孫娟娟

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京，100872)

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農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的路徑和制度保障——兼論糧食安全、食品安全、食品質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性

孫娟娟

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京，100872)

摘要：基于農(nóng)業(yè)多功能性的理論，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值不僅體現(xiàn)在通過(guò)食品供應(yīng)滿足人類相關(guān)的需求，同時(shí)也涉及其在環(huán)境保持、文化傳承方面的作用。有鑒于此，農(nóng)產(chǎn)品政策和法律不應(yīng)僅著眼于解決食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)相關(guān)的問(wèn)題，包括糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量，還應(yīng)該將環(huán)境、文化關(guān)懷這些因素融入到農(nóng)業(yè)發(fā)展中，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)借助這些因素提升農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值來(lái)滿足消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的環(huán)境、文化需求。在這個(gè)方面，歐盟通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量項(xiàng)目的整合將上述各因素轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的路徑，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境的補(bǔ)貼、關(guān)注傳統(tǒng)文化的質(zhì)量標(biāo)志和追求差異性的私人標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證體系,進(jìn)而為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的路徑和制度保障提供了啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品； 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值； 糧食安全； 食品安全； 食品質(zhì)量； 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量； 農(nóng)業(yè)環(huán)境

基于農(nóng)業(yè)多功能性[1]這一特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)也是多元的。概括來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)最基本的功能在于通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的社會(huì)保障以及其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。除此之外，農(nóng)業(yè)與環(huán)境有著相互制衡的關(guān)聯(lián)，而諸多傳統(tǒng)的節(jié)日又與農(nóng)業(yè)活動(dòng)密切相關(guān)且根植于農(nóng)村生活，因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展還與環(huán)境的保持和文化的傳承有關(guān)。作為上述系統(tǒng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品滿足需求的這一價(jià)值也是多元的，其中，根本性的價(jià)值在于直接或間接提供人類的衣食來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值既可以利用農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境這些方面的功能實(shí)現(xiàn)增值，也可以由此來(lái)增強(qiáng)這些功能的作用。作為提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和穩(wěn)定農(nóng)民收入的一個(gè)基本目標(biāo)，提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的意義在于應(yīng)對(duì)日益激烈的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)橐粋€(gè)在世界市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)，其意味著對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)更為嚴(yán)格的健康、衛(wèi)生、安全、環(huán)境及動(dòng)物福利的要求和標(biāo)準(zhǔn)[2]。在這個(gè)方面，基于“農(nóng)業(yè)多功能性”發(fā)展起來(lái)的歐盟農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量政策以及食品安全規(guī)制就是最鮮明的例子。有鑒于此，本文將通過(guò)論述糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全三者的關(guān)聯(lián)來(lái)探討以質(zhì)量實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的制度保障。

一、糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量的分而治之

就糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全這三個(gè)概念而言，可以說(shuō)，在這些概念尚未形成之前，它們所涉及的食品數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)成為關(guān)注的問(wèn)題。一方面，糧食的供給與個(gè)人生計(jì)和國(guó)家存亡相關(guān)。另一方面，缺斤短兩，摻假摻雜、誤導(dǎo)標(biāo)識(shí)這些食品欺詐也由來(lái)已久[3]。因此，基于國(guó)家穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾安全等諸多原因，針對(duì)上述食品問(wèn)題的法律規(guī)制體系日漸完善，相應(yīng)的，對(duì)糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全的認(rèn)識(shí)也在演變中變得明朗起來(lái)。綜合來(lái)說(shuō)，他們之間的關(guān)聯(lián)及區(qū)別有以下四個(gè)方面。

第一，糧食安全可以被視為食品質(zhì)量、食品安全的先行條件和“上位概念”。毋庸置疑，在糧食短缺的時(shí)代，人們對(duì)食品質(zhì)量的訴求往往很低，甚至?xí)卸桃暤囊园踩珵榇鷥r(jià)的充饑行為。然而，作為生存的基本需求，獲得適足的食物以保持有尊嚴(yán)的生活是一項(xiàng)基本的人權(quán)[4]。在這個(gè)方面，任何國(guó)家的糧食安全都是其政府的職責(zé)，即通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的供給解決自給自足[5]。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，于1974年提出的糧食安全就是意在督促各國(guó)政府承擔(dān)其消除饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的責(zé)任。對(duì)于當(dāng)時(shí)沒(méi)有定義的糧食安全這一概念，1996年的世界糧食會(huì)議通過(guò)《世界糧食安全羅馬宣言》明確了所謂的糧食安全是指：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全[6]。從這一定義可以看出，糧食安全并不僅僅只是指數(shù)量上的充足，還涉及安全、營(yíng)養(yǎng)等與食品質(zhì)量相關(guān)的要求。

