孔　榮

(佛山市鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司　廣東佛山　528000)

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軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式的思考

孔榮

(佛山市鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司廣東佛山528000)

摘要在借鑒先行城市經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，佛山形成了BOT+TOD+EPC模式并運(yùn)用到佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程。對(duì)該模式的3個(gè)子模式BOT、TOD、EPC的概念及優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析，探討該模式存在的操作性組合。在介紹佛山軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式特點(diǎn)后，對(duì)軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式從合作對(duì)象、操作層面進(jìn)行深入思考，并從合作對(duì)象、合作協(xié)議、項(xiàng)目監(jiān)管、投資收益、TOD開(kāi)發(fā)、成本控制、項(xiàng)目公司組織構(gòu)架等方面提出可選方案、應(yīng)注意的問(wèn)題和對(duì)策，如：合作對(duì)象可以選擇與大型基建、設(shè)備供應(yīng)商等產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)合作，或與大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司合作；合作協(xié)議應(yīng)注意保護(hù)小股東的合法權(quán)益；項(xiàng)目監(jiān)管應(yīng)明確歸口管理部門(mén)和職責(zé)，以及預(yù)防資金斷鏈；地方政府對(duì)投資收益不作出承諾；TOD開(kāi)發(fā)需實(shí)現(xiàn)土地和軌道項(xiàng)目聯(lián)合招標(biāo)；需控制建設(shè)資金以補(bǔ)充運(yùn)營(yíng)資金的不足；項(xiàng)目公司組織架構(gòu)應(yīng)平衡設(shè)計(jì)。隨著國(guó)家政策的大力支持，相信該模式的推廣使用可以進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)。

關(guān)鍵詞軌道交通項(xiàng)目； BOT+TOD+EPC模式；實(shí)施主體； 實(shí)施方式

由于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益差，采用傳統(tǒng)的地方政府自建或BT(建設(shè)移交)模式將給地方政府增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和負(fù)債。為減少地方債務(wù)及推進(jìn)社會(huì)投資人進(jìn)入軌道交通建設(shè)領(lǐng)域，北京、深圳和杭州等多個(gè)城市都嘗試以BOT模式推進(jìn)軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)并取得了很大成效。佛山在借鑒先行城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了自己獨(dú)特的BOT+TOD+EPC模式。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程BOT特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目確定由中國(guó)交建、南車(chē)四方及佛山市軌道交通發(fā)展有限公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)，并由三方合資組成的項(xiàng)目公司——中交佛山投資發(fā)展有限公司以BOT+TOD+EPC模式進(jìn)行建設(shè)。

1概念及特點(diǎn)

1.1BOT模式概念及優(yōu)缺點(diǎn)

BOT(build-operate-transfer，建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交是一種項(xiàng)目實(shí)施方式，即政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議授權(quán)社會(huì)投資者進(jìn)行項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的期限內(nèi)(通常10～30年)向該項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用或向政府收取補(bǔ)貼，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)。特許期滿(mǎn)時(shí)，社會(huì)投資人將項(xiàng)目移交(通常為無(wú)償)給政府[1]。

1.1.1軌道交通項(xiàng)目采用BOT模式的優(yōu)點(diǎn)[2]

1) 減少政府直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕政府負(fù)債。以佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程為例，采用自建或BT模式，政府要在5年左右建設(shè)期內(nèi)完成198.35億元的資金籌集，財(cái)政負(fù)擔(dān)和負(fù)債壓力之大可想而知。采用BOT模式，佛山市政府按照公私合營(yíng)中政府投資平臺(tái)(佛山市軌道交通發(fā)展有限公司)所占股權(quán)比例的40%資本金出資，剩余60%的建設(shè)資金由中國(guó)交建負(fù)責(zé)融資。

2) 充分發(fā)揮社會(huì)投資人的積極性，提高項(xiàng)目效率和效益。政府投資項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制度，在一定程度上制約了軌道交通項(xiàng)目的進(jìn)程。采用BOT模式，將軌道交通項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)委托給社會(huì)投資人，減少了繁瑣的招投標(biāo)過(guò)程，有效地促進(jìn)了項(xiàng)目效率和效益的提高。

