孟鑫

摘 要：通過(guò)歸納已踐行的生態(tài)補(bǔ)償模式，分析得出現(xiàn)有機(jī)制仍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定、補(bǔ)償制度缺乏保障等困境。從而提出以政府主導(dǎo)模式為基礎(chǔ)，根據(jù)流域規(guī)模不同采用不同方式設(shè)立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)組建各級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組及仲裁委員會(huì)以搭建府際協(xié)商溝通平臺(tái)實(shí)現(xiàn)逐級(jí)協(xié)商模式，并建議完善流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度以保障補(bǔ)償資金來(lái)源，最后通過(guò)上級(jí)政府的監(jiān)督作用以實(shí)現(xiàn)機(jī)制有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：流域;生態(tài)補(bǔ)償;模式;問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：FX171 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）23-0093-02

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的、以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性的制度安排。從20世紀(jì)末開(kāi)始，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)募航?jīng)成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和管理界研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外也出現(xiàn)了很多生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。國(guó)外對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢蛯?shí)踐均起步較早，其形式較為多樣化。歸結(jié)起來(lái)有自發(fā)組織的私人貿(mào)易模式、排污權(quán)交易模式與公共支付模式。國(guó)際上流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償最早起源于流域管理，屬于政府為主導(dǎo)的公共支付體系。在此基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)導(dǎo)向逐漸發(fā)展起來(lái)以生態(tài)服務(wù)交易和污染權(quán)交易為主的私人貿(mào)易與排污權(quán)交易模式。

一、國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?/p>

相比國(guó)外，國(guó)內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最大的特點(diǎn)就是以政府為主導(dǎo)。由于我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有，對(duì)流域及其自然資源和環(huán)境的保護(hù)也主要由政府投資。目前來(lái)看，國(guó)外流行的市場(chǎng)機(jī)制下的流域生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)還遠(yuǎn)未成熟。當(dāng)前，在實(shí)踐上，我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要有以下三類(lèi)。

（一）基于大型項(xiàng)目的國(guó)家補(bǔ)償模式

對(duì)流域生態(tài)與環(huán)境服務(wù)進(jìn)行國(guó)家購(gòu)買(mǎi)是目前中國(guó)流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容之一，這種補(bǔ)償政策主要是通過(guò)國(guó)家的大型項(xiàng)目實(shí)施，包括規(guī)模巨大的六大林業(yè)重點(diǎn)工程，即退耕還林還草項(xiàng)目、天然林保護(hù)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、三北及長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林工程、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程。

（二）地方政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式

由于中央政府資金有限，只能負(fù)責(zé)重要水源地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的補(bǔ)償。地方政府為了實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境的改善，達(dá)到所需要的環(huán)境狀況，提供清潔水源和相應(yīng)的水量，上下游通過(guò)協(xié)商、談判和環(huán)境協(xié)議等形式實(shí)現(xiàn)流域上下游的補(bǔ)償。這種以地方政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式是中國(guó)目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕矫?。例如，北京市?duì)密云水庫(kù)和官?gòu)d水庫(kù)水源地的補(bǔ)償、浙江省小舜江上游湯浦水庫(kù)的補(bǔ)償、東江源區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與水電費(fèi)相結(jié)合的補(bǔ)償模式、千島湖流域的生態(tài)補(bǔ)償、福建省流域下游補(bǔ)助上游等。

（三）水權(quán)交易模式

水權(quán)交易作為中國(guó)生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)囊环N重要形式，首例水權(quán)交易東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易成功后，水利部出臺(tái)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行一定的引導(dǎo)和認(rèn)可。水權(quán)交易這種模式是基于質(zhì)與量的水資源交易中最直接的方式，交易雙方通過(guò)談判達(dá)成協(xié)議，補(bǔ)償雙方責(zé)任和義務(wù)清晰，協(xié)議易于執(zhí)行。但前提是水權(quán)應(yīng)該是清晰的。由于初始水權(quán)的劃分存在一定問(wèn)題，導(dǎo)致交易成本較高。這種模式主要在水資源十分緊缺、初始水權(quán)易于或已經(jīng)分配的地區(qū)或支付能力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，水權(quán)轉(zhuǎn)換多是由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或有低附加值的產(chǎn)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。

二、現(xiàn)行流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

無(wú)論從國(guó)外還是國(guó)內(nèi)來(lái)看，現(xiàn)行的流域補(bǔ)償機(jī)制仍有較大的進(jìn)步空間。目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多存在于一省行政轄區(qū)內(nèi)，跨省間的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐寥寥，并未形成具有示范意義的運(yùn)行機(jī)制。雖然在理論上學(xué)者們構(gòu)建了不少跨省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但這些模型或因假設(shè)太多而不符合實(shí)際，或因指標(biāo)計(jì)算復(fù)雜而難于應(yīng)用，或是缺乏流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫鹊鹊?，這些原因造成實(shí)踐中的跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與理論存在差距。

