費(fèi)提供基本公共服務(wù)，有償提供個性化或更高層次的公共服務(wù)。政府購買服務(wù)，將成為基本公共服務(wù)的基本形式。二是從政府管理向多元治理轉(zhuǎn)變。社會組織的蓬勃發(fā)展和公民參與意識的日益高漲，使“多元參與、合作共治”成為“十三五”期間地方政府治理的發(fā)展趨勢。合作共治要求構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡(luò)，倡導(dǎo)和支持各種形式的社會自我服務(wù)、志愿服務(wù)和自我教育、自我管理、自我協(xié)商、自我制約。各治理主體在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)配合、各展所長、形成合力、共建共享。這不僅可以提高治理績效，降低治理成本，更好滿足民生需求，而且有利于凝聚價值共識，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，提高公民對政府的滿意度和信任度。要堅(jiān)持問情于民、問需于民、問計(jì)于民、問績于民，落實(shí)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立“以民主促民生”工作機(jī)制，真正做到“治理為人民、治理靠人民、治理成果由人民共享、治理成效讓人民檢驗(yàn)”，為有效改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定提供機(jī)制保證。三是加強(qiáng)法治保障。當(dāng)前，社會管理、民生服務(wù)的法律法規(guī)是現(xiàn)有法律體系中相對薄弱的部分。應(yīng)針對當(dāng)前社會管理和民生服務(wù)中的突出問題，對已有的地方性法規(guī)進(jìn)行全面梳理和科學(xué)分析，盡快作出必要的修改、完善和補(bǔ)充。新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市更要著力抓好這項(xiàng)工作。

2.轉(zhuǎn)變社會領(lǐng)域的政府治理方式，實(shí)行管辦分離。要克服越俎代庖的傾向，避免重視社會建設(shè)和公共服務(wù)變成政府越位和社會事務(wù)過度行政化，必須進(jìn)一步廓清政府在社會治理和民生服務(wù)領(lǐng)域的職能邊界。凡是不需要依靠政府的權(quán)力和權(quán)威就能辦成的事，都應(yīng)該鼓勵和支持企事業(yè)單位、基層自治組織和其他社會組織去做。政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，應(yīng)該集中在規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)、監(jiān)督公共服務(wù)事業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展，并提供財(cái)政支持。為此必須調(diào)整政府部門特別是主管部門與事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會之間長期形成的權(quán)力、利益格局，實(shí)現(xiàn)管辦職能和和管辦機(jī)構(gòu)的完全分離，形成新的關(guān)系模式。

“十三五”期間，管辦分離要進(jìn)一步解決事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會的去行政化問題。過去在“以批代管”的格局下，審批前的評估環(huán)節(jié)往往由主管部門的直屬事業(yè)單位或主管部門許可的單位壟斷，從而形成復(fù)雜的利益鏈、固化的利益群體和大量的利益輸送現(xiàn)象。這種“紅頂中介”現(xiàn)象甚至成為某些部門主要的生財(cái)之道。不僅降低辦事效率，而且使評估成為立項(xiàng)過程中費(fèi)時最多的環(huán)節(jié)，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。不少政府部門還主管著一些“示范性事業(yè)單位”，它們往往靠“吃小灶”來“搞盆景”，不具備可復(fù)制性，而且耗費(fèi)大量資源為少數(shù)人服務(wù)，容易造成憑特權(quán)和關(guān)系享受高質(zhì)量的服務(wù)，不符合公平公正的原則，并造成公共資源的低效利用，引起群眾不滿，也使民辦公益機(jī)構(gòu)在巨大的反差面前難以生存發(fā)展。這些行政性壟斷導(dǎo)致不公平的競爭，既阻礙民間力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，又使居于壟斷地位的單位失去改善服務(wù)的動力。因此，應(yīng)該實(shí)行管辦分離，政府在搞好行業(yè)管理的同時，通過政策優(yōu)惠、購買服務(wù)和必要的財(cái)政補(bǔ)貼支持社會公益事業(yè)，變“錦上添花”為“雪中送炭”和“普降甘霖”，提高公共資源的使用效率。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化，將事業(yè)單位置于與協(xié)會、社會組織競爭的環(huán)境中，促使擁有優(yōu)質(zhì)資源的事業(yè)單位提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。普遍制定各個領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)體系來規(guī)范公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，以標(biāo)準(zhǔn)化保障基本公共服務(wù)均等化。同時完善績效考評制度、信息披露制度、審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督制度、社會公示和聽證等制度，以公共服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量提高為中心，以績效協(xié)議確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系嚴(yán)格約束各方行為，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，保障各項(xiàng)社會管理和公共服務(wù)到位。

