彭園媛

[摘要]住房保障作為人民群眾最關(guān)注的民生問題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化住房保障工作的實(shí)施，切實(shí)解決中低收入群體住房困難。文章從宏觀層面政策制定方面到微觀層面建設(shè)管理執(zhí)行方面來探討保障性住房現(xiàn)存問題。保障性住房建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期需要落實(shí)的政策，不可能通過一次運(yùn)動(dòng)型的整頓就一步到位，所以需要我們中央政府的規(guī)劃保障性住房的發(fā)展規(guī)劃，需要地方政府積極響應(yīng)配合，以及需要市場(chǎng)主體的積極參與，使保障性住房這一公共品發(fā)揮其最大效能。

[關(guān)鍵詞]保障性住房；宏觀層面；微觀層面；文獻(xiàn)綜述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607019

《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)?！北Ｕ闲宰》抗こ淌顷P(guān)系民生的大工程，但是由于發(fā)展的速度快，時(shí)間短，導(dǎo)致中央與地方政府配合之間有孔隙；保障性住房的建設(shè)、管理存在著漏洞，亟須政府健全法律法規(guī)，把握市場(chǎng)的宏觀指導(dǎo)，微觀調(diào)控，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

1宏觀層面

保障性住房的相關(guān)政策指令由政府所制訂，其中中央政府主管宏觀調(diào)控，地方政府處理微觀事務(wù)，看似天衣無縫的配合，但是由于信息的不對(duì)稱以及財(cái)權(quán)事權(quán)的分配不均，在政策制定的同時(shí)必須考慮到中央政府與地方政府這對(duì)關(guān)系；政府的經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供公共物品，但是過多的財(cái)政投入會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其他財(cái)政支出量變少，而市場(chǎng)的進(jìn)入可以解決保障性住房的融資問題，但是如何控制政府和市場(chǎng)的參與度就是我們需要深入研究的內(nèi)容。

11政府與市場(chǎng)的關(guān)系

由于保障性住房是準(zhǔn)公共用品，必須確立以政府為主導(dǎo)，不然會(huì)出現(xiàn)“搭便車”等不公平的社會(huì)問題，一大部分學(xué)者認(rèn)為保障性住房對(duì)商品房的影響對(duì)政府建立保障性住房的福利性更高。[1]但這并不意味著，凡是（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品，只要是政府來配置資源，效率就一定會(huì)高，[5]外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨指出的，“不要忘記政府同私人市場(chǎng)一樣是有缺陷的，政府并不是某種具有良好意愿的計(jì)算機(jī)，總能夠作出對(duì)社會(huì)有益的無私?jīng)Q策”。[2]在此情形下，大部分學(xué)者都認(rèn)同對(duì)于公共物品的提供方面，不單單是政府職責(zé)，對(duì)于保障性住房問題上必須依靠遵循政府的指導(dǎo)，但不能完全依賴政府，需要社會(huì)市場(chǎng)來一起協(xié)同建筑，并在政府和市場(chǎng)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，這就是現(xiàn)在保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵。通過多元中心理論指導(dǎo)了我國(guó)保障性住房問題研究，將保障住房的供給模式引導(dǎo)為政府、市場(chǎng)（私人部門）、社會(huì)（非營(yíng)利組織、第三部門）共同治理的多中心模式。[3]

12中央與地方博弈治理關(guān)系

121中央與地方配合

2011年提出全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率要在“十二五”末達(dá)到20%以上，卻未明確強(qiáng)調(diào)要達(dá)到一個(gè)整體的效果，如何去做一個(gè)可以考核保障性住房質(zhì)量水平的測(cè)評(píng)。中央與地方兩級(jí)政府在保障性住房政策上體現(xiàn)出了不同的價(jià)值選擇：中央政府表達(dá)的是一種集體理性，通常表現(xiàn)為一種宏觀調(diào)控者的角色，需要更多考慮的是保障性住房政策的公平要素；相比之下，地方政府一般是從市（縣）個(gè)體理性出發(fā)來決定自身的價(jià)值取向，由此產(chǎn)生地方的變通性策略。由于中央與地方之間缺乏溝通，現(xiàn)有的保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)是封閉的，不開放效率不高的。這就需要橫向組織和縱向組織都要加強(qiáng)信息的公開度，實(shí)現(xiàn)資源信息的共享，使得系統(tǒng)內(nèi)部不管是政策還是信息都得到暢通。同時(shí)中央政府也可以使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制來激勵(lì)和督促地方政府的供給情況，減少地方政府的尋租行為。