第二，正如上文所述，一直以來(lái)，安全被視為質(zhì)量的一個(gè)方面，兩者具有屬種的關(guān)系[7]，即質(zhì)量中包含了所謂的與食品安全相關(guān)的質(zhì)量特征。除此之外，食品質(zhì)量還包括感官、營(yíng)養(yǎng)、享用和使用等方面的特征[8-9]。事實(shí)上，就食品質(zhì)量而言，一直沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。但在各種定義中，相同的一點(diǎn)是食品質(zhì)量涉及多個(gè)方面的內(nèi)容。對(duì)此，概括來(lái)說(shuō)，質(zhì)量就是滿足消費(fèi)者的預(yù)期需求[10]。其中,與安全相關(guān)的衛(wèi)生要求和營(yíng)養(yǎng)要求是基于科學(xué)的客觀判斷，前者是指諸如微生物污染等危害健康的不利因素，后者是指滿足生理需要以保障健康和長(zhǎng)命的有利因素[11]。相較而言，其他的質(zhì)量特征則具有主觀性，因消費(fèi)者需求的多樣性而具有不同的特點(diǎn)。此外，質(zhì)量的差異性不僅表現(xiàn)為質(zhì)量特征的橫向多樣化，同時(shí)還包括針對(duì)某一特征的縱向等級(jí)化[12]。事實(shí)上，利用質(zhì)量實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的差異化以贏得競(jìng)爭(zhēng)的方式由來(lái)已久，但如上所述，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量中有與人類生存和健康息息相關(guān)的特點(diǎn)，這些衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)的需求是客觀且普遍的，但其他反映文化、社會(huì)乃至身份識(shí)別的消費(fèi)需求則是特殊的[13]。正因?yàn)槿绱?，針?duì)食品質(zhì)量的立法有兩個(gè)不同的層次。其中，第一層次的懲戒性規(guī)定主要是為了禁止食品欺詐和摻假摻雜，其采取的手段主要是制定最低要求的標(biāo)準(zhǔn)和所有生產(chǎn)者都要遵循的法規(guī)，這其中便包括針對(duì)食品安全的要求。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)具體的規(guī)則規(guī)范不同的食品質(zhì)量特征，如原產(chǎn)地的命名可以滿足消費(fèi)者對(duì)于食品產(chǎn)地和相關(guān)生產(chǎn)工藝的訴求[14]。

第三，與質(zhì)量的其他特征相比，食品安全是判斷食品是否符合人類消費(fèi)的一個(gè)質(zhì)量閾值，而這個(gè)方面又往往與食品衛(wèi)生這一食品的最基本要求相關(guān)。然而，隨著食品安全事故的多發(fā)，食品安全成為了一個(gè)獨(dú)立的規(guī)制對(duì)象[15]。隨之而來(lái)的，就是對(duì)食品安全及食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生這些相關(guān)概念的再認(rèn)識(shí)。正是在這樣的進(jìn)程中，針對(duì)食品規(guī)制的立法經(jīng)歷了食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量這些要素立法到食品安全的綜合立法演變[16]。根據(jù)我國(guó)《食品安全法》對(duì)食品安全的定義，其是指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。然而，這一基于科學(xué)判斷的定義并沒(méi)能有效解決食品安全相關(guān)的爭(zhēng)端，這是因?yàn)槭称钒踩⒉粌H僅只是一個(gè)科學(xué)判斷，更是一個(gè)價(jià)值判斷，而這意味著在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一背景之下，衡量安全的判斷過(guò)程不僅需要借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一科學(xué)方式確認(rèn)危害和風(fēng)險(xiǎn)的程度、范圍及其預(yù)防和控制方式，還要考慮風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知這一反應(yīng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)情況，從而綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)可接受性和社會(huì)可接受性。

最后，鑒于各自概念的差異性，有必要在規(guī)制的時(shí)候采用不同的方式。其一，作為生存的基本需求，糧食安全的保障工作具有持久性。其二，作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的前提條件，食品安全的規(guī)制必須借助官方的控制體系，包括制定和執(zhí)行食品安全法律、強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)等。其三，作為贏得市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)，食品質(zhì)量更多的是由私人部門來(lái)推動(dòng)，如各類私人標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，而官方介入的作用則與第三方的認(rèn)證、認(rèn)可一樣，通過(guò)自身的信譽(yù)為這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和合格評(píng)估提供擔(dān)保。在上述規(guī)制進(jìn)程中，三者之間的矛盾之處在于：作為人之常情，食不果腹的時(shí)候人們很難對(duì)安全和質(zhì)量有所訴求。因此，對(duì)于產(chǎn)量的追求可能會(huì)以食品的安全和環(huán)境的質(zhì)量為代價(jià)，最為典型的案例就是農(nóng)藥的濫用。而殺蟲(chóng)劑DDT的教訓(xùn)在于只重視產(chǎn)量的短視行為將以環(huán)境安全和人類健康為代價(jià)，因?yàn)檫@一持續(xù)性有機(jī)污染物對(duì)環(huán)境和人類都具有危害性。正因?yàn)槿绱耍岣弋a(chǎn)量并不能作為降低安全標(biāo)準(zhǔn)的借口。而隨著生活水平的提升，消費(fèi)者對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的訴求不再僅僅只是數(shù)量和廉價(jià)的滿足，而是把更多與環(huán)境、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的訴求融入到食品中。

