安世遨

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

?

基于交往的人事制度設(shè)計(jì)

安世遨

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

交往是人的本質(zhì)訴求。人事制度對人的交往具有很大的限制和決定作用。不同的人事制度以不同的方式規(guī)定人與組織及社會之間的存在關(guān)系，確立人在社會中的存在狀態(tài)和運(yùn)行方式，制約和影響社會的交往關(guān)系與狀態(tài)。在新的形勢和背景下，基于交往設(shè)計(jì)人事制度，就應(yīng)確立以市場為基礎(chǔ)的一體化的人事政策取向，打通政府與企業(yè)、社會之間的人事阻隔，建立政府公務(wù)員人事流動(dòng)與退出機(jī)制，放松政府對人事的管控，確立自主用人機(jī)制，建立競爭性的人事公開選拔制度和全面推行人事合同制。

交往；人事政策；人事制度；制度設(shè)計(jì)

交往是人的本質(zhì)訴求，交往在社會及人的發(fā)展過程起著極其重要的作用。馬克思認(rèn)為，交往不僅制約生產(chǎn)力的存在和發(fā)展，還是社會制度與形態(tài)演進(jìn)的動(dòng)力。他說：“某一地方創(chuàng)造出來的生產(chǎn)力，特別是發(fā)明，在往后的發(fā)展中是否會失傳，完全取決于交往擴(kuò)展的情況。”[1]61“交往的擴(kuò)大又刺激生產(chǎn)力的發(fā)展?！盵1]27“現(xiàn)有制度只不過是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物?！盵1]37馬克思還認(rèn)為，交往不僅確證人的本質(zhì)，還促進(jìn)人的發(fā)展，“一個(gè)人的發(fā)展取決于和他直接或間接進(jìn)行交往的其他一切人的發(fā)展”[1]515，而只有達(dá)到普遍交往最終才能實(shí)現(xiàn)人的自由。

人事制度對人的交往具有很大的限制和決定作用。我國的社會建制長期以來處在單位制的格局之下，人高度地依附于單位，單位則高度地依附于國家，市場和社會的力量非常薄弱。今天，市場和社會的力量仍然受到政府的高度鉗制，單位制框架仍然沒有被完全打破。我國的人事制度正是基于單位制的框架而建立起來的。不同的人事制度以不同的方式規(guī)定人與組織及社會之間的存在關(guān)系，確立人在社會中的存在狀態(tài)和運(yùn)行方式，制約和影響社會的交往關(guān)系與狀態(tài)。傳統(tǒng)的人事制度將人限制和框定在“單位”的狹小范圍之內(nèi)，嚴(yán)格限制人在單位之間的流動(dòng)，甚至阻斷了人在行業(yè)之間的流動(dòng)，不符合人的交往本性，不利于社會之間的交往，在很大程度上阻礙了社會的發(fā)展。在新的形勢和背景下，基于交往重新設(shè)計(jì)人事制度，有利于我國傳統(tǒng)人事制度的改革和發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)我國人事制度的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

