余暉

（英國倫敦大學(xué)學(xué)院，倫敦WC1E6BT）

香港半官方教育智庫的體系、特征與功能①

余暉

（英國倫敦大學(xué)學(xué)院，倫敦WC1E6BT）

20世紀(jì)80年代以來，香港逐漸形成了完備的半官方教育智庫體系，在政策制定中發(fā)揮著重要作用。香港政府對于政策咨詢和多元利益訴求的重視造就了半官方智庫的兩大特點(diǎn)：第一，“半官方”屬性；第二，兼具“專家智慧集合體”與“利益訴求集合體”的屬性。香港半官方教育智庫的功能在于提供“專家智慧”、整合利益訴求、體現(xiàn)程序民主、進(jìn)行政策宣傳。

教育政策制定；政策咨詢；智庫；教育統(tǒng)籌委員會；利益相關(guān)者

一、香港半官方教育智庫的體系

自1920年香港首家專門化的教育政策咨詢機(jī)構(gòu)“教育咨詢委員會”設(shè)立以來，經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，香港已經(jīng)形成了完善的半官方教育智庫體系。這一體系形成的標(biāo)志是1984年教統(tǒng)會的成立，除此之外還有十余個(gè)重要智庫，各司其職，負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的政策咨詢，專業(yè)化程度高。

這一體系的發(fā)展沿革如下：在20世紀(jì)80年代之前，港英政府就已設(shè)置若干教育政策咨詢機(jī)構(gòu)，如教育委員會（1920）、大學(xué)教育資助委員會（1965）、課程發(fā)展委員會（1972），然而，由于當(dāng)時(shí)這幾個(gè)機(jī)構(gòu)并未形成一個(gè)覆蓋各級各類教育的完整體系，并且對全港教育政策缺乏全方位的影響力，因而只能代表半官方教育智庫體系的萌芽階段。到了1982年，《香港教育透視——國際顧問團(tuán)報(bào)告書》建議建立一個(gè)“教育統(tǒng)籌委員會”（以下簡稱“教統(tǒng)會”）：“統(tǒng)籌委員會收集教育委員會、職業(yè)訓(xùn)練局、高等教育策劃及資助委員會（或保留原有大學(xué)及理工教育資助委員會的稱號）的意見和建議，加以研究后，即向總督會同行政局提供綜合的意見”。在這份報(bào)告書的影響下，教統(tǒng)會于1984年成立。此后，香港政府又陸續(xù)新增了一些半官方教育智庫，如師訓(xùn)與師資咨詢委員會、語文教育及研究常務(wù)委員會等，教統(tǒng)會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)這些委員會的工作，使之成為一個(gè)結(jié)構(gòu)相對完善的體系。

教統(tǒng)會位居香港半官方教育智庫體系的核心，長期發(fā)揮著“統(tǒng)籌（而非指導(dǎo)）其他若干咨詢委員會工作”的重要職能，就教育領(lǐng)域各個(gè)方面的問題向教育行政部門提供政策建議。自成立以來，教統(tǒng)會陸續(xù)發(fā)布了一系列深刻影響全港教育政策的報(bào)告書，如自1984年至1997年的1-7號報(bào)告書以及進(jìn)入新世紀(jì)后發(fā)布的后續(xù)報(bào)告。這些報(bào)告書對香港的教育體系進(jìn)行了全方位檢討，大多數(shù)被教育行政部門采納。在組織結(jié)構(gòu)上，教統(tǒng)會是一個(gè)非法定的、獨(dú)立運(yùn)行的半官方組織，其經(jīng)費(fèi)由政府提供，委員均由政府委任，成員包括11位非當(dāng)然委員和8位當(dāng)然委員（均為各重要半官方教育智庫的主席）和主席、副主席各1人，以及1位由教育局官員擔(dān)任的秘書。