有鑒于此，在解決溫飽和保證安全之后，食品質(zhì)量的提升可以作為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的增值手段，從而使農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展成為可能。而對(duì)于依舊存在的糧食不安全，鑒于貧困是糧食不安全的根本原因[17]，農(nóng)業(yè)政策和食品規(guī)制更應(yīng)一方面通過(guò)保障食品安全以獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入，另一方面通過(guò)提升食品質(zhì)量獲得比較優(yōu)勢(shì)，贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但值得警惕的是，國(guó)際貿(mào)易中以食品安全為借口的技術(shù)貿(mào)易壁壘有將食品安全定義泛化的趨勢(shì)，即將與食品質(zhì)量相關(guān)的生產(chǎn)過(guò)程和生產(chǎn)方式納入到食品安全的要求中，如對(duì)環(huán)境和動(dòng)物福利的要求。因此，有必要嚴(yán)格區(qū)分食品安全和食品質(zhì)量的關(guān)系，防止食品質(zhì)量法規(guī)對(duì)食品安全規(guī)制的滲透，從而減少食品國(guó)際貿(mào)易的技術(shù)壁壘[18]。盡管糧食不安全的形式依舊嚴(yán)峻，但隨著食品供給的改善，健康的關(guān)注更勝于對(duì)生計(jì)的擔(dān)憂。因此，糧食安全的保障和食品質(zhì)量的提升都應(yīng)以食品安全為前提，畢竟衛(wèi)生條件惡劣、營(yíng)養(yǎng)元素缺乏的食物供給不僅無(wú)法解決饑餓問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致諸如痢疾、營(yíng)養(yǎng)不良等食源性疾病。而不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，其質(zhì)量更是無(wú)從談起。對(duì)于如何處理上述三者的差別和關(guān)聯(lián)，歐盟食品規(guī)制中所展現(xiàn)出來(lái)的亮點(diǎn)就是“和而不同”這一經(jīng)驗(yàn)。

二、歐盟農(nóng)產(chǎn)品和食品政策及法律的發(fā)展

農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)首要目標(biāo)就是解決糧食的自給以保障糧食安全，而這也是歐盟在二十世紀(jì)五十年代成立后制定共同農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)主旨。自1962年誕生以來(lái)，上述共同農(nóng)業(yè)政策也根據(jù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要，經(jīng)歷了從最初的促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)到轉(zhuǎn)向解決農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)變[19]。作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，歐盟于八十年代解決了糧食供給的問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)了糧食剩余。然而，在上述的發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)于其他食品相關(guān)的問(wèn)題，包括食品安全和食品質(zhì)量，歐盟并沒(méi)有給予特別關(guān)注，但隨著共同農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型和食品安全政策的發(fā)展，歐盟針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的保障逐漸實(shí)現(xiàn)了糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量三重既有聯(lián)系又有差別的目標(biāo)。

從糧食安全到食品安全，歐盟實(shí)現(xiàn)了食用農(nóng)產(chǎn)品保障的雙軌體系。就食品安全保障而言，其既有利于內(nèi)部共同市場(chǎng)的發(fā)展也有利于保障公眾的健康。然而，就歐盟層面針對(duì)食品安全保障的立法協(xié)調(diào)而言，其長(zhǎng)期以來(lái)的目標(biāo)都是以促進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品的自由流通為主。因此，其所采取的方式主要是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的識(shí)別和等級(jí)制定市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，歐盟針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品獸藥、衛(wèi)生規(guī)則等以指令(derective)方式進(jìn)行的縱向立法也間接促進(jìn)了公眾健康的保護(hù)。其中，指令作為框架性的立法，只是確立了立法的目標(biāo)，而具體的措施依舊由成員國(guó)制定，這一立法方式的選擇也主要因?yàn)槭称钒踩?guī)制在九十年代之前都只是成員國(guó)的權(quán)限。而所謂的縱向協(xié)調(diào)也是針對(duì)某一個(gè)食品進(jìn)行，如歐盟在六十年代針對(duì)蜂蜜等食品制定了諸多衛(wèi)生指令。但是，隨著八十年代以來(lái)食品安全問(wèn)題的多發(fā)，歐盟意識(shí)到了上述問(wèn)題導(dǎo)向型的立法不足以保障公眾的健康安全，為此，在1992年的《歐盟條約》中被賦予了保障公眾健康的權(quán)限，而這意味著歐盟具有了針對(duì)食品安全立法的權(quán)力。隨后，基于瘋牛病危機(jī)的教訓(xùn)，歐盟徹底改革了其有關(guān)食品安全的立法，并通過(guò)2002年實(shí)施的《通用食品法》這一法規(guī)(regulation)的立法模式確立了以科學(xué)為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的預(yù)防規(guī)制模式。不同于指令，法規(guī)這一立法模式意味著上述食品法在成員國(guó)的實(shí)施具有完整性和直接性，也就是說(shuō)，所有的歐盟成員國(guó)都要遵守這一基本法的規(guī)定。

從糧食安全到食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在發(fā)展的摸索中經(jīng)歷了“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化曾在六七八十年代被視為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要路徑，其特點(diǎn)是僅僅關(guān)注產(chǎn)量的提升,并以擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模和生產(chǎn)要素的生產(chǎn)率為主要衡量指標(biāo)。在土地政策和信貸政策的扶持下，通過(guò)集約化和規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)發(fā)展確實(shí)提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。相較之下，以規(guī)模小、集約化程度低、產(chǎn)量少為特征的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)則前景堪憂。然而，荷蘭和法國(guó)的實(shí)踐都表明，被視為落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并沒(méi)有因?yàn)楹暧^政策僅以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主要內(nèi)容而遭到淘汰、乃至消失。相反，通過(guò)將農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境服務(wù)等內(nèi)容融入到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，差異化成為了它們可持續(xù)發(fā)展中的新路徑，而這也使得原本通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的政策和研究開(kāi)始重視農(nóng)業(yè)的多功能性，并于九十年代開(kāi)始重新定位農(nóng)業(yè)政策：即不再將增加產(chǎn)量作為農(nóng)業(yè)活動(dòng)的唯一目的，而是一并考慮諸如自然資源管理的環(huán)境功能和提高地域內(nèi)外團(tuán)結(jié)性的社會(huì)功能[20]。正是在上述的背景之下，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在九十年代中期開(kāi)始轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提升，包括針對(duì)傳統(tǒng)食品和地區(qū)食品的保護(hù)，并落實(shí)了第一部針對(duì)有機(jī)食品的法律。如果說(shuō)歐盟最初共同農(nóng)業(yè)政策特點(diǎn)在于將歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制中, 通過(guò)壟斷性的農(nóng)業(yè)組織確保農(nóng)民的利益，進(jìn)而增強(qiáng)他們對(duì)歐盟的認(rèn)同[21]，那么轉(zhuǎn)型后的共同農(nóng)業(yè)政策則是以市場(chǎng)導(dǎo)向，而對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升和保持則已成為歐盟贏得國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)，這就改變了過(guò)去通過(guò)出口補(bǔ)貼以低價(jià)格贏得國(guó)際市場(chǎng)的戰(zhàn)略，而后者因?yàn)榕で鷩?guó)際市場(chǎng)違反國(guó)際貿(mào)易規(guī)則而不具有可持續(xù)性。