122地方政府政策

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分配制度導(dǎo)致地方政府和中央政府對(duì)保障性住房供給存在事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等現(xiàn)象。地方收入占財(cái)政總收入的比重由1990 年的 662%下降到 2006 年的 472%，而地方財(cái)政支出占總支出的比重由 1990 年的 674%提高到2006 年的 753%。事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱性導(dǎo)致了地方政府資金不足，地方政府只有依賴出讓獲得資金。[4]同時(shí)中央安排保障性住房就是直接通過下達(dá)數(shù)量，包括撥款，建設(shè)數(shù)量等并沒有對(duì)地方進(jìn)行有效的考察，城市保障性住房項(xiàng)目其實(shí)是中央“請(qǐng)客”地方“埋單”的政府行為。2010年地方保障性住房支出是中央的5倍；2011—2013年地方保障性住房支出基本維持在中央的10倍。地方在沒有充足的財(cái)政保障的情況下，容易造成靠招、拍、掛更多的城市土地進(jìn)行資金平衡，會(huì)降低保障性住房地塊的機(jī)會(huì)成本，遂將保障房項(xiàng)目集中安排在地價(jià)相對(duì)較低的城市偏遠(yuǎn)地區(qū)，民生需求讓位于經(jīng)濟(jì)利益。

2微觀層面

從國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)上來看，圍繞政府和保障性住房市場(chǎng)的討論已經(jīng)從政府是否應(yīng)該對(duì)住房保障承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)移到政府如何更為有效地推進(jìn)保障性住房建設(shè)。[5]在微觀層次中我們應(yīng)該著重關(guān)注如何建設(shè)好保障性住房，如何管理好保障性住房。

21建設(shè)問題

211建設(shè)前期——融資問題

保障性住房地融資問題，部分學(xué)者認(rèn)為單純地依靠政府的財(cái)政資助不足以更好的建設(shè)保障性住房，應(yīng)該公共資本和私營(yíng)資本相結(jié)合，創(chuàng)新融資新渠道。

我國(guó)吸收私營(yíng)資本采取金融手段認(rèn)為，在一般情況下，一是通過稅收優(yōu)惠或者稅收返還政策來鼓勵(lì)私人企業(yè)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)保障性住房建設(shè)的積極性；二是通過金融貸款過程中的利息補(bǔ)貼和信用評(píng)級(jí)過程的增信擔(dān)保手段來撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的貸款積極性。[11]

有許多學(xué)者也認(rèn)同這兩種措施提出了具體的解決方案：PPP（Pubic-Private Partnership）融資模式以及保險(xiǎn)資金的BOT模式，信托投資基金REITs模式。有學(xué)者提出新的觀點(diǎn)，保障性住房利用REITs、PPP等方式融資不易實(shí)現(xiàn)，往往受制于私人投資者獲利追求得不到滿足。但是筆者認(rèn)為雖然以上的融資方式可能不能帶來巨大收益，但是收益與風(fēng)險(xiǎn)是呈正相關(guān)，有多大的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)有多大的收益，其穩(wěn)定性很適合長(zhǎng)期投資而不是好大收益投機(jī)的人群。[6]

雖然以上融資操作的一系列法規(guī)和指導(dǎo)方針都尚未形成體系，而且政府制定資金準(zhǔn)入規(guī)則的不完善，使得資金進(jìn)入保障性住房舉步維艱，但是只要政府加快制定金融市場(chǎng)進(jìn)入保障性住房的準(zhǔn)則，擴(kuò)大保障性住房融資渠道，加強(qiáng)政府部門對(duì)融資動(dòng)向的監(jiān)管，就能很好的為保障性住房進(jìn)行融資。

212建設(shè)后期——標(biāo)準(zhǔn)制定

如何建立分階段、多層次的保障性住房體系，是在建設(shè)后期政府應(yīng)該如何進(jìn)行規(guī)劃，如何保障民生直接的表現(xiàn)。保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)制定是最貼緊保障性住房建設(shè)落實(shí)過程的，也是被保障人群最關(guān)心最符合其日常的問題。

