趙一丞

(河北省水利水電勘測設計研究院,天津　300250)

重大節(jié)水供水工程中PPP模式運用的探析

趙一丞

(河北省水利水電勘測設計研究院,天津300250)

摘要：基于PPP模式可以緩解地方政府財政壓力,發(fā)揮政府和社會資本雙方各自優(yōu)勢,轉變政府職能的作用,論證PPP模式在重大節(jié)水供水工程中的重要性。分析重大節(jié)水供水工程的各個組成部分,加以項目區(qū)分,并參考已有相似工程中PPP模式的運用,證明PPP模式在工程各個組成部分運用的可行性。為確保PPP模式的積極作用,其實施過程中仍須采取一系列保障措施。

關鍵詞：PPP模式;節(jié)水供水工程;項目區(qū)分;保障措施

PPP模式是Public-Private Partnerships的縮寫,即 “公私合營模式”。 廣義的PPP是政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。狹義的PPP是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。采用PPP模式,可以通過引入社會資本,緩解財政資金壓力,激發(fā)社會資本活力,轉變政府職能。通過社會專業(yè)技術和管理能力,提高財政資金效率,節(jié)省成本,滿足公共服務需求[1]。我國從改革開放以來,不斷地在各類基礎設施建設中摸索著PPP模式的運用。

目前,根據(jù)我國的PPP項目情況與世界銀行對PPP的分類,可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類,見表1。

表1　結合我國實際的PPP分類[2]

合理運用不同形式的PPP模式極為重要。

1我國在水利項目中運用PPP模式的發(fā)展

根據(jù)國際組織、各國政府和地方政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗可以看出,成功的PPP模式合作的先決條件是:①堅實的法律框架;②明確的政府職能;③能干的執(zhí)行團隊;④透明的規(guī)定程序;⑤科學的操作方法[3]。完善的法律體系和創(chuàng)新的法律法規(guī)文件及指南是PPP項目正常運作的關鍵[4]。我國近年來頒布了一系列促進水利建設項目PPP模式運用的法規(guī)政策。

2010年,國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》,明確提出吸引民間資本投資建設農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。2012年,水利部印發(fā)了鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設兩個實施細則。2014年10月14日,國家發(fā)改委新聞發(fā)言人表明,我國將吸引民間資本流入主要水利工程項目。2014年11月,國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》,在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會事業(yè)等領域中重點就吸引社會資本特別是民間資本參與,提出了一系列改革措施。2014年12月30日,財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號),其中附件《PPP項目合同指南(試行)》用以幫助PPP項目各參與方全面系統(tǒng)地認識PPP項目合同,指導合同的訂立和履行[5]。2015年3月,國家發(fā)展與改革委員會、財政部和水利部制定印發(fā)了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。2015年4月21日,國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該法律被認為是PPP推進的基本法。2015年5月21日，國務院常務會議部署加快節(jié)水供水重大水利工程建設,決定大幅增加創(chuàng)投引導資金促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。

一系列的法規(guī)政策及其頒布表明,我國政府在逐步推動PPP模式在水利建設項目中的運用。在國內(nèi)水利工程成功案例相對缺乏的情況下,我國政府在水利建設項目中大力推進PPP模式,并總結經(jīng)驗,逐步推廣。2015年5月19日,國家發(fā)展與改革委員會、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)出通知,確立12個項目為第一批國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目,鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與[7]。2015年7月30日,國家發(fā)展與改革委員會公布了13個具有代表性和示范性的PPP項目案例。