盡管隨著食品安全立法的改進(jìn)，歐盟食品安全政策與共同農(nóng)業(yè)政策形成了雙軌體系，但基于糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全之間的關(guān)聯(lián)性，歐盟于2003年提出了“跨界守法”的機(jī)制。其主要內(nèi)容是指：為了強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)于確保食品安全的責(zé)任，在歐盟2003年的共同農(nóng)業(yè)政策中引入了新的“跨界守法”(cross-compliance)的機(jī)制。相應(yīng)的，農(nóng)戶一方面要符合關(guān)于公共、動(dòng)植物健康以及動(dòng)物福利的國(guó)家管理規(guī)定，另一方面也要符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件。違反上述要求的嚴(yán)重程度直接與他們領(lǐng)取歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的額度相關(guān)，而后者就是懲罰違法行為的手段。正是因?yàn)槿绱?，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型中，也將食品安全的相關(guān)要求納入到質(zhì)量保障體系。值得指出的是，歐盟對(duì)于食品安全的追求并不是通過(guò)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)保持食品的一致性，而是在共同的官方控制下依舊為食品的多樣性提供空間，尤其是傳統(tǒng)食品和地方特色的保持。因此，歐盟對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展定位就是在安全標(biāo)準(zhǔn)這一底線要求上通過(guò)質(zhì)量差異化滿足消費(fèi)者的需求并提高歐盟農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而即便對(duì)于安全標(biāo)準(zhǔn)，除了突出它對(duì)于質(zhì)量的一個(gè)“底線”作用，歐盟也重視標(biāo)準(zhǔn)制定的與時(shí)俱進(jìn)性，即對(duì)于減少風(fēng)險(xiǎn)這一層面的安全意義，風(fēng)險(xiǎn)是不可能消除的，因此需要跟蹤、監(jiān)測(cè)已有的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)最新的科學(xué)研究進(jìn)行評(píng)估并及時(shí)予以更新[22]。

三、實(shí)現(xiàn)和增值農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的制度保障

上述的理論分析和歐盟案例都清楚的表明：誠(chéng)然，糧食安全、食品安全和食品質(zhì)量三者之間有著截然不同的規(guī)制目的和方式，但三者的關(guān)系是相輔相成的，即隨著農(nóng)產(chǎn)品供給短缺問(wèn)題的緩和，糧食安全和食品安全的要求都可以融入到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)展中，即利用質(zhì)量的多樣性和差異化實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的增值，例如針對(duì)外觀、口味等食品特性的基尼市場(chǎng)，或與食品生產(chǎn)過(guò)程和生產(chǎn)方法相關(guān)的特色保護(hù)，如產(chǎn)地、傳統(tǒng)工藝等。上述農(nóng)產(chǎn)品的增值實(shí)現(xiàn)不僅可以滿足消費(fèi)者對(duì)于更安全更優(yōu)質(zhì)食品的訴求，而且也可以使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲得比較優(yōu)勢(shì)。相應(yīng)的，“以質(zhì)取勝”所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有利于增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以保護(hù)環(huán)境、保持傳統(tǒng)文化為增值的方式也有利于保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

就農(nóng)產(chǎn)品的增值方式來(lái)說(shuō)，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈一體化可以通過(guò)綜合管理降低成本的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的增值[23]。不同于這一“低成本“的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，以某一質(zhì)量特征來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值增值所采取的是“差異化”結(jié)合“目標(biāo)集聚”的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，其是指利用某一特定消費(fèi)群體對(duì)于所選質(zhì)量特征的偏好通過(guò)質(zhì)量差異化實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)細(xì)分。這一過(guò)程不僅成本高，而且可能無(wú)法提高市場(chǎng)份額，但基于消費(fèi)者的偏好可以提高其對(duì)該農(nóng)產(chǎn)品的忠誠(chéng)以及由此產(chǎn)生對(duì)價(jià)格的敏感性下降使生產(chǎn)者得以避開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)[24]。對(duì)此，如何利用食品質(zhì)量的差異性來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的增值則需要進(jìn)一步解決以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，上述農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的增值方式需要一定的成本投入，對(duì)此需要合理的報(bào)酬予以驅(qū)動(dòng)。第二，對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品而言，生產(chǎn)者需要提供信息以便讓消費(fèi)者易于識(shí)別其產(chǎn)品并對(duì)該信息持有信心。第三，無(wú)論是贏得競(jìng)爭(zhēng)還是獲得消費(fèi)親睞，公平環(huán)境是必須的，這既包括保護(hù)合法生產(chǎn)者免受模仿等不公平競(jìng)爭(zhēng)的侵害，也包括保護(hù)消費(fèi)者不受欺詐等行為的誤導(dǎo)。對(duì)于上述三個(gè)問(wèn)題，下文將通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、質(zhì)量標(biāo)志和私人標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面來(lái)進(jìn)一步論述實(shí)現(xiàn)和增值農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的制度保障。

