施志源

摘要：環(huán)境標準是法律授權相關部門制定的用于控制污染、保護環(huán)境的各種技術規(guī)范的總稱。環(huán)境標準雖然不是法的淵源，但其一旦被法律法規(guī)所援引，或者被環(huán)境行政機關所采納，就具有了法律上的約束力。環(huán)境標準的制定與環(huán)境標準的適用的有機結合，形成完整的環(huán)境標準制度。這一特征決定了環(huán)境標準制度構成的二元結構。把握環(huán)境標準制度構成的二元結構，需要全面剖析制定環(huán)境標準和適用環(huán)境標準過程中存在的各種法律關系，以及不同類型的環(huán)境標準之間制度構成的差異。

關鍵詞：環(huán)境標準；法律屬性；制度構成

中圖分類號：D92268文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2016）01016105

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護法》正式頒布施行。在這部新法中，關于環(huán)境標準的規(guī)定占了整部法律條文的十分之一，充分表明了環(huán)境標準制度在環(huán)境法律制度中的重要地位。當前，學界關于環(huán)境標準的法律屬性各持己見，對環(huán)境標準的制度構成也尚未形成一致的認識?；诖?，本文從中國現(xiàn)行相關法律制度出發(fā)，進一步厘清環(huán)境標準的概念及其法律屬性，并剖析環(huán)境標準制度構成的二元結構。

一、環(huán)境標準的概念界定

什么是環(huán)境標準？《環(huán)境保護法》、《環(huán)境標準管理辦法》、《標準化法》及其實施條例等都沒有直接給出明確的定義。由于法律法規(guī)沒有直接給出環(huán)境標準的概念，學界對環(huán)境標準的概念界定也不盡相同?？偟膩砜?，具有代表性的概念界定主要有以下三種：（1）環(huán)境標準指國家為維護環(huán)境質量、控制污染，保護人體健康、社會財富和生態(tài)平衡，就環(huán)境質量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測的方法等其他需要的事項，按照國家規(guī)定的程序和批準制定的各種技術指標與規(guī)范的總稱[1]。（2）環(huán)境標準指為了保護人群健康、保護社會財富和維護生態(tài)平衡，就環(huán)境質量和污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測方法及其他需要的事項，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術指標與規(guī)范的總稱[2]91。（3）環(huán)境標準指國家為了保護公眾人體健康、社會物質財富，維持生態(tài)平衡，對大氣、水、土壤等環(huán)境質量，按照法定程序對環(huán)境要素間的配比、布局和各環(huán)境要素的組成以及進行環(huán)境保護工作的某些技術要求加以限定的規(guī)范[3]。

從上述關于環(huán)境標準的概念界定可以看出，專家學者普遍認為“保護人群健康”、“維持生態(tài)平衡”和“保護社會物質財富”是制定環(huán)境標準的目的。但是，從《環(huán)境標準管理辦法》第3條的規(guī)定

《環(huán)境標準管理辦法》第3條規(guī)定：“為防治環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡，保護人體健康，國務院環(huán)境保護行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國家有關法律規(guī)定，對環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的各項技術規(guī)范和技術要求，制定環(huán)境標準?！笨梢钥闯?，制定環(huán)境標準的根本目的是“為防治環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡，保護人體健康”。而“維護社會物質財富”只是“控制污染、保護環(huán)境”的具體表現(xiàn)形式或間接后果，不宜把“維護社會物質財富”作為環(huán)境標準的制定目的之一。同時，根據(jù)《環(huán)境標準管理辦法》第3條的規(guī)定，環(huán)境標準是就“環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的各項技術規(guī)范和技術要求”而制定的，環(huán)境標準歸根到底是“技術規(guī)范”。因此，我們對環(huán)境標準的概念界定應當本著避繁就簡、簡明扼要的原則。簡言之，環(huán)境標準是法律授權相關部門制定的用于控制污染、保護環(huán)境的各種技術規(guī)范的總稱。