2重大節(jié)水供水工程中PPP模式運用的重要性

2014年5月21日,國務院常務會議部署加快推進節(jié)水供水重大水利工程建設。會議明確,到2020年前分步建設納入規(guī)劃的172項重大水利工程。工程建成后,將實現(xiàn)新增年供水能力800億m3和農(nóng)業(yè)節(jié)水能力260億m3，增加灌溉面積520 hm2[8]。2014年水利投資達4 881億元,其中中央投資1 627億元。至2015年10月29日, 172項節(jié)水供水重大水利工程已開工建設84項,在建工程投資總規(guī)模超過8 000億元。由以上數(shù)據(jù)可見,我國政府在加快重大節(jié)水供水工程的建設,但這同時需要地方政府籌集相應的配套資金。為貫徹落實黨中央、國務院“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險”決策部署,地方政府在財政收入不斷下降的情況下,為了努力完成每年建設投資計劃,造成了地方債務逐年遞增。

PPP模式是一種有效化解地方債務的融資工具。通過合理地運用特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等形式,使社會資本參與到重大節(jié)水供水工程中,大大減輕了地方政府部門在項目前期甚至項目運營初期的財政壓力。根據(jù)相關文件和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演,未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。

PPP模式可以使政府部門與企業(yè)相互利用對方的優(yōu)點,實現(xiàn)雙贏。如BOT和BOOT模式可在重大節(jié)水供水工程中引入企業(yè)公司,使它們參與項目的設計、施工、設施運行管理等各個方面,充分發(fā)揮企業(yè)在該領域的先進技術水平。在拓寬企業(yè)發(fā)展空間的同時,達到了降低項目成本,提高項目效益的目的。政府機構可吸取社會資本在重大節(jié)水供水工程運行管理方面的優(yōu)點及經(jīng)驗,為移交之后的運行管理做好準備。同時，企業(yè)可以依靠政府部門對當?shù)亓饔蚬芾怼⑼恋厥褂玫惹闆r較熟悉的優(yōu)勢,更加方便地展開項目的前期工作。

更重要的是,在重大節(jié)水供水工程中運用合適的PPP模式,可以實現(xiàn)政府部門的職能轉變，使政府機構從具體的設計、施工、管理中脫離出來,實現(xiàn)政企分開,使政府部門專注于執(zhí)行監(jiān)管職能,從而更好地從總體上把握項目的質量、進度和效益等；提高了公共產(chǎn)品和服務的供給能力。如河北省豐寧縣城和開發(fā)區(qū)供水與污水處理PPP項目總投資3億元,投資主體特許經(jīng)營期限30年,并負責該項目的投資、建設、運營、維護和更新改造等工作,特許經(jīng)營期滿后無償移交給縣政府。此項目中,地方政府便可將項目的重點由項目的建設及管理轉移到對供水和污水處理服務的監(jiān)管上來,極大地減少了地方政府的工作任務。

PPP模式除了在重大節(jié)水供水工程中發(fā)揮以上重要作用外,同時加大政府機構與社會資本的相互交流,通過長期合作、風險共擔、利益共享。 實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。因此,在重大節(jié)水供水工程中運用PPP模式成為勢在必行的的重要戰(zhàn)略。

3重大節(jié)水供水工程中PPP模式的選擇

表1中PPP模式外包類的3種模式分別為MC、O&M和BT,前兩者不涉及項目的設計、建設階段,后者不涉及項目的運行管理階段,且3種模式下的項目資產(chǎn)所有權都屬于項目實施機構(即項目發(fā)起人)。對于新建重大節(jié)水供水工程,BT模式下社會資本在招標階段進入項目,未能與政府機構形成實質的合伙關系。MC通常作為TOT的過渡方式,合同期限一般不超過3年。O&M則只負責運營維護,并不涉及用戶服務,無法最大程度地發(fā)揮社會資本的運營管理水平。另外,重大節(jié)水供水工程屬于國家重要基礎設施,將整個項目進行BOO或者BBO模式的私有化,不符合我國國情。綜上,在重大節(jié)水供水工程中運用PPP模式,應著重考慮特許經(jīng)營類的幾種模式。