(一)針對(duì)以環(huán)境質(zhì)量增值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)提供支持補(bǔ)貼

消費(fèi)者對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的支付意愿無(wú)疑為生產(chǎn)者通過(guò)某一偏好的食品質(zhì)量來(lái)提升農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值提供了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)。但是，這些通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)業(yè)模式不僅成本高，而且具有一定的外部性，其中，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)就有環(huán)境外部性，如有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但即便高價(jià)格和穩(wěn)定的受眾市場(chǎng)也無(wú)法彌補(bǔ)其所產(chǎn)生的外部性，因此，需要特定的政策加以干預(yù)，確保生產(chǎn)者獲得來(lái)自外部性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此外，上述農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升不僅只是微觀個(gè)體的逐利行為，更有利于解決宏觀農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)，即實(shí)現(xiàn)糧食安全、食品安全、環(huán)境保護(hù)等相互整合的政策目標(biāo)[25]。因此，與消費(fèi)者需求內(nèi)生型的價(jià)值增值相比，政策誘致型[26]的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值更能幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在應(yīng)對(duì)產(chǎn)量挑戰(zhàn)之余，贏得食品安全和環(huán)境質(zhì)量的挑戰(zhàn)。作為重要的農(nóng)業(yè)支持政策，農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼包括生產(chǎn)補(bǔ)貼和貿(mào)易補(bǔ)貼。其中，生產(chǎn)補(bǔ)貼屬于國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中不受約束的“綠箱政策”，其內(nèi)容就包括了針對(duì)糧食安全、環(huán)境保護(hù)等方面的政策性補(bǔ)貼[27]。比較而言，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼已然成為“綠箱補(bǔ)貼”的重要內(nèi)容[28]?；谶@些目的而對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是各國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中保持本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的慣用手段[29]。

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)，一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境具有依賴性，而這意味著環(huán)境污染和資源枯竭本身將制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，從農(nóng)業(yè)環(huán)境到農(nóng)村環(huán)境的遞進(jìn)性關(guān)注，可持續(xù)背景下的農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅只是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能和環(huán)境功能，同時(shí)也要注重社會(huì)功能，促進(jìn)農(nóng)村的共榮發(fā)展。因此，環(huán)境安全不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)地本身基于產(chǎn)量和安全所提出的要求，也日益成為消費(fèi)者對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)生方式的偏好。然而，以改善和保持生態(tài)環(huán)境來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)，其在短期內(nèi)是很難見(jiàn)效的[30]。因此，在迎合消費(fèi)者需求這一市場(chǎng)供需機(jī)制發(fā)揮作用的同時(shí)，國(guó)家也有必要從宏觀農(nóng)業(yè)政策中予以支持，其中的一個(gè)方式就是將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)掛鉤，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段強(qiáng)化對(duì)保護(hù)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，提高產(chǎn)品的質(zhì)量。對(duì)此，可以從以下三個(gè)方面入手。

第一，在原有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類別中注重對(duì)環(huán)保型農(nóng)業(yè)的支持投入，例如，針對(duì)生態(tài)農(nóng)藥、化肥等生態(tài)型生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，以減少?gòu)氖逻@一類農(nóng)業(yè)的成本；或者針對(duì)清潔農(nóng)業(yè)這些親善生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的補(bǔ)貼，以提高產(chǎn)品的品質(zhì)[31]；第二，借鑒國(guó)外的方式，采用強(qiáng)制性和自愿性的方式分層次地發(fā)放農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼[32]。其中，以歐盟的跨界守法為例，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲取法定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的前提是執(zhí)行相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，即在推行農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的過(guò)程中以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)乃至農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況為發(fā)放補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，其他環(huán)保目標(biāo)也可以通過(guò)非強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式予以鼓勵(lì)，如通過(guò)設(shè)立農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目和簽訂行政合同的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿參與其中，對(duì)完成環(huán)境相關(guān)承諾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)根據(jù)合同約定的比例發(fā)放補(bǔ)貼。第三，在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，調(diào)整不利于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。例如，針對(duì)良種實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在提高農(nóng)民種糧積極性的同時(shí)也導(dǎo)致了一些受補(bǔ)貼的糧食作物種植面積過(guò)多，減少其他植物種植面積，進(jìn)而可能對(duì)生物多樣性構(gòu)成致命性破壞。而針對(duì)農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼也刺激了農(nóng)民使用以石油產(chǎn)品為動(dòng)力的農(nóng)機(jī)具，增加以石油制品為原料的化肥、農(nóng)藥，而這一“石油農(nóng)業(yè)”所導(dǎo)致的后果則是對(duì)產(chǎn)地環(huán)境的影響和對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的威脅[33]。綜合來(lái)說(shuō)，上述的內(nèi)容具有相輔相成性，例如，通過(guò)第一項(xiàng)的建議改進(jìn)第三項(xiàng)中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并將強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為該農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，從而改進(jìn)現(xiàn)在“農(nóng)藥、化肥——環(huán)境污染——農(nóng)產(chǎn)品污染”的不良循環(huán)路徑。