二、關于環(huán)境標準的法律屬性

環(huán)境標準本身是環(huán)境法的淵源之一，還是純粹的技術規(guī)范？抑或，環(huán)境標準是法的有機組成部分？這是學術界一直爭論不休的話題之一，學者們紛紛提出了不同的見解：環(huán)境標準具有與環(huán)境法規(guī)相獨立的法律地位，是具有法律效力的環(huán)境保護技術要求和檢驗方法[4]；環(huán)境標準是技術規(guī)范的法律化表現(xiàn)形式，環(huán)境標準制度是環(huán)境資源保護法的有機組成部分[1]；如何避免“將環(huán)境法律法規(guī)與環(huán)境技術規(guī)范等同”，避免“以環(huán)境技術規(guī)范代替環(huán)境法律規(guī)范，法律淪為科技之工具”，將是在環(huán)境法律規(guī)范與環(huán)境技術規(guī)范結合過程中需要思考的問題[5]；在法律上，環(huán)境標準與有關環(huán)境標準的法律規(guī)定結合在一起共同形成環(huán)境法體系的一個組成部分[6]。本文認為，環(huán)境標準本身不是法的淵源，必須由相關的法律法規(guī)對其作進一步的規(guī)定，或由相應的行政主管部門作出一定的行政裁量，才能形成法律約束力。環(huán)境標準作為一種技術規(guī)范，認定的應該是一種法律上的事實。即使是強制性環(huán)境標準，也不能理所當然地認為它就是法律規(guī)范。

環(huán)境標準本身并不是獨立的法律，但環(huán)境標準一旦被有關的法律法規(guī)所援引，或者被一定區(qū)域之內的環(huán)境行政機關所采納，就具有了法律上的強制力，由此，形成了環(huán)境標準制度。應當明確的是，環(huán)境標準制度是環(huán)境法律制度的重要組成部分。環(huán)境標準制度同時也是世界各國環(huán)境法的一項基本制度，對于保護各國生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染、節(jié)能減排、促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展起了重要的作用[4]。

第一，環(huán)境標準與環(huán)境基準既有區(qū)別，又緊密相關。新《環(huán)境保護法》第15條是關于環(huán)境質量標準的規(guī)定，該條第3款

新《環(huán)境保護法》第15條第3款專門規(guī)定：“國家鼓勵開展環(huán)境基準研究?！睂﹂_展環(huán)境基準研究的重要性從立法上給予了確認，充分表明了環(huán)境基準研究對于制定科學合理的環(huán)境標準的重要性?！碍h(huán)境基準”是環(huán)境科學上的概念，是指“在一定環(huán)境中，污染物對人體或生物沒有任何不良影響的最大劑量或者說是對人體和生物產(chǎn)生不良影響的最小量。是制定環(huán)境標準的客觀科學依據(jù)”[7]196。環(huán)境基準是一個客觀的定值，是純自然科學的概念[8]，而環(huán)境標準則摻雜著較多的主觀因素，是“技術可行性和經(jīng)濟合理性” [7]148的結合體，二者有著本質的區(qū)別。當然，環(huán)境標準的制定，離不開環(huán)境基準的科學研究。環(huán)境標準是在環(huán)境基準的基礎上，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、技術條件、區(qū)域環(huán)境等因素而制定的。沒有科學的環(huán)境基準，制定出的環(huán)境標準就沒有合理性可言。

第二，環(huán)境標準的種類不同，其法律上的約束力也不同。環(huán)境標準總體上可以分為三級五大類，三級指國家環(huán)境標準、環(huán)保部制定的行業(yè)環(huán)境標準和地方環(huán)境標準，五大類指環(huán)境質量標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測方法標準、環(huán)境標準樣品標準和環(huán)境基礎標準。它們的制定程序、適用對象以及適用條件等各不相同，不應當籠統(tǒng)斷定環(huán)境標準的法律約束力。比如，環(huán)境質量標準規(guī)定的只是一個參考數(shù)值，需要由不同區(qū)域的環(huán)保主管部門根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況確定適用的具體數(shù)值，即必須經(jīng)過行政裁量行為的確認，環(huán)境質量標準才能形成法律約束力。而污染物排放標準則不同，它是針對污染物排放作出的嚴格限制，法律上一般不允許行政機關行使行政裁量權，即污染物排放標準對排放污染物的行為具有直接的法律約束力。再比如，行業(yè)協(xié)會制定的環(huán)境資源行業(yè)標準是該協(xié)會成員的一種自律標準，企業(yè)自行制定的環(huán)境標準屬于民間環(huán)境標準，不具有法律上的約束力。可見，環(huán)境標準與環(huán)境標準法律制度不同，環(huán)境標準本身只是一種技術規(guī)范，其功能只是在于認定某種行為是否符合某一技術規(guī)范，屬于事實上的認定，其法律效力則來自于外部授權。一項環(huán)境標準是否能夠成為一項具有法律約束力的制度，還需要行政行為作出相應的裁量或者法律對其是否適用進行確認。環(huán)境標準制度，則是環(huán)境標準與法律的相關規(guī)定或行政機關的行政確認的有機結合。