除教統(tǒng)會外，還有若干重要半官方教育智庫：大學(xué)教育資助委員會（1965-）是全港高等教育領(lǐng)域的權(quán)威智庫，其職責(zé)是評估大學(xué)的經(jīng)費(fèi)需求、協(xié)助大學(xué)擬定經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃、向政府提出撥款的建議。課程發(fā)展議會（1972-）是香港課程教學(xué)領(lǐng)域最全面、專業(yè)的智庫，其成員大部分為中小學(xué)各科教育專家以及學(xué)校管理專家，其職責(zé)是就課程發(fā)展事宜向政府提供建議。語文教育及研究常務(wù)委員會（1996-）是香港語言教育領(lǐng)域的智庫，其宗旨在于搭建一個(gè)融合政策制定者、語文教育專家、教育專業(yè)團(tuán)體代表、一線教師、教育工作者、商界人士、大眾媒介和家長等各個(gè)群體的咨詢平臺。師訓(xùn)與師資咨詢委員會（1993-）是香港教師教育領(lǐng)域最重要的智庫，其主要職責(zé)在于為政府提供師資培訓(xùn)方面的政策建議。職業(yè)訓(xùn)練局（1982-）是香港規(guī)模最大的專業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及智庫，其主要職責(zé)是對職業(yè)教育政策及現(xiàn)狀提出意見、制定推行各種技術(shù)人員的訓(xùn)練計(jì)劃、管理工業(yè)學(xué)院和工業(yè)訓(xùn)練中心。

需要注意的是，智庫的設(shè)置方式較為靈活——以常設(shè)性智庫為主，兼有非常設(shè)性智庫。非常設(shè)性的臨時(shí)智庫旨在補(bǔ)充常設(shè)性智庫的工作，為某些特定的新興、綜合性問題提供政策方案，從而靈活處理一些新興、綜合的政策議題。

二、香港半官方教育智庫的特征

（一）“半官方”屬性

一方面，半官方智庫具有官方色彩，與政府合作關(guān)系密切，其咨詢建議可傳遞至教育政策制定最高層：智庫由政府設(shè)立，其成員由政府委任（其中，中央咨詢組織成員由香港行政長官直接委任，其他咨詢組織成員由教育行政部門委任［1］），經(jīng)費(fèi)由政府提供，并且其成員中的部分“當(dāng)然委員”來自政府部門。這種官方色彩使得其與教育政策制定者建立起密切的合作關(guān)系。在教育智庫與政府的關(guān)系中，“合作性大于沖突性”是一大特點(diǎn)，這一點(diǎn)從智庫與各類教育工會（如香港教師會和香港教育專業(yè)人員協(xié)會）的區(qū)別中就可以看出。政府設(shè)立半官方智庫的目的是輔助自身工作而非與自己“唱反調(diào)”，并且智庫的成員均由政府委任，因此智庫與政府之間極少有激烈沖突；而教育工會組織成立的初衷在于維護(hù)特定利益相關(guān)者群體（如教師、校長或民辦學(xué)校）的權(quán)益，由于政府政策往往難以同時(shí)滿足所有群體的利益訴求，教育工會與政府的對抗是不可避免的，有時(shí)甚至表現(xiàn)為抗議、游行示威等激烈形式。［2］

另一方面，半官方智庫與政府保持著一定距離，并維持著自身的相對獨(dú)立性。智庫本身并不屬于教育行政部門的組成部分，而是屬于獨(dú)立運(yùn)行的非法定組織，大部分智庫并無行政職權(quán)或是分配資源的職權(quán)，并且絕大部分成員并非政府專職公務(wù)員（其成員由學(xué)者、校長、教師、教育團(tuán)體成員等人士義務(wù)兼任，當(dāng)然各教育智庫均會保留少量官守成員，以實(shí)現(xiàn)咨詢過程的多方參與），因此智庫與政府的關(guān)系是一種合作關(guān)系，而非科層制下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在實(shí)際工作中，智庫的運(yùn)行具有相對獨(dú)立性，較少受到政府的干預(yù)，政府在與智庫的互動(dòng)中主要起到提供政策議題、把握智庫工作方向等宏觀調(diào)控方面的作用。