(二)官方質(zhì)量標(biāo)志及管理體系

作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的重要法律手段[34]，官方的質(zhì)量標(biāo)志是指一種集體所有的標(biāo)記，用以證明某一產(chǎn)品或食品具有該集體所規(guī)定的特征和質(zhì)量水平。這一標(biāo)志的制定是相關(guān)生產(chǎn)者之間共同商定的結(jié)果。對(duì)此，使用這一類質(zhì)量標(biāo)志的生產(chǎn)者需要符合預(yù)設(shè)的質(zhì)量規(guī)格[35]。當(dāng)使用這一質(zhì)量標(biāo)志使得生產(chǎn)者可以從市場(chǎng)上獲得收益時(shí)，官方從知識(shí)產(chǎn)權(quán)的角度予以保護(hù)，其意義在于通過(guò)真實(shí)性和質(zhì)量控制保護(hù)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的權(quán)益免受仿冒產(chǎn)品的侵害[36]，因?yàn)橐环矫?，作為產(chǎn)品的外部線索，質(zhì)量標(biāo)志是一種質(zhì)量背書(shū)，其有利于消除農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱，即使得消費(fèi)者通過(guò)官方確立的質(zhì)量標(biāo)志信任農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和相關(guān)生產(chǎn)者[37]。另一方面，作為一種基于榮譽(yù)的集體權(quán)利，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的原產(chǎn)地相關(guān)質(zhì)量標(biāo)志通過(guò)申請(qǐng)獲得許可時(shí)，其所體現(xiàn)的是這個(gè)區(qū)域內(nèi)所有生產(chǎn)者共同擁有的，也就是說(shuō)，產(chǎn)地內(nèi)的所有企業(yè)和個(gè)人只要其產(chǎn)品符合原產(chǎn)地產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)就可以使用該原產(chǎn)地命名[38]。

就官方質(zhì)量標(biāo)志的內(nèi)容而言，最為典型的就是歐盟第1151/2012號(hào)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量項(xiàng)目的法規(guī)中所統(tǒng)一規(guī)范的原產(chǎn)地命名、地理標(biāo)志和特色傳統(tǒng)保證。在歐盟看來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的形成總是與一定的地理區(qū)域、生產(chǎn)技術(shù)或與當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)的工藝相關(guān)[39]。對(duì)此，原產(chǎn)地命名和地理標(biāo)志是從空間地理的視角對(duì)原產(chǎn)地進(jìn)行保護(hù)，其強(qiáng)調(diào)原產(chǎn)地中自然環(huán)境與人文環(huán)境對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的特殊作用。特色傳統(tǒng)保證的質(zhì)量標(biāo)志則是從時(shí)間歷史的視角對(duì)傳統(tǒng)的食物配方或者工藝予以保護(hù)。隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，地理標(biāo)志的保護(hù)已經(jīng)成為重要的世界貿(mào)易規(guī)則,對(duì)其加以保護(hù)的意義在于保障歷史文化和傳統(tǒng)知識(shí)的傳承，而這些非經(jīng)濟(jì)因素不僅越來(lái)越受到消費(fèi)者的偏好，也成為投資的新亮點(diǎn)，進(jìn)而有助于地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[40]。

盡管質(zhì)量標(biāo)志作為特殊知識(shí)產(chǎn)權(quán)得以保護(hù)尚有爭(zhēng)議，但從法國(guó)到歐盟再到世界范圍的應(yīng)用，一方面以地理標(biāo)志為主要內(nèi)容的質(zhì)量標(biāo)志越來(lái)越受到親睞，另一方面，也有越來(lái)越多的國(guó)家以類似的方式從環(huán)境、動(dòng)植物健康等角度為農(nóng)產(chǎn)品提供質(zhì)量標(biāo)志的保護(hù)。但要推動(dòng)質(zhì)量標(biāo)志對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值的作用，需要進(jìn)一步解決：一是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，這種借助質(zhì)量標(biāo)志推廣農(nóng)產(chǎn)品的方式在解決諸如傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的外部性時(shí)不會(huì)成為貿(mào)易壁壘；二是保障這些質(zhì)量標(biāo)志的可信度以避免消費(fèi)者被虛假信息和假冒行為所誤導(dǎo)[41]。有鑒于此，保護(hù)制度的實(shí)施過(guò)程中，一方面，官方通過(guò)法律對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量予以規(guī)范，從而明確質(zhì)量標(biāo)志所代表的質(zhì)量規(guī)格，而這一規(guī)格所涉及的內(nèi)容應(yīng)予以公開(kāi)。另一方面，則由生產(chǎn)者和加工者自愿參與質(zhì)量保證并使用官方質(zhì)量標(biāo)志。相應(yīng)的，消費(fèi)者所信賴的是質(zhì)量標(biāo)志所傳達(dá)的對(duì)質(zhì)量予以保證的信息，但食品本身是否符合所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)則還需要一定的外部監(jiān)督體系，這既可以是官方開(kāi)展的質(zhì)量檢查，也可以是第三方所進(jìn)行的獨(dú)立認(rèn)證。