重大節(jié)水供水工程一般由水源地、輸水線路、渠道建筑物及配套工程和受水區(qū)(或用戶)組成。或在已有工程的基礎上,進行改建擴建。工程項目跨行政區(qū)(省、市),甚至跨流域調(diào)水,其工程目標有的以農(nóng)業(yè)灌溉為目標,有的以生活用水為目標。工程整體具有很強的公益性,但在工程的不同部分,又各具特色?？筛鶕?jù)項目區(qū)分理論即經(jīng)濟學的產(chǎn)品(服務)的分類理論,將項目區(qū)分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目,并根據(jù)項目的屬性確定各自的投資主體、運作模式、資金渠道以及權益歸屬等[9]。重大節(jié)水供水工程的建設和運營維護投資極高,建設時間和投資回收期長。可根據(jù)工程項目不同的需求,選擇不同的PPP模式。

可以將整個工程作為對象進行融資。因工程整體公益性較強,且投資巨大,采用特許經(jīng)營類的PPP模式,前期投資會對普通的企業(yè)或聯(lián)合體造成巨大的財務壓力,與實現(xiàn)政府機構和企業(yè)雙贏的初衷相悖?；谥卮蠊?jié)水供水工程有一定的投資回收能力,且收益穩(wěn)定,后期運營維護費用相對較低。可以適當引入資金成本低、規(guī)模大的基金、保險、信托等金融機構?；A設施債權投資計劃是目前保險資金進行實體經(jīng)濟投資的一種重要形式[10]。在南水北調(diào)工程中,經(jīng)財政部同意,南水北調(diào)辦將保險債權投資計劃作為南水北調(diào)工程過渡性融資的主要資金來源,投資計劃一、二、三期合計金額550億元,約占南水北調(diào)東、中線一期工程總投資的四分之一,占南水北調(diào)東、中線一期工程過渡性融資金額的50%以上。

也可以根據(jù)重大節(jié)水供水工程中各個部分性質不同,分別進行融資。

水源地一般為大型水庫,可以進行水庫養(yǎng)殖、水力發(fā)電、水利綜合經(jīng)營等經(jīng)營性活動,屬于經(jīng)營性項目。作為節(jié)水供水工程的重要節(jié)點,因其經(jīng)營性,可以嘗試BOT模式。湖南莽山水庫是國家172項重大水利項目之一,同時也是國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點項目。水庫樞紐工程建設采取項目法人“投融資—建設—經(jīng)營—移交”的模式。經(jīng)營特許期內(nèi)的運營管理由項目法人自主經(jīng)營,項目特許期內(nèi)發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等效益作為投資人的回報,特許經(jīng)營期滿后工程無償移交縣政府[11]。

輸水線路涉及現(xiàn)有灌區(qū)提升改造和新建渠道、暗涵等工程,沿線布設節(jié)制閘、渡槽、倒虹吸、泵站及城市或農(nóng)業(yè)分水口等渠道建筑物,項目區(qū)域通常貫穿數(shù)個省、直轄市。因管理運行情況不同,屬于準經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目。通常在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,以省為界,分別進行設計、建設和運行管理。如南水北調(diào)中線工程的管理機構——南水北調(diào)中線干線工程建設管理局,下設天津、河南、河北、惠南莊(位于北京)4個直管項目建設管理部。各省(市)可以分別與企業(yè)洽談PPP合作事宜,在保障工程正常運行和社會安定的前提下,政府以轉讓一定年限的水權或者土地使用權等方式,吸引企業(yè)參與項目。利用項目完成后在環(huán)境、經(jīng)濟方面的影響,吸引社會資本參與。如重慶市彭水縣鳳升水庫,主要由大壩樞紐工程、調(diào)水工程、灌溉供水工程和電站工程四部分組成，是以灌溉、供水為主,兼具發(fā)電綜合效益的中型水利工程。采用TOT模式,彭水縣配置土地出讓開發(fā)權,通過公開招投標選擇社會投資人籌集縣級建設配套資金,破解了縣級配套資金困難的難題。