（二）“專家智慧”與“利益訴求”的雙重集合體

美國公共政策學(xué)家林德布羅姆認(rèn)為，一項(xiàng)完善的政策必定既包含了科學(xué)規(guī)劃與理性分析，同時(shí)也是利益的博弈與妥協(xié)的結(jié)果。［3］香港的半官方教育智庫便兼具“專家智慧集合體”與“利益訴求集合體”的屬性。這些智庫大多以委員會的形式運(yùn)行，即使該機(jī)構(gòu)并不以“委員會”命名（如職業(yè)訓(xùn)練局、課程發(fā)展議會）。委員會通過調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、研討會等方式產(chǎn)生政策提案，并以委員會整體名義提交，在此過程中委員們的權(quán)限和參與度較高。

委員會的“專家智慧集合體”屬性主要體現(xiàn)在：其成員多為一線教師、學(xué)校管理者、教育研究者、教育行政官員和工商界人士（以本屆教統(tǒng)會為例，其21名委員中有18人為資深教育工作者、教育研究者、教育行政部門官員或教育團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)者），作為資深教育工作者的代表，發(fā)揮著理性分析的功能，通過專業(yè)的分析提供科學(xué)的政策建議。

委員會的“利益訴求集合體”的屬性主要體現(xiàn)在：自20世紀(jì)80年代以來，香港的政治民主化程度迅速提升，公民的政治參與度提高，為利益相關(guān)者團(tuán)體提供了多種直接影響甚至參與政策制定的渠道。對立法會、半官方智庫進(jìn)行“滲透”便是其中的重要渠道。一些代表接受教育局委任成為半官方智庫成員，從而獲得了直接參與教育政策制定的機(jī)會。例如，本屆教統(tǒng)會中的11名非當(dāng)然委員有6人為利益相關(guān)者團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人，如香港教育工作者聯(lián)會副主席、香港教育專業(yè)人員協(xié)會副會長等。

三、香港半官方教育智庫的功能

（一）提供“專家智慧”（Expertise）

在香港，半官方教育智庫所提供的政策方案體現(xiàn)在其報(bào)告書中，報(bào)告書是政府制定政策實(shí)施細(xì)則的“模板”，在教育政策制定中具有重要的地位。在報(bào)告書的形成過程中，智庫通過匯集教育研究者、教師和教育管理者的智慧以保障報(bào)告書的科學(xué)性，事實(shí)上，智庫的成員大多為資深教育專業(yè)人士。通常，報(bào)告書的形成需要經(jīng)歷長時(shí)間的調(diào)研、分析和討論，主要包含“擬訂-咨詢-檢討-提交”等四個(gè)階段。［4］在報(bào)告書的形成過程中，智庫會成立專門的工作小組，通過實(shí)地調(diào)研、訪談專業(yè)人士、數(shù)據(jù)分析、收集和分析公眾意見、出國考察、會議討論等多種形式凝聚“專家智慧”。為便于智庫獲得充足的資源以聘請研究人員開展研究，政府還通過“優(yōu)質(zhì)教育基金”為其提供資金保障。