(三)私人食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及保障體系

對(duì)于食品安全的擔(dān)憂和生活水平提高后對(duì)于健康的關(guān)注使得消費(fèi)者更為渴望了解食品的成分構(gòu)成和食品的制造過(guò)程。與此同時(shí)，收入的增加也提高了消費(fèi)者購(gòu)買更安全、更優(yōu)質(zhì)食品的意愿。對(duì)此，除了官方提供的質(zhì)量標(biāo)志，食品從業(yè)者，主要是食品供應(yīng)鏈中新崛起的主導(dǎo)者——零售商也開(kāi)始通過(guò)私人制定的食品標(biāo)準(zhǔn)來(lái)回應(yīng)消費(fèi)者這一需求和愿望，包括采用先進(jìn)的管理體系標(biāo)準(zhǔn)和與食品生產(chǎn)方式等相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。比較來(lái)說(shuō)，食品安全是他們履行法律要求時(shí)所要實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)，但是以食品質(zhì)量為基礎(chǔ)的各類私人標(biāo)準(zhǔn)，如與勞動(dòng)、環(huán)境或動(dòng)物福利相關(guān)的內(nèi)容才能幫助他們實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的差異化和多樣性[42]。然而，作為私人標(biāo)準(zhǔn)，零售商所制定的私人食品標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有法律地位，因而，制定和遵守這些標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任也主要在私人機(jī)構(gòu)[43]。也就是說(shuō)，不同于由政府所確立的公共食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一致性和權(quán)威性，零售商所要求的私人食品標(biāo)準(zhǔn)不僅多樣，而且也缺乏機(jī)制確保它的落實(shí)，尤其是遠(yuǎn)距離的合格評(píng)定。慶幸的是，第三方認(rèn)證的出現(xiàn)為這一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行提供了客觀、公正的機(jī)制[43]。比較而言，官方認(rèn)證可以通過(guò)國(guó)家信譽(yù)確保合格評(píng)定的可信度，而第三方認(rèn)證則是憑借其作為外部機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，通過(guò)評(píng)估、評(píng)價(jià)和認(rèn)證所聲明信息的真實(shí)性，并借助認(rèn)證標(biāo)志提供公正和客觀的認(rèn)證結(jié)果，即合格情況[44]。但作為背書(shū)，基于加強(qiáng)第三方獨(dú)立性和審計(jì)人員專業(yè)性的信任，又相應(yīng)地催生了認(rèn)可制度[45]，其實(shí)質(zhì)是由合格評(píng)定機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)獨(dú)立的評(píng)價(jià)確保相關(guān)機(jī)構(gòu)的公正和能力。至此，這些私人標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行以及針對(duì)第三方認(rèn)證的要求已經(jīng)形成一種新的私人規(guī)制方式，即“標(biāo)準(zhǔn)—認(rèn)證—認(rèn)可”三位一體的私人規(guī)制[46]。

舉例來(lái)說(shuō)，良好農(nóng)業(yè)規(guī)范這一私人標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展就是由零售商倡導(dǎo)的在農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)中除了預(yù)防和控制危害也要關(guān)注環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物福利乃至從業(yè)人員的安全和健康。從歐盟的私人標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展到全球的私人標(biāo)準(zhǔn)，這一方面說(shuō)明了在歐盟農(nóng)業(yè)可持續(xù)化發(fā)展的推動(dòng)中，“以質(zhì)取勝”不僅是官方政策的宏觀導(dǎo)向，也是私人從業(yè)者保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略所在。另一方面，隨著這一良好規(guī)范的全球推廣，私人標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證所能帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品附加值也日漸得到認(rèn)可。在這個(gè)方面，中國(guó)也通過(guò)借鑒引入了中國(guó)的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，意在推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的安全水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。值得指出的是，我國(guó)針對(duì)良好農(nóng)業(yè)規(guī)范所制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 20014是推薦性的，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和組織實(shí)施該規(guī)范的要求是自愿的，合規(guī)情況則可以通過(guò)由國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)予以評(píng)估和認(rèn)證。

盡管上述私人標(biāo)準(zhǔn)的興起和通過(guò)認(rèn)證、認(rèn)可方式的執(zhí)行有助于滿足消費(fèi)者對(duì)于更安全更優(yōu)質(zhì)食品的需求，而且也能有效彌補(bǔ)官方控制的不足，但也因?yàn)檫@一類的私人規(guī)制比官方控制更為嚴(yán)格而增加了新的挑戰(zhàn)，即形成市場(chǎng)準(zhǔn)入的壁壘。在這個(gè)方面，上述的私人標(biāo)準(zhǔn)及其認(rèn)證工作會(huì)對(duì)小規(guī)模的供應(yīng)商構(gòu)成進(jìn)入壁壘。在落實(shí)私人食品標(biāo)準(zhǔn)方面，大型的生產(chǎn)商或供應(yīng)商更有能力改變企業(yè)結(jié)構(gòu)或者升級(jí)技術(shù)以便符合零售商要求的標(biāo)準(zhǔn)，然而，對(duì)于中小型食品從業(yè)者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言，高昂的成本使得其無(wú)法執(zhí)行這些私人的食品標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而他們就無(wú)法進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)。根據(jù)對(duì)實(shí)踐的觀察所得，小生產(chǎn)者在與零售商的交往中處于劣勢(shì)。在傳統(tǒng)方式中，小生產(chǎn)者可以直接向當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)銷售產(chǎn)品，而無(wú)需進(jìn)入對(duì)銷售額度有所限制的正規(guī)渠道。但當(dāng)零售商掌握食品銷售的主要渠道，小規(guī)模的生產(chǎn)者只能通過(guò)簽訂合同成為零售商的供應(yīng)商。相應(yīng)的，他們必須按照零售商的要求生產(chǎn)食品。然而，一些對(duì)投資方面以及運(yùn)輸方面的要求往往對(duì)小生產(chǎn)者而言太過(guò)苛刻[47]，更不用說(shuō)他們往往也缺乏與零售商協(xié)商的議價(jià)能力。此外，不同于世界貿(mào)易組織框架下對(duì)公共食品安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，這些更高要求的私人標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的供應(yīng)商構(gòu)成市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，尤其是小規(guī)模的食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)生產(chǎn)商和供應(yīng)商。因此，由這一私人規(guī)制模式和官方控制形成的雙軌制也需要注重合作。其中，“標(biāo)準(zhǔn)—認(rèn)證—認(rèn)可”三位一體的私人規(guī)制也可以被視為一種新的立法和執(zhí)法方式。而要確保這一新規(guī)制對(duì)利益相關(guān)者的約束力，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善合同、反欺詐等法律[48]。