一、確立以市場為基礎(chǔ)的一體化的人事政策取向

人事制度是對人在社會中的角色身份的確認(rèn)與保障。只有明確宏觀人事政策架構(gòu)與取向，才能從根本上保障人在整個(gè)社會中的合理地位和流動(dòng)權(quán)力。客觀政策涉及到對整個(gè)社會體制機(jī)制建構(gòu)的前提認(rèn)識，其中的一個(gè)核心問題就是政府、市場與社會的關(guān)系問題?，F(xiàn)代社會是以市場為基礎(chǔ)的社會，政府是在尊重和維護(hù)市場體制機(jī)制的前提下發(fā)揮自身功能和作用的，而社會同樣也是以市場為基質(zhì)和內(nèi)核的。宏觀人事政策還應(yīng)與社會總體就業(yè)架構(gòu)相一致和適應(yīng)。在一個(gè)合理的現(xiàn)代社會中，絕大多數(shù)的人應(yīng)該是在市場和社會中就業(yè)或者謀業(yè)，在政府機(jī)構(gòu)就業(yè)的(即公務(wù)員)是極少極少的?；谶@些前提和方向，宏觀人事政策架構(gòu)與取向就應(yīng)以市場為基礎(chǔ)，并在整個(gè)社會領(lǐng)域之間實(shí)現(xiàn)一體化建構(gòu)：首先，社會各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)之間的人事政策取向不能相互矛盾和抵觸。比如，企業(yè)人員的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等實(shí)行市場化、社會化的保障政策，政府公務(wù)員的這些保障政策就不能是政府分配、國家包干的取向；企業(yè)人員實(shí)行能進(jìn)能出的自主靈活的用人政策，政府公務(wù)員就不能終身制；企業(yè)實(shí)行按勞動(dòng)貢獻(xiàn)與政績付酬的工資制度，政府公務(wù)員工資就不能實(shí)行平均主義、齊步走的無差別政策等。其次，社會各領(lǐng)域和行業(yè)之間的人事政策應(yīng)相互銜接。各方面的人事政策應(yīng)順應(yīng)和落實(shí)總體政策的價(jià)值取向，使它們相互補(bǔ)充，相互支持，相互協(xié)調(diào)，相互貫通，在政策邊界上相互銜接，形成整個(gè)社會一體化的政策體系。再次，各領(lǐng)域與行業(yè)之間的人事政策應(yīng)最大限度地保障公平。在通常情況下，同種層次同種能力水平的人在不同的社會領(lǐng)域、行業(yè)或部門中就業(yè)，最后的工資和待遇水平應(yīng)大體相當(dāng)，不能有太大的差異，否則就是不公平。通過一體化的人事政策在整個(gè)社會造就一種公平對等的交往環(huán)境和機(jī)會，形成和諧的人際關(guān)系和社會機(jī)制。

二、打通政府與企業(yè)、社會之間的人事阻隔

由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與思維的影響，我國政府與企業(yè)、社會之間形成了兩套體系，而且兩套體系之間差異較大，人事體制、運(yùn)行機(jī)制、工資待遇、管理方式和行為模式等方面都存在很大的不兼容性。政府體制和運(yùn)行模式不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會改革發(fā)展的需要，落后于社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求背道而馳，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。在人事方面，最突出的問題就是企業(yè)和社會人士不能向政府組織流動(dòng)，二者缺乏常態(tài)化的人事對流機(jī)制，存在著制度障礙和阻隔，從而使二者之間的制度交往缺失。這就使政府體系固步自封，自絕于企業(yè)和社會之外，思維固化，難以從市場和社會大格局出發(fā)思考問題，難免官本位十足，官僚作風(fēng)盛行。更重要的是企業(yè)和社會的成功人士、知名人士不能進(jìn)入政府，使政府人員的組成結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，嚴(yán)重影響了政府機(jī)關(guān)的社會代表性，限制了政府工作的創(chuàng)新性和內(nèi)化生成功能。因此，應(yīng)全面打通政府與企業(yè)、社會之間的人事阻隔，掃除一切人事流動(dòng)障礙，按照政府與企業(yè)、社會之間形成對流機(jī)制的要求重建政府，重新設(shè)計(jì)人事制度和政策體系，取消一切影響企業(yè)和社會人士正常進(jìn)入政府的資格條件限制和人事運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、社會之間的常態(tài)流動(dòng)和平等互動(dòng)。

三、建立政府公務(wù)員人事流動(dòng)與退出機(jī)制

目前，我國政府公務(wù)員在跨地域和跨越主管部門之間的調(diào)動(dòng)比如跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、跨縣、跨市、跨省之間的人事調(diào)動(dòng)非常困難，程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，甚至在有的地方是原則上不同意、不主張這種調(diào)動(dòng)。事實(shí)上，由于家庭生活等方面的私人原因和部分工作上的原因，很多政府公務(wù)員需要跨部門、跨地域之間調(diào)動(dòng)，但他們往往長期不能如愿，即便如愿也是費(fèi)盡周折，道不盡的辛酸，這給公務(wù)員的家庭生活帶來嚴(yán)重不便，嚴(yán)重挫傷了公務(wù)員工作的積極性，也嚴(yán)重影響了政府之間正常的人事交流與互動(dòng)。只有建立正常、合理、有序的人事流動(dòng)機(jī)制，盡可能地照顧和滿足公務(wù)員的調(diào)動(dòng)意愿，設(shè)立簡便、快捷的調(diào)動(dòng)程序和手續(xù)，建立相應(yīng)的配套政策、制度與措施，才能使人事制度更加科學(xué)、合理和人性化，從而真正調(diào)動(dòng)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的激情和動(dòng)力。