3.深化事業(yè)單位改革，培育和支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移。政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移需要社會組織“接盤”。目前，培育社會組織的政策還沒有完全落實(shí)到位，有活動能力、有專業(yè)資質(zhì)、有服務(wù)水平，真正能承接政府讓渡的公共服務(wù)事務(wù)的社會組織太少，尚無能力成為政府轉(zhuǎn)移職能的主要承接者。政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能目前只能主要由事業(yè)單位來承載。這就需要加快推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的去行政化和去壟斷化，發(fā)揮事業(yè)單位的人才優(yōu)勢，讓事業(yè)單位充滿活力，蓬勃發(fā)展。為此要加快事業(yè)單位分類改革，更加明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化公益屬性，促使事業(yè)單位在完善公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用。探索建立多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。

原來依附于政府部門的各種協(xié)會在與政府完全脫鉤，消除壟斷地位后，依靠人才優(yōu)勢也可以承接一部分政府轉(zhuǎn)移的職能。對于社會組織要培育和發(fā)育相結(jié)合，政府既要支持，又要尊重社會組織自身發(fā)展的規(guī)律，用法治手段來規(guī)范社會組織，通過政府購買服務(wù)來支持社會組織，真正體現(xiàn)公正公平管理。要賦予社會組織應(yīng)有的責(zé)任，如行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析和信息預(yù)警、行業(yè)學(xué)術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解，以及對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認(rèn)定，從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理。對于現(xiàn)行法律法規(guī)要求政府有關(guān)部門審定的，或者沒有政府“背書”會影響本地的社會主體參與跨地域競爭的，可以先讓相應(yīng)的社會組織參與實(shí)際運(yùn)作，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，培養(yǎng)評審能力，最后由政府部門蓋章確認(rèn)。今后隨著相關(guān)法律法規(guī)的修改和相關(guān)社會組織的成熟，逐步完成移交。同時實(shí)行社會組織信用管理和終身負(fù)責(zé)制，建立健全行政相對人失信和違法違規(guī)行為網(wǎng)上公示制度，形成對失信行為的懲戒機(jī)制，促使社會組織自我約束。同時，政府主管部門要同承接轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位、社會組織實(shí)現(xiàn)利益的徹底切割，避免它們成為“二政府”和“紅頂中介”，滋生無所顧忌的腐敗。政府購買服務(wù)必須規(guī)范化，制定并公布政府購買公共服務(wù)的清單，真正做到公平競爭，并且用規(guī)范化的要求來指導(dǎo)服務(wù)提供者提高專業(yè)水平，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍。

要推進(jìn)社會組織公共服務(wù)平臺建設(shè)，為社會組織創(chuàng)立和發(fā)展提供場地、資金、政策等扶持以及項(xiàng)目策劃、能力培養(yǎng)、后勤管理等服務(wù)。杭州市積極培育復(fù)合型社會組織，發(fā)揮其聯(lián)結(jié)黨政界、知識界、媒體界、企業(yè)界的優(yōu)勢，把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與有機(jī)結(jié)合起來，這一成功經(jīng)驗(yàn)值得推廣。要積極探索復(fù)合型社會組織發(fā)展和發(fā)揮其樞紐聯(lián)動作用的工作機(jī)制，賦予復(fù)合型社會組織業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，并給予人財(cái)物方面的支持和保障，發(fā)揮其對社會組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、合作發(fā)展、自治自律和集約服務(wù)作用。

4.建立和完善政府購買服務(wù)制度，鼓勵社會資金投入公共服務(wù)領(lǐng)域?！笆濉逼陂g要加大政府在社會領(lǐng)域購買服務(wù)的力度，建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制，向事業(yè)單位和社會組織購買公共服務(wù)。溫州市推出政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)的“第五張清單”，公布政府職能轉(zhuǎn)移目錄和具備承接政府職能轉(zhuǎn)移資質(zhì)的社會組織目錄，這一做法具有可復(fù)制性。要建立健全項(xiàng)目申報、預(yù)算編報、組織采購、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程，委托第三方機(jī)構(gòu)對社會組織的能力和購買服務(wù)績效進(jìn)行評估，由專家評審委員會對政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目內(nèi)容和資金安排進(jìn)行評審，做到購買服務(wù)前有資質(zhì)審查、服務(wù)中有跟蹤調(diào)查、服務(wù)后有績效評估。