第三，環(huán)境標準制度的法律效力僅限于公法上的判斷。強制性環(huán)境標準本身不屬于法的規(guī)范，其具體適用需附于法定環(huán)境行政決定，即公法上的判斷。為此，強制性環(huán)境標準不具有判斷或者決定平等主體之間是否存在環(huán)境妨礙或者侵害的法的效力[2]96。這就是說，環(huán)境標準制度沒有私法意義上的法律效力，不能以是否符合環(huán)境標準判斷是是否需要承擔環(huán)境侵權損害賠償?shù)姆韶熑??！肚謾嘭熑畏ā返?5條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！睆脑撘?guī)定可以看出，只要有污染并且造成了損害，就應當對造成的損害承擔侵權責任，即使排污等行為符合排污標準也要承擔相應的民事法律責任。這就表明，不論企業(yè)排放污水、廢氣的行為是否符合污染物排放標準，只要這一行為帶來了侵犯他人合法權益的損害后果，侵權人都要承擔相應的損害賠償責任，而不能以排污行為符合環(huán)境標準主張免除環(huán)境污染侵權責任。

三、環(huán)境標準制度構成的二元結構

環(huán)境標準的制度構成，主要包括了環(huán)境質量標準制度的制度構成和污染物排放標準制度的制度構成

需要說明的是，環(huán)境監(jiān)測方法標準、環(huán)境標準樣品標準和環(huán)境基礎標準等三類環(huán)境標準一般屬于推薦性環(huán)境標準，不具有強制的法律約束力，不屬于本文環(huán)境標準制度構成的討論范圍；同時，民間行會或者企業(yè)自行制定的環(huán)境標準屬于自律性環(huán)境標準，不具有強制的法律約束力，也不屬于本文環(huán)境標準制度構成的討論范圍。。從對環(huán)境標準法律屬性的分析不難看出，環(huán)境標準制度存在二元結構特征，一是環(huán)境標準的制定，二是環(huán)境標準的適用，二者的有機結合形成了環(huán)境標準制度。因此，研究環(huán)境標準的制度構成，也必須從這一特征入手。具體而言，環(huán)境標準制度的主體，包括環(huán)境標準的制定主體和環(huán)境標準的適用主體；環(huán)境標準制度的客體，包括制定環(huán)境標準的行為和適用環(huán)境標準的行為；環(huán)境標準制度的內容，包括環(huán)境標準本身規(guī)定的內容和環(huán)境標準結合相關法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內容。

（一）環(huán)境標準制度的主體

第一，環(huán)境標準的制定主體。環(huán)境標準的制定主體一般由環(huán)境標準的起草單位、制定單位和發(fā)布單位組成。環(huán)境標準的起草單位一般是以承擔研究課題的方式由環(huán)境科研機構來承擔。環(huán)境標準的層級不同、類別不同，其制定的主體也不盡相同。比如，國家環(huán)境質量標準由環(huán)境保護部制定后，由環(huán)境保護部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布；環(huán)境行業(yè)標準則由環(huán)境保護部制定后發(fā)布，報國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局備案；地方環(huán)境質量標準一般由省級地方人民政府制定

新《環(huán)境保護法》第15條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質量標準；對國家環(huán)境質量標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家環(huán)境質量標準的地方環(huán)境質量標準。地方環(huán)境質量標準應當報國務院環(huán)境保護主管部門備案?！?，報環(huán)境保護部備案。在環(huán)境標準制定過程中，還有一類特殊的主體，那就是參與環(huán)境標準制定的公眾。公眾是環(huán)境保護的直接受益者，也是環(huán)境利益的相關人。一直以來，中國環(huán)境法律制度都把“公眾參與”作為環(huán)境保護必須堅持的基本原則之一。因此，在制定環(huán)境標準或者修訂環(huán)境標準的過程中，應注重信息公開，廣泛聽取公眾的意見或建議，給予環(huán)境NGO等民間組織和普通的民眾參與環(huán)境標準制定的渠道。