3) 提高當(dāng)?shù)丶夹g(shù)和管理水平。 通過(guò)BOT模式，可以吸引大型企業(yè)作為社會(huì)投資人來(lái)當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)，有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。

1.1.2軌道交通項(xiàng)目采用BOT模式的缺點(diǎn)

1) 不利于成本控制。采用BOT模式，社會(huì)投資人有投資回報(bào)的利益需求，這就不可避免地要增加項(xiàng)目建設(shè)成本。傳統(tǒng)的政府自建或BT模式建設(shè)成本控制相對(duì)簡(jiǎn)單，而在BOT模式下，社會(huì)投資人可以通過(guò)項(xiàng)目EPC模式、參與土地開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)分配等多種方式實(shí)現(xiàn)自己的投資回報(bào)。在成本控制上，政府與社會(huì)投資人存在一定的沖突性。

2) 政治或政策風(fēng)險(xiǎn)大。在中央政府限制BT模式的情況下，BOT模式便成為各地方政府積極推廣的一種模式。由于對(duì)BOT模式的復(fù)雜性考慮不全，且相應(yīng)人才隊(duì)伍儲(chǔ)備不足，因此地方政府在軌道交通項(xiàng)目的BOT招標(biāo)和合同談判上難免會(huì)存在很大漏洞，而事后發(fā)現(xiàn)則對(duì)社會(huì)投資人產(chǎn)生或大或小的影響。

1.2TOD模式概念及優(yōu)缺點(diǎn)

TOD(transit-oriented-development)是以軌道交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，該模式充分發(fā)揮軌道交通運(yùn)量大、速度快、安全、準(zhǔn)點(diǎn)、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和用地的特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)軌道交通站點(diǎn)周邊土地與交通一體化的設(shè)計(jì)，提高公共交通的吸引力，提升土地價(jià)值，并借鑒香港“軌道+物業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)土地增值收益反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展[3-4]。

1.2.1軌道交通項(xiàng)目采用TOD模式的優(yōu)點(diǎn)[5]

1) 優(yōu)化設(shè)計(jì)，提高軌道交通項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值。在工可研階段的線(xiàn)站位布局遵從的是SOD(客流追隨型)的規(guī)劃或未充分考慮地鐵站點(diǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)需要，線(xiàn)站位的布局考慮存在一定的缺陷。軌道交通TOD模式研究將通過(guò)分析站點(diǎn)周邊的用地現(xiàn)狀、土地用途、建筑密度、容積率等開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)條件，以及從相關(guān)政府部門(mén)搜集并研究現(xiàn)有土地資源、土地權(quán)屬概況及土地利用規(guī)劃，從而確定沿線(xiàn)可進(jìn)行“軌道+物業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)的潛在合適地塊，并就優(yōu)化線(xiàn)路、站點(diǎn)、車(chē)輛段及停車(chē)場(chǎng)的位置對(duì)工程初步設(shè)計(jì)研究提出建議。

2) 提高軌道交通利用率，改善城市環(huán)境。軌道交通的優(yōu)越性，使更多人使用軌道交通出行，降低了對(duì)小汽車(chē)和公交汽車(chē)的需求，這樣有利于減少汽車(chē)尾氣排放和城市交通道路對(duì)公共綠地的占用。

3) 創(chuàng)造一種高度集約化的土地利用戰(zhàn)略，提高資源的利用效率。該模式采用“一地多用”原則，對(duì)土地進(jìn)行高強(qiáng)度的綜合開(kāi)發(fā)利用，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的集約化利用。由于軌道交通的快速通達(dá)特點(diǎn)，使軌道交通沿線(xiàn)資源的共享也更容易實(shí)現(xiàn)，同類(lèi)資源可以避免在軌道交通沿線(xiàn)進(jìn)行重復(fù)設(shè)置，避免了資源浪費(fèi)。

1.2.2軌道交通項(xiàng)目采用TOD模式的缺點(diǎn)

1) 犧牲局部利益。TOD模式實(shí)現(xiàn)了軌道交通項(xiàng)目站點(diǎn)及周邊的客流大量聚集，可能影響到周邊住戶(hù)的居住和生活質(zhì)量。此外，TOD模式也給軌道交通項(xiàng)目站點(diǎn)及周邊的環(huán)衛(wèi)、城管、安保、物資供應(yīng)等帶來(lái)巨大壓力。