按照“政府引導(dǎo)、民間力量興辦、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府和公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的要求，建立社會組織扶持發(fā)展專項(xiàng)財(cái)政支付機(jī)制，重點(diǎn)用于購買社會組織公共服務(wù)項(xiàng)目、社會需求初創(chuàng)型社會組織孵化、服務(wù)型支持型社會組織培育、人才隊(duì)伍建設(shè)、開展公益性項(xiàng)目等方面支出。重點(diǎn)培育公益服務(wù)類社會組織，為其提供資金以及管理、技術(shù)支持。一方面政府要通過財(cái)政撥款等方式給予資金補(bǔ)貼，加大社會組織運(yùn)營稅收優(yōu)惠，對規(guī)模較大、前途較好、社會急需的公共服務(wù)予以貼息支持等，另一方面要積極引導(dǎo)社會資金參與公益創(chuàng)投活動，通過政府引導(dǎo)，社會、企業(yè)、個人捐贈，成立社會組織發(fā)展基金，積極發(fā)揮基金會在拓寬社會組織籌資渠道上的重要作用。

5.構(gòu)建政府與社會力量的良性互動關(guān)系?！笆濉逼陂g，要以民生事務(wù)和民生工程為突破口和重點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬公民參與社會治理的渠道，完善社會多元參與的平臺和體制，建立健全公共決策民意調(diào)查、社會征詢、專家論證、公示聽證等制度，建立和完善懇談會、協(xié)調(diào)會、評議會、聽證會等制度，暢通和完善公民問政渠道。要著力解決弱勢群體和“沉默的多數(shù)”的意見被忽視和少數(shù)人通過自媒體和互聯(lián)網(wǎng)操控輿論誤導(dǎo)決策的問題。同時要構(gòu)建公民權(quán)力主體意識和公共精神教育體系，建立健全家庭、學(xué)校、社區(qū)、大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)五位一體的教育網(wǎng)絡(luò)，培育多樣化的教育活動載體，創(chuàng)新活動形式，提高活動的吸引力和影響力。建立公民參與社會治理的激勵機(jī)制，建立表彰獎勵制度，提高公民參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

二、在職權(quán)配置的層次上，優(yōu)化政府權(quán)力的縱向配置

（一）當(dāng)前政府權(quán)力縱向配置存在的突出問題

1.省市縣（市、區(qū)）政府存在職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。通過對浙江省政府和杭州市政府各部門權(quán)力清單的梳理，我們發(fā)現(xiàn)省市縣（市、區(qū)）政府職責(zé)同構(gòu)、重疊管理的問題仍然比較突出。許多在相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定由縣級以上人民政府行使的權(quán)力，被省市兩級政府職能部門納入自己的權(quán)力清單要求保留，造成同一權(quán)力事項(xiàng)在省市縣三級或兩級政府部門的權(quán)力清單中重復(fù)出現(xiàn)；省市直屬執(zhí)法隊(duì)伍直接執(zhí)法的事項(xiàng)仍然偏多。這種多重行政主體的現(xiàn)象容易造成行政相對人搞不清管理主體、層層審批、重復(fù)執(zhí)法、責(zé)任不明、降低行政效率、增加辦事成本等問題。

2.街道的職責(zé)權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)。《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》宣布失效已經(jīng)6年，目前街道的職責(zé)權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)。政府公共服務(wù)和社會治理的任務(wù)都需要落實(shí)到基層，但到底應(yīng)該由區(qū)（市、縣）職能部門直接辦理或派駐機(jī)構(gòu)人員承辦，還是下達(dá)給街道和社區(qū)辦理，職責(zé)權(quán)限往往不夠明確，下放的事務(wù)和職責(zé)與下放的管理權(quán)限和資源也往往不匹配。導(dǎo)致街道承擔(dān)了許多區(qū)（市、縣）職能部門下達(dá)的任務(wù)，但并不具備相應(yīng)的法定權(quán)力；街道又把許多任務(wù)下達(dá)給社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)行政功能過強(qiáng)，檢查考核壓力巨大，而自治功能嚴(yán)重不足。近年來，各部門秉承建設(shè)服務(wù)型政府和深入基層的理念，紛紛將工作向街道和社區(qū)延伸。在方便群眾的同時，也造成基層不堪重負(fù)。盡管去年以來浙江省采取有力措施，遏制部門向基層轉(zhuǎn)嫁職責(zé)，減少考核、評比、檢查、蓋章、臺帳，建立審核準(zhǔn)入制度，給基層摘牌減負(fù)，取得了明顯進(jìn)展，但由于部門既有權(quán)又給錢，執(zhí)行自上而下的“規(guī)定動作”仍然耗費(fèi)了基層的主要精力，而且有些事并不適應(yīng)群眾需求；而滿足自下而上的群眾需求的“自選動作”，則往往缺少精力和財(cái)力的保障。居民遇事找政府、碰到難處怨政府的意識相當(dāng)普遍，自治的優(yōu)勢尚未充分顯示。