尤其重要的是，我國目前還沒有完全建立政府公務(wù)員退出機(jī)制。除了少數(shù)公務(wù)員自動(dòng)辭職或者違法違紀(jì)被勸退或開除而外，絕大多數(shù)公務(wù)員只要進(jìn)入政府體系就會一直干到退休，在退休之前就是“終身制”，“能上不能下”“能進(jìn)不能出”的現(xiàn)象成為一種制度性常態(tài)。公務(wù)員不能退出，一方面使政府體系缺乏有效的新陳代謝機(jī)制，另一方面也影響了公務(wù)員的職業(yè)多樣性和豐富性，影響了公務(wù)員的人生成長與體驗(yàn)。除了一部分公務(wù)員能夠向上流動(dòng)帶來一定的工作激情與動(dòng)力而外，相當(dāng)多的公務(wù)員一輩子平平庸庸，工作越來越?jīng)]有激情和創(chuàng)新，生活單調(diào)枯燥，更不能實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)。公務(wù)員不能退出和淘汰也嚴(yán)重影響到政府的工作效率和績效考評機(jī)制的有效推行。因此，應(yīng)推行公務(wù)員輪換退出機(jī)制，實(shí)行公務(wù)員“三年一考”“四年一考”或“五年一考”，每次大考輪換1/3、1/4或1/5；同時(shí)還應(yīng)實(shí)行“年度小考”制，每個(gè)年度對公務(wù)員履職情況進(jìn)行全面考核，考核不合格者予以清退，空出的崗位通過公務(wù)員“年度小考”及時(shí)補(bǔ)充?！按罂肌薄靶】肌本敲嫦蛉鐣_招考，大小考可以只針對科級及以下公務(wù)員(縣級及其以下單位可以只針對科級以下的普通公務(wù)員)，通過這種“大考”“小考”方式，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的常態(tài)性退出和輪換，形成政府公務(wù)員與社會各領(lǐng)域人員之間的開放對流機(jī)制，從而增強(qiáng)政府組織的內(nèi)化機(jī)制和代謝功能。

四、放松政府對人事的管控

我國的人事問題全都在政府的管控之下，上級政府完全管制或決定下級政府的人事，政府甚至還高度地管控著事業(yè)單位、社會組織甚至企業(yè)(如所謂的國有企業(yè)和政府控股企業(yè))的人事問題。這種高度集中無所不在的人事管控存在很大的弊端：一方面，它造成整個(gè)社會對政府的高度依賴，各領(lǐng)域、各行業(yè)、各單位缺乏人事自主權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)對自己單位的自主決策、自主管理和自主負(fù)責(zé)，從而破壞了社會生存發(fā)展的自主機(jī)制；另一方面，它扭曲了政府、企業(yè)與社會之間的關(guān)系，導(dǎo)致政府對企業(yè)、社會各領(lǐng)域的過度干預(yù)和控制，“政強(qiáng)社弱”，使社會失去合理的均勢與平衡。因此，必須逐步放松政府對于人事的強(qiáng)力控制，還社會以本來面目：首先，上級政府應(yīng)放松對下級政府的人事控制。各級政府應(yīng)是依法履行特定職權(quán)的自主負(fù)責(zé)的政府，上級政府對下級政府的人事控制應(yīng)有限度，下級政府不能過高地依賴甚至依附上級政府，不能單純地由上級政府任命和決定下級政府的人事及其構(gòu)成。相反，上級政府應(yīng)建立在下級政府的信任和支持的基礎(chǔ)上，各級政府負(fù)責(zé)人應(yīng)由社會性競爭產(chǎn)生或者由下級組織代表或各級政府人員選舉產(chǎn)生，各級政府只應(yīng)對自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成人員具有管控權(quán)力；其次，應(yīng)逐步去除政府對企業(yè)的人事控制。應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律促進(jìn)企業(yè)自主生長，改變傳統(tǒng)的政府辦企業(yè)的思維模式和行政模式。企業(yè)應(yīng)具有完全的人事決定權(quán)，企業(yè)人事運(yùn)行方式應(yīng)遵循現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)管理的內(nèi)在邏輯；再次，應(yīng)放松政府對社會組織的人事控制。各種社會組織如行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織、民間團(tuán)體等應(yīng)逐步與政府脫鉤，其人事問題不應(yīng)由政府決定和控制，政府只可對其依法管理。社會組織的人事問題應(yīng)依據(jù)其章程或內(nèi)部規(guī)則與約定選舉產(chǎn)生或自主決定，自行負(fù)責(zé)。只有政府放松對人事問題的獨(dú)斷控制，才能確立起整個(gè)社會合理、科學(xué)的人事運(yùn)行機(jī)制，使人事體制回歸常態(tài)，獲得自主發(fā)展空間。