（二）傳遞與整合利益訴求

香港的教育政策制定過程具有開放性、包容性和參與性的特點(diǎn)?？傮w而言，香港地區(qū)的教育政策制定是一種政府主導(dǎo)下多主體共同參與的活動(dòng)，各方利益相關(guān)者能夠?qū)φ咧贫óa(chǎn)生間接或直接的影響，而半官方智庫恰恰為利益相關(guān)者團(tuán)體代表提供了一個(gè)相互博弈的平臺，具有整合利益訴求的功能，這也是其區(qū)別于那些僅以提供“專家智慧”為宗旨的智庫的主要特點(diǎn)。在半官方智庫中，利益訴求的整合主要通過吸收各方利益團(tuán)體代表得以實(shí)現(xiàn)：在其報(bào)告書的形成過程中，內(nèi)部的利益團(tuán)體代表通過不斷地博弈最終將達(dá)到一個(gè)“平衡點(diǎn)”，體現(xiàn)在報(bào)告書的政策建議中。由于最終的政策文本在出臺前已經(jīng)過智庫內(nèi)部利益相關(guān)者和政府的反復(fù)磋商，因而較易為各利益相關(guān)者群體所接受，這種整合了多元主體利益訴求的政策往往具有較強(qiáng)的合法性。在實(shí)踐中，一些教育領(lǐng)域中較有影響力的利益相關(guān)者團(tuán)體（如教育工作者聯(lián)合會與香港幼兒教育及服務(wù)聯(lián)會）的領(lǐng)導(dǎo)人常常被委任為重要的半官方智庫成員。

（三）體現(xiàn)程序民主

無論智庫的建議是否最終被采納，也不論政策方案最終是否具有真正的科學(xué)性，作為一種程序性民主，政策咨詢活動(dòng)本身便是合法性的應(yīng)有之義?！霸谶@個(gè)過程中，政策可以是好政策也可以是壞政策；政策可以成功也可以失??；政府又是可以聆聽民意優(yōu)勢也可以不聽；但政府卻最終在認(rèn)受性方面積累了愈來愈厚的本錢?！保?］現(xiàn)任教統(tǒng)會委員B在接受本研究訪談時(shí)印證了上述觀點(diǎn)：“Legitimacy的概念是一種比較深層次的政治藝術(shù)（政治手腕），因此，不光是政府實(shí)際做了什么很重要，民眾覺得政府做了什么也同樣重要……教育政策咨詢委員會的報(bào)告書就使得民眾覺得政府進(jìn)行了大量的咨詢，能夠維持港府的合法性?！?/p>

（四）進(jìn)行政策宣傳

現(xiàn)代智庫的一項(xiàng)重要職能是為政府政策進(jìn)行宣傳、制造輿論。［6］“進(jìn)入了決策機(jī)制的‘民間’人物，由于實(shí)際上已在直接地影響著一部分的教育政策，就不能再純粹以反對派的心態(tài)從事”［7］，當(dāng)一項(xiàng)經(jīng)過咨詢的政策方案進(jìn)入執(zhí)行階段后，智庫成員通常會較為積極地對其進(jìn)行宣傳、解讀和辯護(hù)。由于半官方教育智庫成員（如教統(tǒng)會委員）在香港本地通常享有較高的聲譽(yù)和地位，因而能夠很好地發(fā)揮政策宣傳的作用。正如現(xiàn)任教統(tǒng)會委員B在接受本研究訪談時(shí)所言：“經(jīng)過咨詢的政策在出臺之后，當(dāng)其受到攻擊時(shí)，教統(tǒng)會的委員們會很自愿地站出來替政府解釋，因?yàn)槲瘑T們認(rèn)為‘這件事我也是有份的’，這也就使得政策的決策過程和實(shí)施過程有了很多的‘潤滑劑’?！?/p>

四、對中國內(nèi)地教育智庫建設(shè)的啟示

（一）營造適宜咨詢的政策環(huán)境

教育智庫的功能發(fā)揮離不開適宜咨詢的政策環(huán)境。在香港，政府營造了具有開放性、包容性和參與性特點(diǎn)的教育政策環(huán)境，為智庫功能的發(fā)揮提供了有利條件。與香港相比，內(nèi)地的教育政策環(huán)境則更多地呈現(xiàn)出封閉性、排他性、壟斷性的特征：政策制定參與人員成分單一，主要是具有官方背景的人員，缺少政策研究者、咨詢機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者的參與，來自一線基層的聲音過于微弱［8］，類似于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》制定中的大量咨詢活動(dòng)在實(shí)踐中并不多見。需要注意的是，內(nèi)地與香港地區(qū)在政治文化和教育行政體制上存在著一定差異，因此在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)時(shí)不可盲目照搬，而需要在承認(rèn)并維持現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試（Muddling Through）［9］。