2) 存在公共安全隱患。類(lèi)似火車(chē)站、車(chē)站等人流密集場(chǎng)所，軌道交通站點(diǎn)及周邊應(yīng)加強(qiáng)安保力量和監(jiān)控設(shè)施，以防公共安全事件的發(fā)生。

1.3EPC模式概念及優(yōu)缺點(diǎn)

EPC(engineering-procurement-construction)是指通過(guò)委托或招標(biāo)方式確定，按照合同約定對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包[6]。

1.3.1軌道交通項(xiàng)目采用EPC模式的優(yōu)點(diǎn)[7]

1) 總價(jià)固定，風(fēng)險(xiǎn)可控。EPC模式將軌道交通項(xiàng)目采用固定總價(jià)合同格式，將工程建設(shè)過(guò)程中的絕大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給EPC總承包商，可以明確并控制投資。

2) 縮短工期。EPC模式減少招投標(biāo)過(guò)程，有利于設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的快速溝通協(xié)調(diào)，大大縮短了建設(shè)工期。

3) 減少業(yè)主管理壓力。EPC模式由EPC總承包商負(fù)責(zé)整個(gè)軌道交通項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及試運(yùn)行配合等工作，業(yè)主只需通過(guò)對(duì)EPC總承包商進(jìn)行管理，減少了業(yè)主管理的工作壓力，適用于業(yè)主各專(zhuān)業(yè)管理人員相對(duì)不足的情況。

1.3.2軌道交通項(xiàng)目采用EPC模式的缺點(diǎn)

1) 成本相對(duì)較高。EPC模式對(duì)承包商的要求相對(duì)較高，承包商更多的是通過(guò)企業(yè)綜合實(shí)力而不是通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)去承接項(xiàng)目，且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，承包商的報(bào)價(jià)相對(duì)較高。

2) 不利于過(guò)程監(jiān)管。由于EPC總承包商負(fù)責(zé)全過(guò)程的工程建設(shè)，業(yè)主參與度不高，過(guò)程干預(yù)較少，不利于業(yè)主方各專(zhuān)業(yè)管理人才的培養(yǎng)。

2模式存在的操作性組合

佛山市軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式是軌道交通項(xiàng)目建設(shè)模式的一種有益探索和實(shí)踐，對(duì)地方政府引入社會(huì)投資及發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)可以起到積極作用。根據(jù)不同的實(shí)施方式，BOT+TOD+EPC模式會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。

2.1BOT實(shí)施主體不同

2.1.1政府與單一主體

深圳地鐵4號(hào)線(xiàn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議是深圳市政府與香港地鐵公司于2009年3月18日簽訂的[8]。由于軌道交通項(xiàng)目投資巨大，因此對(duì)BOT實(shí)施主體的資格條件要求非常高，除注冊(cè)資本外，還會(huì)對(duì)投融資能力、完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目業(yè)績(jī)做出要求。

2.1.2政府與聯(lián)合體

北京地鐵4號(hào)線(xiàn)由社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司完成。PPP項(xiàng)目公司為香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司分別按49%、49%、2%的持股比例共同投資組建的京港地鐵有限公司[9]。采用聯(lián)合體實(shí)施BOT項(xiàng)目可以降低單一主體實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，且有利于發(fā)揮聯(lián)合體各成員的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.2TOD實(shí)施主體不同

政府主導(dǎo)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是由政府建立的土地儲(chǔ)備中心或國(guó)有控股或參股企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)[10]，政府在完成土地收儲(chǔ)后依法通過(guò)招拍掛或協(xié)議出讓方式出讓土地。項(xiàng)目公司主導(dǎo)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是政府通過(guò)招投標(biāo)方式從多家企業(yè)中擇優(yōu)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目公司依法取得土地進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)。

限于當(dāng)前軌道交通項(xiàng)目無(wú)法與土地捆綁招標(biāo)，在項(xiàng)目公司無(wú)法取得土地的情況下，為確保軌道交通沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)收益反哺軌道交通項(xiàng)目，政府應(yīng)出臺(tái)軌道交通專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，將軌道交通沿線(xiàn)土地招拍掛收益按比例提取用于軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧。