（二）優(yōu)化政府權(quán)力縱向配置的原則

我國的省級行政區(qū)大多有幾千萬人口，幾十萬平方公里土地，相當(dāng)于一個中等國家。這樣的管理幅度決定了省級政府主要應(yīng)負(fù)責(zé)規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)督，從事對下級政府的管理和對企業(yè)與社會的間接管理。面向企業(yè)和社會的行政管理和公共服務(wù)應(yīng)以市縣為單位組織實(shí)施，市縣政府具有完整的政府職能，是公共服務(wù)和社會管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)構(gòu)建覆蓋本行政區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會管理和公共服務(wù)體系。城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為操作主體，承擔(dān)具體的社會管理和公共服務(wù)職能。

由于各個領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會活動影響面不同，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍不同，對管理主體的要求不同，行政權(quán)力的縱向配置應(yīng)有所區(qū)別。對經(jīng)濟(jì)活動和社會組織的管理，應(yīng)根據(jù)管理對象的作用和影響范圍，確定由哪一級政府管理。涉及政治問題、社會穩(wěn)定、公共安全的事項(xiàng)管理難度較大，一般宜由省市政府部門管理。事務(wù)性事項(xiàng)應(yīng)一律下放縣（市、區(qū)）政府部門管理。對于行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)等行政權(quán)力，除法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)由省級部門行使的外，一般都應(yīng)下放市縣兩級政府主管部門管理。對市場主體的監(jiān)管應(yīng)由市縣兩級主管部門承擔(dān)，市場主體活動范圍小的（如小店小攤）可進(jìn)一步下放到市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理，以增強(qiáng)監(jiān)管的有效性和及時性。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)，原則上應(yīng)下放基層政府管理，讓“看得見”的“管得著”。特別是處理的原則和標(biāo)準(zhǔn)已有法規(guī)政策明確規(guī)定，只需履行必要程序的事項(xiàng)，應(yīng)一律下放由基層政府辦理。一個事項(xiàng)涉及到幾個部門的，下放權(quán)力應(yīng)該同步下放到同一層級，以免行政相對人上下來回跑。

行政處罰在政府權(quán)力事項(xiàng)中占有較大比重（據(jù)杭州市富陽區(qū)統(tǒng)計(jì)占86.3%）。為了及時發(fā)現(xiàn)和處理違法違規(guī)行為，行政處罰權(quán)應(yīng)盡可能下放，除了法律明確規(guī)定必須由省級部門處罰，以及市縣缺乏處罰所需技術(shù)手段的以外，原則上實(shí)行縣（市、區(qū)）政府主管部門屬地管理。省市政府相關(guān)職能部門和省市直屬執(zhí)法隊(duì)伍除負(fù)責(zé)組織查處跨區(qū)域案件或大案要案外，主要任務(wù)應(yīng)是加強(qiáng)監(jiān)督，接受申訴，依法復(fù)議，以體現(xiàn)執(zhí)行和監(jiān)督分開的行政管理原則。

（三）優(yōu)化政府權(quán)力縱向配置的對策

1.處理好市、縣（市、區(qū)）之間的權(quán)力配置關(guān)系。凡是法律法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府行使的權(quán)力，立法過程中已經(jīng)考慮到縣級政府的管轄范圍和管理能力，應(yīng)明確下放給縣級人民政府，并實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致，以提高行政效能，使決策更加貼近實(shí)際，使政府更加直接地、近距離地為市場主體和社會主體提供有效的服務(wù)，適應(yīng)市場化對高效化的要求和信息化對管理扁平化的要求。對法規(guī)條文明確規(guī)定由設(shè)區(qū)市人民政府行使管理權(quán)力的事項(xiàng)，凡是放權(quán)條件成熟的，可以先采取依法授權(quán)、委托的辦法，把權(quán)責(zé)實(shí)際上放下去。浙江省已在嘉興市試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，在全省推廣“市縣同權(quán)”改革，證明了向縣級政府全面放權(quán)的可行性。

2.處理好縣與鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的權(quán)力配置關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)成為基層社會管理的直接執(zhí)行者和公共服務(wù)的組織者。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有能力管理的事項(xiàng)，應(yīng)該通過權(quán)力清單和責(zé)任清單明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，尚無法定權(quán)力的要依法授權(quán)，并實(shí)行費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，保障事權(quán)財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。適應(yīng)培育發(fā)展小城市和中心鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，可以在縣域內(nèi)圍繞中心鎮(zhèn)實(shí)施組團(tuán)式管理。中心鎮(zhèn)設(shè)完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)和輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)系統(tǒng)，賦予其對整個組團(tuán)的管理權(quán)，把大部分縣級部門的公共服務(wù)職責(zé)下放給中心鎮(zhèn)；周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力精簡機(jī)構(gòu)，逐步變成中心鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)便民服務(wù)事項(xiàng)。這樣不但可以提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，而且可以減少基層公務(wù)員人數(shù)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也適應(yīng)人口向城鎮(zhèn)集聚的趨勢。中心鎮(zhèn)可以根據(jù)發(fā)達(dá)程度定為不同的行政級別，其工作部門的設(shè)置根據(jù)工作任務(wù)區(qū)別對待。