配套工程和受水區(qū)(或用戶)通過渠道、管線和水廠,直接面向用戶,具有經(jīng)營性。項目區(qū)域一般位于省內(nèi)轄區(qū)的數(shù)個市縣。由于地域及行政區(qū)域進一步縮小,投資金額也得到降低,這使BOT模式的實現(xiàn)成為了可能。南水北調(diào)鄢陵供水工程及配套水廠項目采用PPP模式運作。該供水工程包括鄢陵中心供水廠、供水線路和相關配套實施,計劃總投資約3.5億元。社會資本與政府共同成立項目公司進行項目建設并取得特許經(jīng)營權。根據(jù)合同約定負責合同期內(nèi)的建設、運營、管理、維護等全部工作,由項目公司負責本項目的資金籌措、建設、運營管理和債務償還。特許經(jīng)營期限暫定為30年建設運營服務期(包含建設期)。

重大節(jié)水供水工程的末端若為農(nóng)田水利灌溉，國家支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設農(nóng)田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護[12]。這些小型水利工程可以歸國家和農(nóng)村集體所有,可以歸新型合作組織所有,也可以歸農(nóng)民個體所有,從而形成BOO模式。

重大節(jié)水供水工程中選擇合適的PPP模式極為重要。需要注意的是，BOT、TOT和ROT 3種模式的資產(chǎn)所有權歸屬于政府部門,SPV只有經(jīng)營權。BOOT模式則允許SPV在特許經(jīng)營期限內(nèi)擁有資產(chǎn)所有權。因重大節(jié)水供水工程中涉及項目相關區(qū)域的工農(nóng)業(yè)用水或居民生活用水,此種模式的運用需謹慎。當按工程不同部分分別采取不同形式的PPP模式時,項目實施機構需總體上分析因采取不同模式而在項目建設、運營中可能產(chǎn)生的各種弊端和問題，通過總體上的協(xié)調(diào)和組織,確保PPP模式的選擇不會影響項目的建設和運營。

4重大節(jié)水供水工程中運用PPP模式的保障措施

選擇合適的PPP模式后,在具體運用中,應采取足夠的措施以保障項目參與各方的利益,并明確各方風險責任,避免在出現(xiàn)問題時,各方相互推諉。

利潤,是社會資本參與重大節(jié)水供水工程的原動力。社會資本介入PPP項目獲得的現(xiàn)金流主要來自政府付費、使用者付費和項目開發(fā)性收入三方面。重大節(jié)水供水工程的盈利點主要為電站發(fā)電和供水收費兩方面?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于推進價格機制改革的若干意見》,要求推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸?shù)阮I域價格改革,放開競爭性環(huán)節(jié)價格,充分發(fā)揮市場決定價格作用，用以保障社會資本的利益。當以公益性為主的重大節(jié)水供水工程的投資回報率低于長期國債利率時,可通過中央注入或者財政注入資本金的這種方式,使企業(yè)的回報率高于國債的長期利率,以增強企業(yè)投入的積極性。另外,水權制度改革一定程度上也會吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護。加快建立水權制度,培育和規(guī)范水權交易市場,積極探索多種形式的水權交易流轉方式,允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與重大節(jié)水供水工程投資建設等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權。

在重大節(jié)水供水工程中運用PPP模式,不僅需要鼓勵社會資本的參與，更需合理保障和平衡社會資本、政府和社會公眾三方的利益。因此，需明確各方風險責任,做到:

(1)強化合同管理。通過PPP項目合同確定政府實施機構與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的交易結構、風險分配機制等。①合作項目合同中必須明確約定風險分擔責任。②對違約行為約定剛性懲罰條款。③制定合同指南,工程延期、服務變更、法律修改、所有權轉移、項目終止等均應納入合同管理。④必須政府提供融資擔保的項目,應通過成立某種責任實體來運作,在政府與金融市場間設置“防火墻”。⑤政府應委托第三方(如國資公司或獨立投資機構)參加項目公司董事會而不是直接參與。⑥明確量化項目運營在何種情況下啟動財政補貼程序、補貼標準系數(shù)和補貼方式。