2.3EPC實(shí)施方式不同

2.3.1委托方式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的BOT項(xiàng)目投資人能夠依法自行工程建設(shè)、貨物生產(chǎn)或提供服務(wù)的可以不進(jìn)行招標(biāo)[11]。采用委托方式簽訂軌道交通項(xiàng)目EPC合同時(shí)，應(yīng)按照公司內(nèi)部程序進(jìn)行審核并提交公司董事會(huì)通過(guò)，以確保公司其他股東的利益不受損害。

2.3.2招標(biāo)方式

如果項(xiàng)目公司的社會(huì)投資人不具備軌道交通項(xiàng)目總承包資質(zhì)時(shí)(比如軌道公司與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)合體投資的項(xiàng)目公司)，則可以通過(guò)軌道交通項(xiàng)目EPC招標(biāo)確定總承包單位，這樣有利于軌道交通項(xiàng)目的成本控制和風(fēng)險(xiǎn)控制。軌道交通項(xiàng)目EPC招標(biāo)相對(duì)復(fù)雜，為確保招標(biāo)工作的順利開(kāi)展，項(xiàng)目公司可以委托有業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)代理或咨詢(xún)公司完成該項(xiàng)招標(biāo)工作。

3佛山軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式

3.1關(guān)于BOT

佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程BOT項(xiàng)目建設(shè)期5年，運(yùn)營(yíng)期25年。特許權(quán)期滿(mǎn)后，由中交佛山投資發(fā)展有限公司將軌道交通項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給佛山市政府或其指定單位。

通過(guò)特許權(quán)協(xié)議的簽訂，佛山市政府成功地實(shí)現(xiàn)了引入大型交通基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)(中國(guó)交建)和大型車(chē)輛及配套設(shè)備制造企業(yè)(南車(chē)四方)的人才和資金參與佛山軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的目的，并引入高端車(chē)輛制造企業(yè)(南車(chē)四方)落戶(hù)佛山。

3.2關(guān)于TOD

為實(shí)施TOD開(kāi)發(fā)模式，佛山市通過(guò)招標(biāo)引入國(guó)際知名團(tuán)隊(duì)進(jìn)行佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)和3號(hào)線(xiàn)的TOD研究，研究和分析2號(hào)線(xiàn)和3號(hào)線(xiàn)沿線(xiàn)土地規(guī)劃、物業(yè)開(kāi)發(fā)、建筑概念性設(shè)計(jì)和投融資平衡等問(wèn)題。

為確保土地開(kāi)發(fā)收益反哺軌道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目公司依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議取得佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程沿線(xiàn)站場(chǎng)周邊800 m范圍內(nèi)指定區(qū)域的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。特定站場(chǎng)土地二級(jí)開(kāi)發(fā)(地鐵上蓋)由項(xiàng)目公司根據(jù)規(guī)劃條件補(bǔ)交土地出讓金后實(shí)施，特定站場(chǎng)外土地的二級(jí)開(kāi)發(fā)則需項(xiàng)目公司依法參與競(jìng)爭(zhēng)取得。

3.3關(guān)于EPC

佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程項(xiàng)目通過(guò)中國(guó)交建、南車(chē)四方及佛山市軌道交通發(fā)展有限公司簽訂三方投資合作協(xié)議，明確將軌道交通項(xiàng)目EPC工程委托中國(guó)交建實(shí)施。其中，設(shè)計(jì)費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)等按照依法批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算下浮一定比率執(zhí)行。EPC工程總承包范圍包括但不限于廣東省佛山市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程的施工圖勘察設(shè)計(jì)、施工場(chǎng)地準(zhǔn)備、建筑安裝工程、聯(lián)調(diào)聯(lián)試及試運(yùn)行配合工作等。軌道項(xiàng)目的車(chē)輛、屏蔽門(mén)等機(jī)電設(shè)備的供貨和車(chē)輛維護(hù)保養(yǎng)，由項(xiàng)目公司在南車(chē)四方資質(zhì)范圍內(nèi)委托南車(chē)四方實(shí)施，其費(fèi)用亦按依法批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算下浮一定比率執(zhí)行。