五、確立自主用人機(jī)制

除了政府用人實(shí)行公務(wù)員統(tǒng)一招考而外，法人組織和社會實(shí)體組織都應(yīng)具有完全的自主用人權(quán)，成為自主用人主體。這樣，所有的企業(yè)組織、事業(yè)單位和社會實(shí)體性機(jī)構(gòu)都成為用人主體，社會中就有無數(shù)處于同等地位的用人主體，這就為人在社會中的交往提供了多種自由選擇，為人在社會中的流動(dòng)與交往提供了切實(shí)可靠的主體依托，從而有利于在社會中形成對等的交往與流動(dòng)機(jī)制。確定自主用人機(jī)制是促進(jìn)整個(gè)社會的人事體制科學(xué)化、合理化的重要環(huán)節(jié)和保障。自主用人的自主性主要體現(xiàn)在：一是自主定崗、定編、定員。法人組織和實(shí)體性組織根據(jù)自己的組織性質(zhì)、任務(wù)與目標(biāo)自主確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，自主設(shè)定內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的崗位、編制和人員，除了遵循國家法律和規(guī)章受到政府和社會的監(jiān)督而外，無需報(bào)其他任何機(jī)構(gòu)與組織批準(zhǔn)；二是自主安排工作。自主設(shè)定各機(jī)構(gòu)崗位的職能、職責(zé)和任務(wù)，自主安排人員的職權(quán)和具體工作任務(wù)；三是自主招聘。根據(jù)社會通行規(guī)則和符合社會理性的原則，自主開展招聘活動(dòng)，包括自主確定應(yīng)聘條件和資格，如何招聘的所有原則、規(guī)則和程序、最終聘任誰等；四是自主考核與評估。自行對內(nèi)部機(jī)構(gòu)與人員的工作績效和狀況進(jìn)行考核評估，自主確定考核的標(biāo)準(zhǔn)、等次、方式、措施與結(jié)果；五是自定薪酬。除了社會保障方面的待遇遵循和落實(shí)國家法律法規(guī)和政策而外，其他所有的薪資標(biāo)準(zhǔn)、福利待遇及薪酬體系都根據(jù)自己的財(cái)力水平和社會需要自主確定；六是自主開展人事管理。內(nèi)部員工的紀(jì)律、調(diào)配、職務(wù)升降、任免、解聘、合同等都由自己確定或與員工商議確定；七是自行負(fù)責(zé)。對自己用人的成敗與成效、法律責(zé)任與糾紛、組織發(fā)展與前景等均自行負(fù)責(zé)。自主用人機(jī)制要求建立一種新的社會化的組織運(yùn)行機(jī)制，以替代現(xiàn)行的行政化的運(yùn)行體制，促進(jìn)傳統(tǒng)用人體制的改革和發(fā)展。