(2)嚴肅規(guī)劃權威。①要在規(guī)劃基礎上制定PPP項目規(guī)劃。②根據(jù)規(guī)劃審批項目或制定并公開項目規(guī)劃,確保項目推廣科學有序。③收費困難,收益不可靠的項目暫緩PPP。

(3)嚴格財政審批。凡是需要政府擔保或財政出資的項目(包括預算、專項、國債和基金等一切財政性資金),均須預先獲得本級財政審批,出現(xiàn)變更的要重新審批。

(4)建立項目退出機制。①在直接股權融資項目運營期滿后公開轉讓中,私人合作方優(yōu)先購買。②對租賃項目,象征性收對價后轉讓給項目公司或私人部門。③對資產(chǎn)支持融資項目、信貸項目,政府要有步驟地從資產(chǎn)持有和信用兩方面退出。

在此基礎之上,項目參與各方還需做到:①信息共享。建立合作雙方的實時數(shù)據(jù)信息監(jiān)控平臺,防范道德風險造成的信息不對稱與弄虛造假。②媒體公開。③擴大政府審計范圍。應適應形勢變化,將PPP項目納入政府審計范圍。④推行第三方評估。社會資本的逐利本性和公共部門的政績傾向,導致他們作為利益方對項目的評估預期均存在道德風險,需要獨立的第三方機構介入對項目的評估與審計,這是PPP合作需具備的社會機制。⑤防止特許經(jīng)營異化為壟斷。需要讓社會資本的利潤維持在合理區(qū)間;如果實際價格超出合理上限,不僅要取消并追回財政補貼,而且溢價收益也要收歸政府所有。

5結論

在重大節(jié)水供水工程中運用PPP模式,應先需對項目本身進行項目區(qū)分,分析項目的營利性與公益性。在項目的不同部分應分別選擇合適的PPP模式,以最大程度地實現(xiàn)政府實施機構與社會資本的雙贏。為吸引社會資本參與重大節(jié)水供水工程建設與管理運營,對于公益性強的項目,允許政府通過授予特許經(jīng)營權附加工程建設投資補助、工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費補貼或直接投資參股等措施,對社會資本的利益予以保證。重大節(jié)水供水工程屬于國家重要基礎設施建設,在社會資本通過政府付費、使用者付費和項目開發(fā)性收入保證其利益的同時,需同時保障政府與社會公眾的利益。通過強化合同管理、嚴肅規(guī)劃權威、嚴格財政審批、建立項目退出機制來明確各方在項目中的風險責任。

隨著國家不斷地探索健全PPP機制,鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營,應總結不同類型項目適宜的投融資模式。探索通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式,公平公正公開地選擇投資經(jīng)營主體,積極引入信譽好、有實力、管理能力強的投資主體參與試點項目建設運營。探索完善政府鼓勵引導社會資本參與重大水利工程建設運營的投資、產(chǎn)品定價、財政補貼、金融支持等政策,為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。探索政府加強對社會資本參與重大水利工程建設運營的服務和監(jiān)管的方式方法,推動政府職能轉變、提高管理水平和服務效率。

因目前尚未有PPP模式在重大節(jié)水供水工程中成熟運用并完成特許經(jīng)營周期的范例,本文并未對某一特定工程進行分析，而是根據(jù)對重大節(jié)水供水工程的不同需求,將項目整體或各個組成部分為對象,分析與各組成部分相似程度所采取的PPP模式,得出在重大節(jié)水供水工程各個部分運用不同PPP模式的可行性。

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(收稿日期：2015-11-19編輯：陳玉國)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0041-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.012

作者簡介：趙一丞(1985—),男,天津人，工程師,本科，從事水利經(jīng)濟與水工結構研究。E-mail:zhao01522@126.com