而造成這種差距的主要原因是：（1）在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政績(jī)考核機(jī)制存在“唯GDP論英雄”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府更重視的是如何發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而不是如何保護(hù)環(huán)境給下游創(chuàng)造更好的條件。這種自利性造成了資源的無(wú)序利用，從上游到下游各個(gè)地方都想使本地收益最大化，其結(jié)果只能使全流域生態(tài)效益無(wú)法達(dá)到最優(yōu)。由于缺乏有效的激勵(lì)，很難使上游政府產(chǎn)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式來(lái)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。（2）我國(guó)立法存在一定的空白，現(xiàn)行法律規(guī)定的是地方政府需對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這種機(jī)制忽略了環(huán)境問(wèn)題的外部性，弱化了環(huán)境受惠（下游）地區(qū)政府的責(zé)任，導(dǎo)致下游本能地認(rèn)為上游應(yīng)當(dāng)提供優(yōu)質(zhì)的水環(huán)境而缺乏共同承擔(dān)流域生態(tài)治理責(zé)任的意愿。這種情況下下游地區(qū)主動(dòng)提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)目赡苄圆桓?。?）上下游地方政府對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)不一加大了協(xié)商難度。上游政府從自身利益出發(fā)更傾向于市場(chǎng)價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法等計(jì)算結(jié)果較大的標(biāo)準(zhǔn)，而下游地方政府則更青睞直接成本法、費(fèi)用分析法和支付意愿法等計(jì)算結(jié)果較小的標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)上的模糊性無(wú)疑增加了協(xié)商的成本，往往導(dǎo)致原本有意向進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮献髌屏?，最終陷入“上游不保護(hù)，下游不補(bǔ)償”的帕累托劣解中。（4）我國(guó)涉水問(wèn)題長(zhǎng)期存在著“九龍治水”的局面。流域內(nèi)部缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)的協(xié)調(diào)責(zé)任歸屬于水利部、環(huán)保部等中央政府部門(mén)，這種不合理的設(shè)置給流域管理設(shè)置了斷層。流域上下游省級(jí)政府因缺乏溝通平臺(tái)而難以合作。

三、完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

（一）健全組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)已有為某些特殊目的組建特別行動(dòng)小組的先例。為了更好地實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，各級(jí)政府首先應(yīng)組建流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組及相應(yīng)的仲裁委員會(huì)。流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組可以由水利、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門(mén)抽調(diào)人員組成。該小組負(fù)責(zé)總領(lǐng)流域生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的各項(xiàng)工作。其核心工作是代表本級(jí)政府部門(mén)與同級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商。由于匯集各部門(mén)人員，一方面可以使流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)富有綜合性，更能夠反映流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求;另一方面，人員復(fù)雜也帶來(lái)管理上的困難，如何進(jìn)行科學(xué)有效的管理使各部門(mén)發(fā)揮出更大的協(xié)作效應(yīng)也是建立流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組時(shí)應(yīng)深入研究的問(wèn)題。上級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組還負(fù)有召集下級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償小組進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商的責(zé)任，同時(shí)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償效果及時(shí)監(jiān)督的責(zé)任。各級(jí)仲裁委員會(huì)可以由當(dāng)?shù)刂饕盟?lián)盟組成。利用這種相對(duì)獨(dú)立于政府的組織可以增加流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公正性，也為民主協(xié)商提供基礎(chǔ)。

（二）完善運(yùn)行機(jī)制

組建本地區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組后，應(yīng)及時(shí)設(shè)立小組活動(dòng)章程，以規(guī)范的形式確立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w運(yùn)行機(jī)制。目前我國(guó)采用較多的途徑是政府主導(dǎo)模式，該模式成本相對(duì)較低，但在發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償效率的問(wèn)題上仍值得探討。建議在建立運(yùn)行機(jī)制時(shí)，如果采用政府主導(dǎo)模式，可以實(shí)行逐級(jí)協(xié)商制度。即以同級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組協(xié)商為主，協(xié)議成功后報(bào)備上級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組進(jìn)行完善后確認(rèn)。若協(xié)議不成功，則由同級(jí)仲裁委員會(huì)裁定后形成建議上報(bào)，由上級(jí)決策形成文件后，公示并轉(zhuǎn)發(fā)下級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組具體實(shí)行。在協(xié)議期結(jié)束時(shí)，由上級(jí)管理小組牽頭對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果進(jìn)行后評(píng)價(jià)，依據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終確定實(shí)際補(bǔ)償金額，同時(shí)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，適時(shí)采取整改措施，為下一期流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）建立補(bǔ)償基金制度

流域生態(tài)補(bǔ)償制度的最終落實(shí)還需要有資金支持。要保障流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能順利實(shí)現(xiàn)，還需要建立一套完善的流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度。建立流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度需要在以下方面進(jìn)行：（1）明確流域生態(tài)補(bǔ)償基金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);（2）明確流域生態(tài)補(bǔ)償基金的補(bǔ)償對(duì)象和適用范圍;（3）確定籌集流域生態(tài)補(bǔ)償基金的基本方式;（4）建立流域補(bǔ)償基金的管理機(jī)構(gòu);（5）確立流域生態(tài)補(bǔ)償基金的運(yùn)行程序;（6）確立流域生態(tài)補(bǔ)償基金的監(jiān)督機(jī)制。

（四）實(shí)施法律保障

上述機(jī)制若缺少法律保障在實(shí)施過(guò)程中勢(shì)必將遇到不少阻力。只有制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，才能使今后的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐做到有法可依，為其順利施行提供有力的法律保障。建議改變過(guò)去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分別規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，制定一部統(tǒng)一的《生態(tài)補(bǔ)償法》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、類(lèi)型與種類(lèi)、補(bǔ)償方式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、基本標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任、基本程序和法律責(zé)任等作出規(guī)定[37]，該生態(tài)補(bǔ)償法自然也適用于流域生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，還可在憲法和環(huán)境保護(hù)基本法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出原則性規(guī)定，進(jìn)一步鞏固生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚弧?/p>

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[責(zé)任編輯 ? 柯 黎]