3.處理好城區(qū)、街道、社區(qū)之間的權(quán)力配置關(guān)系。城區(qū)可以分為已經(jīng)完成城市化的老城區(qū)和正在開發(fā)中的新城區(qū)兩大類。前者的開發(fā)任務(wù)已經(jīng)或基本完成，轄區(qū)基本上都是城市建成區(qū)，人口數(shù)量穩(wěn)定甚至實(shí)際流出（但往往戶口不遷出），主要任務(wù)是城市管理；后者還有繁重的開發(fā)任務(wù)，轄區(qū)很大一部分居民還是農(nóng)民，人口正在迅速流入，今后也可能保留部分農(nóng)村地區(qū)。這兩類城區(qū)的政府職責(zé)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制有明顯差別，應(yīng)該區(qū)別對待。可以取消老城區(qū)政府經(jīng)濟(jì)開發(fā)職責(zé)和相應(yīng)的考核指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)和涉及企業(yè)的審批事項(xiàng)由市政府相關(guān)部門直接管理，社會事業(yè)的發(fā)展由市政府統(tǒng)籌安排，財(cái)政支出由市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以便老城區(qū)政府集中精力搞好社會管理，社會管理的權(quán)力事項(xiàng)原則上下放給區(qū)政府相關(guān)部門，相關(guān)服務(wù)管理事項(xiàng)的辦理根據(jù)便民原則在區(qū)、街道和社區(qū)的服務(wù)中心之間合理分工。新城區(qū)在大規(guī)模開發(fā)階段應(yīng)把經(jīng)濟(jì)開發(fā)作為區(qū)政府主要職責(zé)并制定相應(yīng)的考核指標(biāo)，涉及企業(yè)的審批事項(xiàng)由市政府授權(quán)區(qū)政府相關(guān)部門管理，社會事業(yè)的發(fā)展由市政府統(tǒng)籌安排、區(qū)政府組織實(shí)施，財(cái)政體制從省管縣向市管區(qū)過渡，土地出讓金返回區(qū)政府的比例要與開發(fā)任務(wù)相適應(yīng)，總之要給新城區(qū)政府較大的自主權(quán)。同時隨著新城區(qū)城市建成區(qū)面積的擴(kuò)大和常住人口的增加，逐步強(qiáng)化區(qū)政府公共服務(wù)和社會管理的職能，增加公共服務(wù)管理中心的布點(diǎn)。

城市街道辦事處需要適應(yīng)街道權(quán)力清單和責(zé)任清單規(guī)范化的需要，制定《城市街道辦事處工作暫行條例》，作為街道辦事處行使職權(quán)的依據(jù)。對城市建成區(qū)的街道和開發(fā)區(qū)域的街道區(qū)別對待。前者主要從事社會管理公共服務(wù)，主要職責(zé)是了解反映民情民需，發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)助和協(xié)調(diào)區(qū)縣相關(guān)部門及時解決，并組織轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，不承擔(dān)招商引資任務(wù)，不考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。城市管理中綜合性較強(qiáng)，由街道辦事處統(tǒng)籌解決比較容易的事項(xiàng)，要通過法定程序向街道辦事處正式授權(quán)。后者如當(dāng)?shù)貨]有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或與開發(fā)區(qū)合署辦公，需要承擔(dān)招商引資任務(wù)，同時隨著當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘脑黾?，逐步增?qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能。每個街道原則上設(shè)一個綜合服務(wù)管理中心，承擔(dān)面向居民和法人的管理和服務(wù)職能，包括必要的審批。目前街道的服務(wù)和管理平臺在功能上和物理空間上都需要進(jìn)一步整合，成為統(tǒng)一的中心。平臺的空間和設(shè)施宜由負(fù)責(zé)基層政權(quán)建設(shè)和基層自治指導(dǎo)的民政部門統(tǒng)一指導(dǎo)。綜治部門應(yīng)集中精力抓好對人的管理。

社區(qū)主要設(shè)置方便居民網(wǎng)上辦事的網(wǎng)絡(luò)終端，并承擔(dān)某些業(yè)務(wù)的受理和代辦，以方便群眾，提高辦事效率。代辦制要量力而行，不能包攬一切。各系統(tǒng)在街道和社區(qū)建立的信息平臺也亟需加以整合，一次采集錄入，數(shù)據(jù)整合，多方共享。社區(qū)負(fù)責(zé)提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并及時更新，各部門自行采用分析加工，并在管理中充分運(yùn)用。凡在數(shù)據(jù)庫中能夠獲取的信息，不再要求社區(qū)開具證明。目前社區(qū)綜合服務(wù)管理中心的功能不斷增加，室內(nèi)外專項(xiàng)設(shè)施逐漸配套，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合，已成為社區(qū)公共生活的主要空間。要根據(jù)需要適當(dāng)提高其用房標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能集中，以提高綜合效益，集聚人氣，增強(qiáng)社會凝聚力和歸屬感。社區(qū)服務(wù)業(yè)和社區(qū)公益組織也可以依托這樣的中心蓬勃發(fā)展。為提高駐區(qū)單位提供公共資源讓社區(qū)共享的積極性，需要針對怕出事承擔(dān)責(zé)任因而“多一事不如少一事”的普遍心態(tài)，建立責(zé)任明確的管理制度和有效的激勵機(jī)制。