四、結(jié)語(yǔ)

糧食安全的至關(guān)重要性使得農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量供給一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。對(duì)此，鑒于我國(guó)以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與世界大市場(chǎng)間的矛盾，農(nóng)業(yè)政策的取向應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持，即通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工規(guī)模來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)[49]。但是，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施對(duì)增加農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)已經(jīng)下降[50]。對(duì)此，本文另辟蹊徑，探討了以食品質(zhì)量增值農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。就我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展來(lái)說(shuō)，《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是基礎(chǔ)性的法律。其中，《農(nóng)業(yè)法》針對(duì)保障糧食安全規(guī)定了耕地保護(hù)制度、價(jià)格過(guò)低時(shí)若干糧食品種保護(hù)價(jià)制度等，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)范了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。然而，目前農(nóng)業(yè)法律中存在的問(wèn)題包括：第一，盡管現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》也注意到了農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，但其對(duì)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重視仍然有限[51]。而作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法，其無(wú)疑為農(nóng)業(yè)支持措施的落實(shí)提供了法律依據(jù)，包括本文重點(diǎn)論述的針對(duì)環(huán)保型農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。第二，現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中雖然對(duì)質(zhì)量和安全規(guī)制采取了不同的方式，但兩者的定義和規(guī)制界限缺乏確定性。第三，考慮到食品安全、糧食安全、食品質(zhì)量和環(huán)境安全之間的關(guān)聯(lián)性，相關(guān)法律之間的區(qū)別與關(guān)聯(lián)也需要進(jìn)一步厘清。

綜上，主管部門應(yīng)針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全和質(zhì)量制定不同的規(guī)制和管理體系。其中，《農(nóng)產(chǎn)品安全法》是農(nóng)產(chǎn)品規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)的基本法，應(yīng)對(duì)保障農(nóng)產(chǎn)品安全的基本原則、基本制度做出規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的法律、法規(guī)的完善建立健全農(nóng)產(chǎn)品安全法律體系。而基于我國(guó)豐富的農(nóng)業(yè)資源和文化傳統(tǒng)，應(yīng)將提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的重要手段。目前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理主要是通過(guò)“三品一標(biāo)”的質(zhì)量標(biāo)志進(jìn)行：其中“三品”分別指無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，其是根據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中化學(xué)物質(zhì)等的使用情況對(duì)質(zhì)量進(jìn)行的等級(jí)管理。而“一標(biāo)”是指地理標(biāo)志，具體標(biāo)示農(nóng)產(chǎn)品來(lái)源于特定地域，產(chǎn)品品質(zhì)和相關(guān)特征主要取決于自然生態(tài)環(huán)境和歷史人文因素，并以地域名稱冠名的特有農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志。但通過(guò)本文的分析可以看出：面對(duì)消費(fèi)者對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的訴求和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從質(zhì)量特征入手發(fā)展特色農(nóng)業(yè)也同樣能夠在發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的同時(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)在生態(tài)、社會(huì)、文化等多方面的功能。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于相應(yīng)的制度建設(shè)，包括本文提到的特定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，官方的質(zhì)量標(biāo)志及其管理體系，和通過(guò)公私合作規(guī)制在發(fā)揮私人標(biāo)準(zhǔn)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的同時(shí)避免這一私人規(guī)制給市場(chǎng)準(zhǔn)入造成的壁壘。

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The Roadmap and Institutional Guarantee to Realize Value Addition to Agricultural Products: the Interaction among Food Security, Food Safety and Food QualitySUN Juan-juan

(LawSchool,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：Based on the theory of multifunctionality of agriculture, the value of agricultural products not only lies in the satisfaction of human needs through food supply, but also involves environmental protection and cultural preservation. In light of this, the agricultural policy and law should place the emphasis on solving the problems concerning food security, food safety and food quality along the food supply chain, but also should integrate environmental and cultural concerns so as to realize agricultural development in a sustainable way while add value into agricultural products in an effort to meet the consumers' growing needs with regard to environment and culture. In this aspect, the quality schemes for agricultural products and food stuffs in the European Union has taken advantage of the above-mentioned elements to improve the quality of agricultural products, which may shed light on the roadmap and institutional guarantee to realize value addition to agricultural products, including agricultural-environment subsidies, quality marks focusing on the traditional culture, and the private standards and certification.

Key Words：agricultural products; value of agricultural products; food Security; food quality; quality of agricultural products; agricultural environment

中圖分類號(hào)：F323.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0202(2016)01-0072-10

作者簡(jiǎn)介:孫娟娟(1984—)，女，浙江湖州人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后，主要研究方向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、食品法。E-mail:juanjuansun@ruc.edu.cn

基金項(xiàng)目:農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)(NY 2015)

收稿日期:2015-09-11DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.01.009