第二，關于環(huán)境標準的適用主體。環(huán)境標準的適用主體是指援引環(huán)境標準及其相關法律規(guī)定，將其適用于某一法律關系之中的相關主體。不同類型的環(huán)境標準適用主體不同。環(huán)境質量標準的適用主體，是根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的環(huán)境質量標準劃定管轄區(qū)域內應適用的環(huán)境質量標準數(shù)值的地方人民政府環(huán)境保護主管部門或其他主管部門。污染物排放標準的適用主體相對復雜，主要包括三類主體：一是適用污染物排放標準及其相關法律規(guī)定，開展環(huán)境質量監(jiān)督檢查、對超標排污者給予行政指導或行政處罰的環(huán)境保護主管部門；二是適用污染物排放標準及其相關法律規(guī)定進行生產(chǎn)和污染防治的企業(yè)；三是適用環(huán)境標準及其相關法律規(guī)定維護自身合法環(huán)境權益的環(huán)境污染受害者。

（二）環(huán)境標準制度的客體

按照傳統(tǒng)法學理論，環(huán)境與自然資源保護法律關系的客體是指參與環(huán)境法律關系的主體之間的權利和義務所指向的對象，具體包括環(huán)境要素及其性狀以及人類的行為[2]56。環(huán)境標準制度的基本功能在于提供一個法定的、具有強制約束力的標準值，從而指引人類的質量監(jiān)控行為、污染排放行為、污染防治行為或者環(huán)境監(jiān)測行為。因此，環(huán)境標準法律關系的客體是環(huán)境標準法律行為，包括了制定環(huán)境標準的行為和適用環(huán)境標準的行為。

具體到各種不同類型的環(huán)境標準制度，其行為的表現(xiàn)方式也不盡相同。環(huán)境質量標準在于確定環(huán)境應當達到滿足人類生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，環(huán)境質量標準制度的客體是為了達到環(huán)境質量要求、依據(jù)環(huán)境標準及其相關法律規(guī)定做出的行為。具體包括以下四類：一是政府需要制定科學的環(huán)境規(guī)劃，明確不同區(qū)域的環(huán)境質量功能及其應當適用的標準數(shù)值，并采取各種有效辦法，確保環(huán)境質量達標；二是政府環(huán)境保護或者其他主管部門監(jiān)測環(huán)境質量并出具環(huán)境質量報告的行為，比如發(fā)布空氣質量報告，公布空氣中的PM2.5值；三是政府根據(jù)環(huán)境質量報告采取的防止污染的行為；四是公眾對環(huán)境質量的監(jiān)督行為。

污染物排放標準在于確定一個允許排污的最大值，污染物排放標準制度的客體應是各種促進污染物排放達標的行為。具體包括以下五類：一是國務院下達重點污染物排放總量控制指標，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實重點污染物排放總量控制指標的行為；二是企事業(yè)單位執(zhí)行國家和地方污染物排放標準，以及遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標的行為；三是政府主管部門對超標排污進行行政處罰，以及企業(yè)履行行政處罰決定并整改到達標排污的行為；四是企業(yè)及時發(fā)布污染物排放信息的行為

新《環(huán)境保護法》第55條規(guī)定：“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監(jiān)督?！保晃迨枪姳O(jiān)督企業(yè)排污是否達標的行為，以及對企業(yè)達標排污的容忍與不作為。

在各類環(huán)境標準法律行為中，政府部門適用環(huán)境標準及其相關法律規(guī)定的行為居于核心地位。當前，要著重完善環(huán)境標準行政處罰制度和環(huán)境標準的監(jiān)管執(zhí)法制度，為政府適用環(huán)境標準行為提供制度依據(jù)。完善環(huán)境標準行政處罰制度，關鍵是要有效落實新《環(huán)境保護法》規(guī)定的“按日計罰”制度，尤其是要落實新《環(huán)境保護法》實施后環(huán)境保護部頒布的相關實施細則，如《實施按日連續(xù)處罰辦法》、《實施查封、扣押辦法》、《實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》等。完善環(huán)境標準的監(jiān)管執(zhí)法制度，當前的重點任務是依據(jù)《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》有關要求，完善有效的環(huán)境標準執(zhí)法監(jiān)管制度，進一步規(guī)范行政主體的環(huán)境標準執(zhí)法行為，保障好行政相對人的合法權益。