城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織只擁有自治權(quán)力，政府部門不能委托它們行使行政權(quán)力。對于委托社區(qū)履行的服務(wù)職能，也必須經(jīng)過法定的委托程序，不能隨意把政府部門的職責(zé)推卸給社區(qū)。居民自治要避免居委會成員“社工化”，“雇員”變“主人”。鑒于目前社區(qū)工作任務(wù)重要求高，專業(yè)化的社工是不可缺少的力量。寧波市把社區(qū)工作站作為居委會辦公室的做法值得推廣，居委會和社區(qū)工作站實(shí)行議行分工。居委會在本社區(qū)居民中選出，提倡退休干部和本社區(qū)有威望的人士參選，主要討論決定社區(qū)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，承擔(dān)基層的民主協(xié)商職能和向黨委政府全面反映基層民意的職責(zé)。社區(qū)工作站要執(zhí)行居委會的決定。

4.解決好權(quán)力與能力相匹配的問題。由于長期以來行政權(quán)力和行政經(jīng)費(fèi)過于向上集中，下級和基層政府往往缺乏承接下放的權(quán)力的能力、經(jīng)驗(yàn)和裝備技術(shù)條件。因此，下放權(quán)力還要考慮承接能力，進(jìn)行充分的上下溝通。對于應(yīng)該下放但一時承接有困難的權(quán)力事項(xiàng)，需要有一個培育承接能力的過渡過程，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)、提供技術(shù)服務(wù)等途徑，引導(dǎo)行政資源向市縣和基層傾斜，提高市縣和基層政府的承接能力，使下放的權(quán)力逐步落實(shí)。

三、在職權(quán)行使的程序上，政府管理由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

（一）重事前審批、輕事中事后監(jiān)管的主要弊端

長期以來，政府主管部門主導(dǎo)立法造成部門利益法定化，大量的部門規(guī)章都用于設(shè)定審批事項(xiàng)，規(guī)定審批標(biāo)準(zhǔn)，并且在本系統(tǒng)內(nèi)部自上而下逐級授權(quán)，來擴(kuò)大部門權(quán)力，提高部門地位。這樣的管理模式弊端很多。一是不少審批標(biāo)準(zhǔn)主觀隨意性太強(qiáng)，并非必備條件；二是所審批的行為尚未發(fā)生，審批標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確把握，有的審批標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)，重形式輕實(shí)效；三是容易引發(fā)尋租現(xiàn)象，滋生腐敗，增加創(chuàng)業(yè)成本；四是大量不申報的主體不進(jìn)入管理程序和管理視野，處于失管狀態(tài)；五是管理力量配置前緊后松、嚴(yán)進(jìn)寬管，對審批者又很難也很少追究責(zé)任，導(dǎo)致違法違規(guī)行為屢禁不止。這種重審批輕監(jiān)管的管理模式造成活力、效率和秩序三敗俱傷，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閷掃M(jìn)嚴(yán)管的模式，把政府部門的主要精力放在事中事后的監(jiān)管上。

（二）權(quán)力清單制度對解決上述問題的成效和尚待解決的問題

通過近年來的行政審批制度改革和推行權(quán)力清單制度，已經(jīng)取消了大量法外設(shè)定的政府審批權(quán)力，有利于充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，方便了行政相對人，提高了辦事效率，也有助于從源頭上遏制尋租設(shè)租現(xiàn)象。但要把這一量大面廣的深刻自我革命真正落實(shí)，還要進(jìn)一步解決許多問題。