4BOT+TOD+EPC模式思考

4.1關(guān)于合作對(duì)象

軌道交通BOT項(xiàng)目引入單一主體實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)較大，且不利于當(dāng)?shù)剀壍澜煌ㄈ瞬排囵B(yǎng)及軌道公司的發(fā)展。在軌道交通BOT項(xiàng)目出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，政府所能依賴(lài)的還是代表政府利益的軌道公司。因此，軌道公司作為政府的出資方代表或投融資平臺(tái)，承擔(dān)軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的使命，應(yīng)積極參與到軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式中去，為企業(yè)將來(lái)的發(fā)展培養(yǎng)人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)自身從傳統(tǒng)的公益企業(yè)向創(chuàng)新的盈利企業(yè)轉(zhuǎn)變。根據(jù)軌道公司的合作對(duì)象不同，軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式可以有以下選擇：

1) 與大型基建、設(shè)備供應(yīng)商等產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)合作。為吸引外部投資，政府通過(guò)牽線(xiàn)，以軌道交通項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)軌道公司與大型基建、設(shè)備供應(yīng)商等產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)合作。在這種情況下，大型基建、設(shè)備供應(yīng)商已通過(guò)項(xiàng)目EPC取得了很好的收益回報(bào)，因此不建議在資本金投入上給予更高資本金回報(bào)以增加政府負(fù)擔(dān)?？紤]到現(xiàn)有的軌道項(xiàng)目和土地捆綁招標(biāo)的法律障礙，以及產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)在土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)不足，因此，在模式設(shè)置上要考慮大型基建、設(shè)備供應(yīng)商等產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的提前退出機(jī)制，以降低軌道交通項(xiàng)目的融資成本。

對(duì)非項(xiàng)目投資人所能自行建設(shè)、生產(chǎn)或服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定實(shí)施單位，以達(dá)到控制項(xiàng)目成本的目的。

2) 與大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司合作。軌道公司和房地產(chǎn)公司可以發(fā)揮各自的行業(yè)招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，軌道公司可以通過(guò)軌道交通項(xiàng)目的EPC招標(biāo)控制軌道交通項(xiàng)目建設(shè)成本，房地產(chǎn)公司可以根據(jù)其在土地招拍掛及房地產(chǎn)項(xiàng)目的招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)來(lái)控制土地取得和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本。軌道公司可發(fā)揮自己在軌道交通建設(shè)管理及運(yùn)營(yíng)管理上的人才和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，確保軌道交通BOT項(xiàng)目的成功。房地產(chǎn)公司可以發(fā)揮其在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及銷(xiāo)售方面的人才和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，確保TOD項(xiàng)目的成功。

土地出讓的招拍掛制度雖然在一定程度上限制了軌道交通項(xiàng)目的招商引資范圍，但是卻有利于土地資源的有效配置，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。作為政府要推進(jìn)軌道交通項(xiàng)目的招商引資，應(yīng)出臺(tái)軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧基金的相關(guān)政策，將軌道交通沿線(xiàn)土地招拍掛的部分收益進(jìn)入基金賬戶(hù)，并用于軌道交通項(xiàng)目。這樣，在不違反國(guó)家法律的情況下實(shí)現(xiàn)了土地在二級(jí)市場(chǎng)的充分競(jìng)價(jià)，在一定程度上確保軌道公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)合體在土地競(jìng)拍上的競(jìng)價(jià)優(yōu)勢(shì)。即使軌道公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)合體在競(jìng)價(jià)中無(wú)法取得土地，也實(shí)現(xiàn)了土地在二級(jí)市場(chǎng)上的高價(jià)出售，有利于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧基金的收益和政府土地收益的增加。

4.2關(guān)于操作層面的思考

4.2.1合作協(xié)議

為確保項(xiàng)目進(jìn)展順利，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資人一般不會(huì)單獨(dú)承接軌道交通項(xiàng)目。因此，社會(huì)投資人可能會(huì)與當(dāng)?shù)卣耐顿Y主體或軌道公司合作組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)或合資組建項(xiàng)目公司。在軌道交通項(xiàng)目BOT投標(biāo)前，合作各方會(huì)簽署聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議。中標(biāo)后，合作各方會(huì)簽署投資合作協(xié)議，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司章程及議事規(guī)則、注冊(cè)資本金等內(nèi)容。在投資合作協(xié)議中，大股東掌握控制權(quán)以推進(jìn)決策效率，小股東有否決權(quán)，可避免大股東損害小股東利益。