（三）環(huán)境標準制度的內容

環(huán)境標準制度的內容，包括環(huán)境標準本身規(guī)定的內容和環(huán)境標準結合相關法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內容。環(huán)境標準的內容，是在環(huán)境基準的基礎上，綜合環(huán)境保護、社會發(fā)展等各種因素確定的一個標準數(shù)值。對環(huán)境標準的內容，要求其以促進人與自然和諧相處為向度，既體現(xiàn)控制污染、保障公眾健康的價值取向，又體現(xiàn)自然資源節(jié)約利用、循環(huán)利用的現(xiàn)實需要；既要滿足人類的物質需要，也要注重環(huán)境保護及防止資源浪費。環(huán)境標準結合相關法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內容，則是指主體在適用環(huán)境標準過程中的權力與責任、權利和義務。以污染物排放標準法律關系的內容為例，當污染物排放標準確定之后，生產(chǎn)者可以依據(jù)相關法律法規(guī)，依照該標準排放污染物，這就賦予了企業(yè)排放污染物的權利，而這種權利的取得，是以生活在企業(yè)周邊的民眾的環(huán)境污染容忍義務為對價的。與此同時，企業(yè)負有嚴格按照標準排污并及時公開污染物排放相關信息的義務，企業(yè)周邊民眾則享有監(jiān)督企業(yè)排污是否達標的權利，以及當自身的身體健康或者其他合法權益遭受侵害時要求賠償?shù)臋嗬?/p>

新《環(huán)境保護法》關于環(huán)境標準作出了一系列新的規(guī)定，要求環(huán)境標準制度的內容既要體現(xiàn)科學性，又要接地氣，充分體現(xiàn)有用性。要使環(huán)境標準制度內容契合《環(huán)境保護法》提出的新要求，應當從五個方面進一步完善。一是要注重環(huán)境標準之間的內容銜接。環(huán)境標準類型繁多，但這些標準之間不應相互孤立，尤其是環(huán)境質量標準與污染物排放標準之間的內容要實現(xiàn)有效銜接。比如，國家環(huán)境質量標準是國家污染物排放標準的重要依據(jù)

新《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家環(huán)境質量標準和國家經(jīng)濟、技術條件，制定國家污染物排放標準?！保谥贫▏椅廴疚锱欧艠藴蕰r，必須充分考慮國家環(huán)境質量標準的相關規(guī)定，使二者的內容有效銜接起來。二是要把環(huán)境標準制度內容的指引性與強制性有機結合起來。環(huán)境標準制度的內容，既要注重發(fā)揮其指引功能，明確企業(yè)生產(chǎn)可以排污的數(shù)值；又要注重發(fā)揮其約束功能，明確超標排污等違反環(huán)境標準制度的行為所要承擔的法律責任。三是要把環(huán)境標準制度的完善融入到環(huán)境保護制度的整體構建之中。環(huán)境保護不能僅僅依靠環(huán)境標準制度，而應當把環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標準制度、環(huán)境影響評價制度、區(qū)域間生態(tài)補償機制等各種環(huán)境保護制度有機結合起來，形成完整的環(huán)境保護法律體系。四是要明確適用環(huán)境標準制度過程中的政府責任。環(huán)境標準法律關系內容的特殊之處，在于政府在其中的權力與責任。省級地方政府有制定地方環(huán)境質量標準的權力，政府環(huán)境保護或其他主管部門有確定環(huán)境質量標準適用數(shù)值的權力，同時，政府也需要對其管轄范圍內的環(huán)境質量負責

新《環(huán)境保護法》第28條規(guī)定：“地方各級人民政府應當根據(jù)環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質量。未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標?！?。五是要注重完善重點污染物排放總量控制制度。新《環(huán)境保護法》第44條彌補了舊法沒有規(guī)定“重點污染物排放總量控制制度”的缺憾，明確了重點污染物排放總量控制指標的分解落實機制

新《環(huán)境保護法》第44條規(guī)定：“國家實行重點污染物排放總量控制制度。重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。”。當前，關鍵是要不斷完善這一制度的實施細則，包括落實排放總量控制目標的地方政府責任，完善排放總量控制指標的動態(tài)調整機制，明確與污染物排放相關的區(qū)域間生態(tài)補償規(guī)則等方面的實施細則。參考文獻：

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（責任編輯胡志平）