1.法律法規(guī)的立改廢釋滯后。清理權(quán)力清單的結(jié)果表明，部門的審批權(quán)力大部分是有法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章作為依據(jù)的。但相當(dāng)一部分法律法規(guī)規(guī)章是在多年前制定的，不同程度地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，已成為全面深化改革的絆腳石。我們不能不經(jīng)法定程序就取消這些權(quán)力，而這些法定程序大多超出了省級政府的權(quán)力范圍。這就導(dǎo)致當(dāng)前的權(quán)力清單中不少權(quán)力事項(xiàng)帶有過渡性。而且許多由國家部委設(shè)定的權(quán)力事項(xiàng)背后都有資源分配，如當(dāng)前省級部門承擔(dān)的審核轉(zhuǎn)報類事項(xiàng)，大多關(guān)系到對國家級項(xiàng)目或資金的爭取，只能等中央的調(diào)整。又如浙江省已明確規(guī)定對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認(rèn)定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由社會組織自律管理，但目前這些事項(xiàng)多數(shù)有法律法規(guī)規(guī)定，而且如果一個省率先取消政府部門對資格資質(zhì)的“背書”，就等于取消了本省的市場主體在省外參與競爭的資格，因此目前只能在盡力整合的同時暫時保留。

2.要素配置市場化改革不配套。盡管企業(yè)對審批環(huán)節(jié)過多、手續(xù)過煩、時間過長普遍怨聲載道，但不少企業(yè)又不愿取消事前審批。其原因除了希望通過審批讓政府分擔(dān)企業(yè)的主體責(zé)任之外，主要是許多要素還控制在政府手里，企業(yè)的用地、融資、授信、補(bǔ)助等等往往還要以審批為前提。

3.政府監(jiān)管能力弱。由于長期重審批輕監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管的制度很不健全，力量十分薄弱，監(jiān)管的能力、經(jīng)驗(yàn)和裝備技術(shù)條件都難以擔(dān)此重任。

（三）建立保障權(quán)力清單制度順利運(yùn)行的配套制度

1.建立依法支撐權(quán)力清單的制度。我國的立法權(quán)大部分集中在中央，各級地方政府的法定權(quán)力大部分都是自上而下授權(quán)的。因此，權(quán)力清單制度的全面推行，有賴于在國家層面上建立權(quán)力清單制度。建議中央在進(jìn)一步推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，總結(jié)先行地區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一組織對全國性的各種作為政府權(quán)力依據(jù)的規(guī)范性文件的全面清理，對不適應(yīng)全面深化改革新形勢、沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、相互矛盾沖突、維護(hù)部門利益的條文依法進(jìn)行修改或廢止。在此基礎(chǔ)上，建立國家層面的權(quán)力清單制度。

近些年來，對于重大問題由地方黨委作出決定并對相關(guān)部門提出要求，然后由地方政府研究制定實(shí)施意見，分解任務(wù)責(zé)任，向相關(guān)部分授權(quán)，已成為常用的領(lǐng)導(dǎo)方法。但一些地方依法授權(quán)的意識不強(qiáng)，缺少必要的法定程序，以致有部分授權(quán)沒有法律依據(jù)。按照依法治國的根本要求，今后涉及增設(shè)或調(diào)整政府部門權(quán)力的事項(xiàng)，必須首先找到法律依據(jù)。如果在現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章中找不到依據(jù)，必須排除違反現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章的可能性，然后按照法定程序向相關(guān)部門授權(quán)。如果深化改革必須突破現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章，在地方立法權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)必須經(jīng)過法定程序立改廢，超出地方立法權(quán)限的必須取得中央的授權(quán)?？傊?，今后出臺給政府授權(quán)的政策性文件必須符合法定職權(quán)和法定程序，依法授權(quán)。同時推廣“權(quán)力事項(xiàng)庫”制度，用制度和技術(shù)手段使未經(jīng)法定程序入庫的權(quán)力無法行使。

當(dāng)前，行使行政權(quán)力的不僅是政府部門，對于相關(guān)的其他部門和單位，也應(yīng)納入行政職權(quán)清理范圍，具有法律依據(jù)的依法納入權(quán)力清單，沒有法律依據(jù)的或者取消，或者移交給相關(guān)政府部門，確有必要保留的也應(yīng)該依法授權(quán)。

2.建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整制度。改革只有進(jìn)行時沒有完成時。況且實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化事業(yè)中最為艱巨的任務(wù)，行政體制改革與其他領(lǐng)域的改革都存在緊密互動的關(guān)系。因此，政府權(quán)力的調(diào)整是一個長期的過程，也是一個法治化程度很高的過程。這就需要建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整制度，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)和政府職能轉(zhuǎn)變等的變化，及時對權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整，按規(guī)定程序確認(rèn)公布，確保權(quán)力清單科學(xué)有效、與時俱進(jìn)，確保政府職權(quán)管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