4.2.2項(xiàng)目監(jiān)管

地方政府或其授權(quán)主管部門(mén)通過(guò)招標(biāo)確定軌道交通項(xiàng)目BOT的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人后，除簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議外，還應(yīng)頒布該項(xiàng)目的監(jiān)管辦法。監(jiān)管辦法應(yīng)避免多頭管理和重復(fù)性工作，簡(jiǎn)化監(jiān)管流程，明確歸口管理部門(mén)和職責(zé)。地方政府應(yīng)該有投融資平衡臺(tái)賬，有投融資平衡的計(jì)劃數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)。要實(shí)時(shí)跟蹤，解決項(xiàng)目資金來(lái)源。在無(wú)法實(shí)施香港“軌道+物業(yè)”模式的情況下，應(yīng)成立軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧基金以平衡軌道交通項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的投融資缺口，避免由于資金斷鏈而導(dǎo)致軌道交通項(xiàng)目停工并產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。

4.2.3投資收益

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2015年6月1日施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二十一條，政府可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就防止不必要的同類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容做出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)[12]。因此，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不應(yīng)該簽訂對(duì)投資人收益率的保證。

社會(huì)投資人測(cè)算的資本金內(nèi)部收益率的很多數(shù)據(jù)都是計(jì)劃數(shù)據(jù)。因此，以資本金內(nèi)部收益率作為資本金的投資收益率來(lái)確保資本金回收是不合適的。投資收益屬于風(fēng)險(xiǎn)收益，是社會(huì)投資人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因項(xiàng)目盈利分配后的所得。對(duì)于社會(huì)投資人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因決策行為而導(dǎo)致的虧損應(yīng)由投資人自行承擔(dān)，而不能轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)卣?。也即，社?huì)投資人的投資行為會(huì)有資本金虧損的風(fēng)險(xiǎn)，并以資本金為限承擔(dān)有限責(zé)任。按照社會(huì)投資人測(cè)算的內(nèi)部收益率作為資本金的投資收益率，這樣，社會(huì)投資人基本沒(méi)有投資風(fēng)險(xiǎn)。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆指出，過(guò)去的30多年，我國(guó)各地推行的PPP，很多都被“異化”了，風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底，社會(huì)資本坐享無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的固定高回報(bào)，這就變成了比政府直接負(fù)債還惡心的變相高利貸、風(fēng)險(xiǎn)更大的或有債務(wù)[13]。類(lèi)似軌道交通項(xiàng)目BT模式，如社會(huì)投資人在建設(shè)期滿(mǎn)后因政策障礙或其他原因提前退出，可以考慮按銀行同期貸款利率給予軌道交通項(xiàng)目BOT的社會(huì)投資人資金成本補(bǔ)償及資本金返還，以完成股權(quán)回購(gòu)。

4.2.4TOD開(kāi)發(fā)

由于國(guó)內(nèi)法律只允許土地通過(guò)招拍掛才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，如果不對(duì)土地招拍掛條件進(jìn)行約定，一旦由軌道交通項(xiàng)目建設(shè)主體外的單位取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，這將導(dǎo)致土地不能按照軌道交通項(xiàng)目TOD研究成果去實(shí)施。

軌道交通項(xiàng)目建設(shè)主體與軌道交通沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)主體的不一致，可能帶來(lái)雙方利益沖突，從而影響項(xiàng)目進(jìn)程和項(xiàng)目結(jié)果。TOD開(kāi)發(fā)不僅僅是對(duì)軌道交通沿線(xiàn)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的實(shí)施，也是解決軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧資金的途徑。在國(guó)內(nèi)法律限制下，如果軌道項(xiàng)目無(wú)法與土地實(shí)現(xiàn)捆綁招標(biāo)，那么就應(yīng)該有一套切實(shí)可行的投融資平衡方案以解決將來(lái)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧資金斷鏈的問(wèn)題。