一是建設(shè)數(shù)量，我國(guó)收入結(jié)構(gòu)并未形成橄欖球的合理結(jié)構(gòu)，而是表現(xiàn)為中低收入者所占比例很大的金字塔的結(jié)構(gòu)，保障性住房作為一個(gè)社會(huì)福利的準(zhǔn)公共產(chǎn)品更應(yīng)該精準(zhǔn)定位，以居住弱勢(shì)群體作為保障對(duì)象；保障性住房的需求主要由居住弱勢(shì)群體的比例決定，其得出的結(jié)論是新建城鎮(zhèn)住房中保障性住房建設(shè)比例應(yīng)不低于25%，因地制宜，合理確定經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房在保障性住房中的建設(shè)比例。[7]我國(guó)既無必要也無能力采取普惠模式來供應(yīng)保障性住房，堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，將保障性住房作為對(duì)住房市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充，不應(yīng)刻板照搬新加坡模式。

二是建設(shè)選址，住房選址工作具有很強(qiáng)的不可逆性，保障性住房供給的“空間失配”往往是造成無效供給的主要原因，所以地方政府在選址的過程中就應(yīng)該慎重考慮，而不是為了完成任務(wù)而快速的完成。有外國(guó)學(xué)者重點(diǎn)研究了分散性保障性住房住戶的滿意度，認(rèn)為由于現(xiàn)實(shí)性和政策性轉(zhuǎn)向，建設(shè)大型集聚的保障性住房社區(qū)的做法不可??；同時(shí)住房如何選址也存在著重重困難。

現(xiàn)階段，我國(guó)保障性住房選址過偏、集中建設(shè)、周邊配套設(shè)施不完善問題尤為突出。像保障性住房發(fā)展得比較好的一些國(guó)家，如新加坡組屋，對(duì)于保障性住房在交通條件較好的地段進(jìn)行選址建設(shè)。[8]

我國(guó)學(xué)者也依據(jù)我國(guó)不同城市的具體情況，提出了一些建設(shè)選址的建議：通過對(duì)南京市的個(gè)案分析，學(xué)者通過建立選址理性綜合評(píng)價(jià)模型，證明出交通便利是對(duì)保障性住房選址決策影響最大的因素；從建設(shè)保障性住房的可行性而言，在地鐵或公交站首末幾個(gè)站點(diǎn)，地價(jià)相對(duì)便宜，又可以建設(shè)高層高密度的住宅區(qū)，在步行10～15分鐘的地段選址，既能方便居民的出行，又可以在建設(shè)成本和通行成本上實(shí)現(xiàn)平衡；[9]大部分學(xué)者是從保障性住房選擇便利建設(shè)地址的角度考慮，也有學(xué)者是用保障性住房來帶動(dòng)選址地點(diǎn)發(fā)展的角度來考慮：構(gòu)想形成“建設(shè)與經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，以經(jīng)營(yíng)促建設(shè)，住房與周邊相結(jié)合，以周邊養(yǎng)住房”的整體思路，重視開發(fā)利用保障性住房周邊價(jià)值。[6]

保障性住房社區(qū)是可以帶動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，但是過于集中可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問題，所以政府在規(guī)劃時(shí)得注意建設(shè)規(guī)模問題，回購一個(gè)城市中心的老舊房進(jìn)行重新改造或者是在新興工業(yè)區(qū)進(jìn)行分散建設(shè)，分散城市建設(shè)社區(qū)，并且在建設(shè)后加強(qiáng)管理，提供給住戶便利的交通環(huán)境，就業(yè)機(jī)會(huì)和居住環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)保障性住房這一便民工程。

22管理問題

我國(guó)保障性住房管理工作沒有一個(gè)集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，我國(guó)保障性住房的用地出讓由國(guó)土部門每年按照計(jì)劃推出，保障性住房的建設(shè)由建設(shè)部門執(zhí)行，而房屋的管理則由房屋管理部門負(fù)責(zé)，中低收入家庭的資格審查又由民政部門以及街道辦事處（居委會(huì)）等來完成，另外還需要稅務(wù)等其他部門支持與合作。[10]在保障性住房整個(gè)系統(tǒng)工程中，部門與部門之間就像是一盤散沙，溝通交流的不順暢導(dǎo)致效用和效能低下，需要對(duì)各級(jí)政府以及各級(jí)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確的權(quán)責(zé)明確，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的信息通暢。我們國(guó)家可以學(xué)習(xí)新加坡政府設(shè)置了建屋管理局（HDB），將保障性住房的相關(guān)事宜全權(quán)交給建屋管理局負(fù)責(zé)，形成統(tǒng)一規(guī)劃、建造、分配和管理的集權(quán)式運(yùn)作模式。[11]