3.建立行政權(quán)力運(yùn)行流程優(yōu)化制度。權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行是權(quán)力清單制度的兩翼。隨著治理理念的轉(zhuǎn)變，人員素質(zhì)的提高，治理能力的增強(qiáng)，信息技術(shù)的不斷進(jìn)步和廣泛運(yùn)用，行政權(quán)力運(yùn)行流程具有很大的改善空間，特別是權(quán)力清單制度的實(shí)施促進(jìn)了電子政務(wù)普及化、一體化、集約化、智能化，有可能給行政權(quán)力運(yùn)行流程帶來革命性的變化。因此，需要按照規(guī)范運(yùn)行、技術(shù)先進(jìn)、便民高效、公開透明的要求，建立行政權(quán)力運(yùn)行流程優(yōu)化制度，整合網(wǎng)上網(wǎng)下，減少辦事環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限，簡化辦事手續(xù)，降低辦事成本，實(shí)現(xiàn)全程公示，“讓數(shù)據(jù)代替百姓跑路”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)用戶終端多樣化，操作界面簡約化、便捷化、人性化的“一站式”網(wǎng)上服務(wù)，并用電子政務(wù)系統(tǒng)設(shè)定的程序來規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行流程，切實(shí)提高權(quán)力運(yùn)行效益，確保權(quán)力行使公平公正、依規(guī)合法。

4.建立和完善事中事后監(jiān)管制度。簡政放權(quán)和完善監(jiān)管是一個硬幣的兩面。對于簡政放權(quán)中取消和下放的審批事項(xiàng)，必須建立責(zé)任明確、任務(wù)清晰、程序規(guī)范的事中事后監(jiān)管制度，力求使監(jiān)管可操作、可監(jiān)督、可追溯，實(shí)現(xiàn)政府管理方式從注重事前審批甚至“批而不管”向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，推進(jìn)監(jiān)管重心下移，確保監(jiān)管真正到位，把上下級政府從職權(quán)同構(gòu)變?yōu)楸O(jiān)督者與執(zhí)行者的關(guān)系，克服權(quán)力下放后容易出現(xiàn)的熟人社會和“領(lǐng)導(dǎo)個人說了算”對依法行政的干擾，避免重蹈“一放就亂”的覆轍。要健全違法行政責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對行政不作為、亂作為的問責(zé)，完善問責(zé)程序，公開問責(zé)過程，明確問責(zé)主體和對象，對涉及多個部門的事項(xiàng)制定責(zé)任清單，增強(qiáng)行政問責(zé)的可操作性。

5.形成以權(quán)力清單工作撬動其他改革的機(jī)制。要結(jié)合推行權(quán)力清單制度深化行政執(zhí)法體制改革，實(shí)行行政執(zhí)法權(quán)的橫向整合縱向下放，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的法規(guī)依據(jù)和執(zhí)法流程，增強(qiáng)執(zhí)行對象、執(zhí)行方式、執(zhí)行手段的可操作性，進(jìn)一步明確管理與執(zhí)法各自的職責(zé)，在管理部門和執(zhí)法部門之間建立制度化的溝通渠道和執(zhí)法“倒逼”管理的機(jī)制，從行政執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)中找出問題改善管理。在關(guān)系到社會日常運(yùn)行，與公眾生活生產(chǎn)關(guān)系密切的領(lǐng)域，需要及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，管理對象的行為往往涉及到多個部門規(guī)章，宜由“塊塊”實(shí)行綜合行政執(zhí)法。而在一些專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，審批與監(jiān)管緊密結(jié)合，處理問題需要專業(yè)人員和專門設(shè)備作現(xiàn)場取證檢測，宜仍以條條管理為主。按照執(zhí)法重心下移的要求，實(shí)行屬地執(zhí)法，省級部門主要負(fù)責(zé)全省面上執(zhí)法工作的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)，組織查處跨區(qū)域案件或大案要案。

要把推行權(quán)力清單制度與政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，根據(jù)部門權(quán)力的調(diào)整變化，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行大部門體制，加快構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、職能優(yōu)化、編制精簡、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障”的地方政府職能體系和組織體系。在政府大幅度放權(quán)的領(lǐng)域和層次，相應(yīng)大幅度壓縮機(jī)構(gòu)編制，及時消除人浮于事現(xiàn)象，防止為保機(jī)構(gòu)編制而攬權(quán)；在政府缺位的領(lǐng)域，根據(jù)客觀需要增加機(jī)構(gòu)編制；使機(jī)構(gòu)編制的配置與職責(zé)和工作量的調(diào)整相匹配。積極推動管理力量下沉，充實(shí)縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理隊(duì)伍，避免出現(xiàn)權(quán)力下放后“管不了”“管不好”的問題。建立在職公務(wù)員引流機(jī)制，通過人力資源管理部門的調(diào)配和政策引導(dǎo)，包括提高基層公務(wù)員的待遇，使公務(wù)員流向缺編部門和地區(qū)。為減小阻力，還可以采取增加掛職下派人員的數(shù)量，延長下派時間的辦法，使存量人員動崗位不動編制。同時清退政府機(jī)關(guān)的編外人員。通過職權(quán)體系、組織體系和人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更好地促進(jìn)政府治理體系的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】