4.2.5成本控制

以承包工程為目的的投資行為不利于成本控制，社會(huì)投資人將利益合法輸送，而最終的虧損將發(fā)生在項(xiàng)目公司。以高雄捷運(yùn)項(xiàng)目為例，項(xiàng)目總投資為1 813.79億元新臺(tái)幣，其中政府出資1 508.89億元，社會(huì)投資人出資100億元，其余為銀行貸款。在該項(xiàng)目中，社會(huì)投資人以略高5%的股權(quán)取得1 800多億元的工程，完成利益輸送。剩下的運(yùn)營(yíng)虧損由于無(wú)人“認(rèn)領(lǐng)”而導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，最終由政府按255億元強(qiáng)制購(gòu)回[13]。

對(duì)非項(xiàng)目投資人所能自行建設(shè)、生產(chǎn)或服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定實(shí)施單位，以達(dá)到控制項(xiàng)目成本的目的。在簽訂項(xiàng)目EPC合同時(shí)，應(yīng)維護(hù)項(xiàng)目公司的合法利益，避免社會(huì)投資人將項(xiàng)目EPC合同風(fēng)險(xiǎn)敞口，造成結(jié)算成本增加。

4.2.6項(xiàng)目公司組織架構(gòu)

項(xiàng)目公司人事安排也關(guān)系到項(xiàng)目公司各股東的利益。有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的項(xiàng)目公司股東都會(huì)借這個(gè)機(jī)會(huì)盡量安排更多公司人員參與該項(xiàng)目，以期為公司培養(yǎng)更多人才。為確保平衡，在人事安排上，筆者認(rèn)為在各個(gè)部門(mén)應(yīng)該做到“我中有你，你中有我”，做到共同參與。

5結(jié)語(yǔ)

軌道交通項(xiàng)目BOT+TOD+EPC模式清晰地展示了軌道公司在合作對(duì)象、操作層面應(yīng)進(jìn)行的定位和思考。相信隨著模式的不斷推進(jìn)，我國(guó)內(nèi)地的軌道交通公司也可以在香港地鐵成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成一套適合自己的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)自身從虧損到盈利的商業(yè)模式的搭建，并實(shí)現(xiàn)自身從傳統(tǒng)模式向創(chuàng)新模式的企業(yè)轉(zhuǎn)變。

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(編輯：曹雪明)

Thinking of BOT+TOD+EPC Mode for Rail Transit Project

Kong Rong

(Foshan Railway Investment Construction Group Co., Ltd., Foshan 528000)

Abstract:Adopting the experience of other cities, Foshan formed a BOT+TOD+EPC Mode and applied it to the first phase of Foshan Rail Transit Line 2 project. This paper analyzes the concept, advantages and disadvantages of the three sub-modes, namely, BOT mode, TOD mode, EPC mode and discusses the operational mode combinations. After introducing BOT+TOD+EPC mode for Foshan rail transit projects, this paper analyzes BOT+TOD+EPC mode for rail transit project in terms of the partner and the operational level, and presents alternatives and solutions to the existing problems in terms of the cooperation object, cooperation agreement, project supervision, investment income, TOD development, cost control, organization structure of the project company and so on. For example, it is suggested that large-scale infrastructure and equipment suppliers in the industry chain or a large real estate development company should be chosen as partners; the protection of the legitimate rights and interests of the minority shareholders should be emphasized in the cooperation agreement; management departments and their responsibilities should be clear in the supervision of the project, and it is helpful to prevent funds chain from scission; the local governments should not ensure the investment income; TOD development requires joint tender of land and rail project; construction funds should be controlled to make up the shortage of operation funds; a balanced design is needed when the project company is organized. With the support of national policy, it is believed that this model will be used to promote the construction of urban rail transit projects in China.

Key words:rail transit project; BOT+TOD+EPC Mode; implementation subject; implementation way

doi:10.3969/j.issn.1672-6073.2016.03.015

收稿日期:2015-06-01修回日期: 2015-06-23

作者簡(jiǎn)介:孔榮，男，碩士，工程師，經(jīng)濟(jì)師，從事招標(biāo)、合同預(yù)算工作,gpeckr@163.com

中圖分類(lèi)號(hào)U231.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號(hào)1672-6073(2016)03-0060-05