一是保障性住房住戶進(jìn)入問題，在保障性住房進(jìn)入的過程中存在以下問題：收入標(biāo)準(zhǔn)確定合理性不足；面積標(biāo)準(zhǔn)確定合理性不足；戶籍限制；在審核過程中，受保障對(duì)象申報(bào)信息甄別難同時(shí)又缺乏有效的懲處機(jī)制。數(shù)據(jù)分析大約有30%～40%家庭的住房不能滿足基本居住需求；從住房支付能力來看，大約有25%～30%的家庭住房支付能力不足。[12]同時(shí)由于每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)水平的不同，所以在制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要因地制宜，具體情況具體分析，而且低收入群體也應(yīng)該被劃分為不同層次進(jìn)行不同層次的保障性住房的分配。

二是日常社區(qū)管理，保障性住房管理機(jī)制問題中最突出的問題就是多人管理同時(shí)又無人管理?，F(xiàn)在我國(guó)保障性住房普遍存在的問題：小區(qū)業(yè)委會(huì)權(quán)重責(zé)輕，擾亂了正常的管理秩序。由于原來的成分復(fù)雜，安居房、解困房、經(jīng)濟(jì)房、廉租房甚至轉(zhuǎn)賣的二手房等多種產(chǎn)品混合在一起，業(yè)權(quán)分散，政府的話語權(quán)不多，加上目前我國(guó)相關(guān)法律不健全，對(duì)業(yè)委會(huì)行為約束少而賦予的權(quán)力過大，為部分業(yè)委會(huì)的不規(guī)范運(yùn)作留下了空子，擾亂了正常的管理秩序。并且現(xiàn)有《物業(yè)管理?xiàng)l例》不完全適用于保障性住房小區(qū)的物業(yè)；保障性住房物業(yè)管理的財(cái)政缺口；[13]小區(qū)住戶對(duì)社區(qū)管理的滿意度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)定水平。[14]

三是保障性住房住戶退出機(jī)制問題，有學(xué)者對(duì)常德市179戶受保家庭進(jìn)行有關(guān)保障性住房退出調(diào)查，退出意愿表中有三類選擇：“只要達(dá)到收入退出標(biāo)準(zhǔn)就退出”、“到時(shí)候再說”和“不退”，分別占比376%、412%、165%，[15]基于調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出大部分保障戶對(duì)于退出是模棱兩可的態(tài)度，一方面知道政策安排，另一方面由于自身利益又對(duì)退出的行為決策猶豫不決，民眾所采取的不作為的態(tài)度，這與政府的政策不明確和獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全有著非常大的關(guān)系。另外在退出機(jī)制中都出現(xiàn)了不同程度的利用政策漏洞和監(jiān)管不力違規(guī)出租的現(xiàn)象，無人監(jiān)管和退出機(jī)制的不健全所導(dǎo)致。一部分學(xué)者認(rèn)為保障性住房作為一個(gè)公共物品，應(yīng)該保持其公益性而不是為謀私人利益，但是有另外一些學(xué)者從資源配置效益最大化，考慮了保障性住房的流通問題：在制定保障房申購和流通等方面的制度時(shí)，不應(yīng)該完全禁止保障性住房流通，而應(yīng)對(duì)保障房的流通加以限制，明確指出保障房在市場(chǎng)流通的前提條件，規(guī)定流通和轉(zhuǎn)租時(shí)的收益分配和收益率，對(duì)申請(qǐng)人再次申請(qǐng)保障房進(jìn)行限制等，以營(yíng)造健康、流暢的保障房交易市場(chǎng)，既杜絕投機(jī)牟利行為，又讓申請(qǐng)者根據(jù)情況退出保障房，將資源讓給其他居民。[11]如何完善保障性住房的退出機(jī)制，如何科學(xué)的解決出租問題很值得深入研究。

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