六、建立競爭性的人事公開選拔制度

合理的交往要求建立公平、開放的人事體系，競爭性的人事公開選拔制度就是這一體系的靈魂和核心。這種公開和競爭不應(yīng)只是面向組織單位內(nèi)部的，而應(yīng)是面向全社會的。全社會的公開競爭一方面使這種競爭更加公平，使每個(gè)人都有平等競爭機(jī)會和流動(dòng)交往的權(quán)利；另一方面，它也在全社會形成人才的合理流動(dòng)，使人才在全社會實(shí)現(xiàn)均等化、均衡配置和動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。公務(wù)員應(yīng)在全社會公開招考，這一點(diǎn)我們國家已基本實(shí)現(xiàn)，但其中的問題還不少，需要結(jié)合其他人事問題進(jìn)行系統(tǒng)配套的改革和完善。干部應(yīng)在全社會公開競聘，我們在這方面進(jìn)行過很多有益的嘗試，但未能得到很好的堅(jiān)持和推廣。干部公開競聘應(yīng)在公開、透明、規(guī)范競爭的基礎(chǔ)上要么由選民(或單位職工)選舉產(chǎn)生，要么由代表委員投票選定，要么組建專業(yè)權(quán)威性的(而非行政化的)選拔機(jī)構(gòu)按照嚴(yán)密、規(guī)范、科學(xué)的規(guī)則和程序進(jìn)行?？傮w上應(yīng)強(qiáng)化參加競爭者的政見、政策、特質(zhì)與能力，使競爭獲勝者獲得大多數(shù)民眾(或職工)的認(rèn)可。其他一切自主用人單位均應(yīng)具備現(xiàn)代人事理念，均應(yīng)最大限度地采用公開競爭的招聘方式，自主用人單位的選人用人理念應(yīng)走在社會的前列，引領(lǐng)社會人事方向。競爭性選拔也可以委托第三方中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行，突出第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性和社會公認(rèn)度?？梢姡偁幮赃x拔制度涉及社會其他相關(guān)方面的配套改革與聯(lián)動(dòng)問題，有必要在國家和全社會層面出臺制定《人事法》，從頂層上設(shè)計(jì)整個(gè)社會的人事體制，推動(dòng)整個(gè)社會人事制度的協(xié)調(diào)發(fā)展和快速進(jìn)步。

七、全面推行人事合同制

只有具有主體權(quán)利的人才可能獲得社會自主交往的自由。人的主體權(quán)利在人事制度層面只有通過合同才能得到充分的保障。通過合同來進(jìn)行人事管理，也是現(xiàn)代人事管理的基本理念和發(fā)展趨勢。我國也在一定程度上實(shí)行了人事合同制，但亟待全面推行：一是在所有領(lǐng)域推行。目前推行較好的主要存在于企業(yè)尤其是部分個(gè)體私營企業(yè)領(lǐng)域，在大多的政府部門和社會組織中都還沒有推行或者沒有完全推行；二是在所有的職工管理中推行。很多單位只在所謂的編制外合同工中推行，在編制內(nèi)職工中并未推行；三是全面按照合同制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容推行。很多單位特別是一些事業(yè)單位的合同制有其名無其實(shí)，形式上是合同制，實(shí)際上完全沒有或者基本沒有按照合同內(nèi)容或管理方式執(zhí)行，仍舊沿襲的是傳統(tǒng)的行政管理模式。另一方面，合同內(nèi)容必須由雙方平等商定。當(dāng)前在我國單位的合同內(nèi)容確定上，用人單位起著絕對性的決定作用，處于超強(qiáng)勢地位。很多單位特別是政府和事業(yè)單位的合同內(nèi)容基本上是由人事管理方單方面確定，甚至于就是霸王條款，在大多數(shù)情況下，職工個(gè)人意愿不在商定范圍，無法納入合同內(nèi)容之中。如果顧及求職者個(gè)人意愿和要求，就往往無法同就業(yè)單位達(dá)成協(xié)議，就會被就業(yè)單位拋棄。合同內(nèi)容基本上是共性內(nèi)容，很少有針對職工的個(gè)性內(nèi)容，同類同層次人員簽定的合同內(nèi)容往往完全一樣，沒有個(gè)性化差異，完全就是“一刀切”“齊步走”和平主義的管理方式，這與合同的本質(zhì)是相違背的。只有平等商定合同內(nèi)容，才能從根本上保證就業(yè)者的社會主體角色地位和自主交往權(quán)利。合同制體現(xiàn)的是法治精神，保障的是現(xiàn)代公民權(quán)利。

[1] 馬克思.恩格斯．馬克思恩格斯全集(第3卷)[M]．北京：人民出版社，1960.

[2] 馬克思.恩格斯．馬克思恩格斯選集(第1卷)[M]．北京：人民出版社，1955:110.

(責(zé)任編輯 鐘昭會)

2016-06-29

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“馬克思交往理論與和諧社會構(gòu)建研究”(12CKS020)；貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目“對話理論及其在公共行政中的應(yīng)用研究” (GDZT201404)。

安世遨(1973—)，男，思南人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院博士、教授、碩士生導(dǎo)師，貴州大學(xué)人口·社會·法制研究中心兼職研究員。研究方向：教育基本理論、公共管理和馬克思主義。

D035.2

A

1000-5099(2016)05-0037-04

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.007