（二）構(gòu)建以“國家教育咨詢委員會”為核心的專業(yè)教育智庫系統(tǒng)

在香港地區(qū)，以教育統(tǒng)籌委員會為核心的半官方智庫系統(tǒng)覆蓋了教育領(lǐng)域的各個(gè)方面。在內(nèi)地，隨著2010年國家教育咨詢委員會的成立，教育智庫建設(shè)呈現(xiàn)出良好的前景。但由于起步較晚（主要始于20世紀(jì)80年代），目前尚未形成一個(gè)專業(yè)性的教育智庫系統(tǒng)：缺乏專門性的、以直接服務(wù)于政策制定為主要任務(wù)的智庫，政策咨詢力量缺乏有效統(tǒng)和。例如，雖然現(xiàn)有的各級教育科學(xué)研究所、教育行政學(xué)院、教育學(xué)會均在不同程度上發(fā)揮著政策咨詢的職能，然而，上述機(jī)構(gòu)并非專門化的智庫，直接服務(wù)于具體政策制定的咨詢活動(dòng)在一定程度上只是其“副業(yè)”。下一步的發(fā)展方向是構(gòu)建一個(gè)以國家教育咨詢委員會為核心，包含教師教育、高等教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育等專業(yè)性智庫在內(nèi)的專業(yè)性教育智庫系統(tǒng)。

（三）完善智庫參與政策咨詢的制度保障

在香港地區(qū)，智庫的運(yùn)行得到了有效的制度保障：教育行政部門有著主動(dòng)咨詢的傳統(tǒng)，同時(shí)，教育政策文本的形成需經(jīng)歷一套明確的程序。而內(nèi)地的教育政策制定則具有較強(qiáng)的隨意性，缺乏明確的決策系統(tǒng)和咨詢機(jī)制。對此，教育行政部門需明確政策咨詢的流程以及自身與智庫的分工，并通過規(guī)章文件的形式加以明確。未來的改革可從以下幾個(gè)方向入手：首先，推行重大政策制定中的“先咨詢，后決策”制度，將咨詢環(huán)節(jié)定為重大政策制定的必經(jīng)環(huán)節(jié)。其次，建立常規(guī)政策咨詢機(jī)制，由政府官員會同智庫成員定期進(jìn)行研討，將有價(jià)值的問題納入政府議程。再次，完善智庫政策咨詢工作的流程，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成政策方案，并在收集、分析、整合民眾意見的基礎(chǔ)上形成最終政策文本。

（四）營造教育智庫的內(nèi)部民主氛圍

香港的經(jīng)驗(yàn)表明，營造教育智庫的內(nèi)部民主氛圍對于其功能的發(fā)揮具有重要意義：一方面，智庫的“凝聚專家智慧，提升政策科學(xué)性”功能需要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蒲谢顒?dòng)作為基礎(chǔ)，而科研成果的質(zhì)量取決于研究者們獨(dú)立思考與觀點(diǎn)碰撞的深度。另一方面，智庫的“傳遞與整合利益訴求，提升政策的合法性”功能需要以多元利益相關(guān)者間的平等對話、相互理解作為基礎(chǔ)。而智庫內(nèi)部的民主氛圍能夠保證不同的利益相關(guān)者代表平等享有發(fā)言權(quán)、充分表達(dá)自身利益訴求，在政策咨詢方案的形成過程中充分進(jìn)行利益訴求整合。

［1］香港教育統(tǒng)籌局.教育行政和咨詢組織檢討咨詢文件［R］.香港：教育統(tǒng)籌局，1998.

［2］顏明仁.戰(zhàn)后香港教育［M］.香港：學(xué)術(shù)專業(yè)圖書中心，2010：32.

［3］［美］查爾斯·林德布洛姆.決策過程［M］.上海：上海譯文出版社，1988.

［4］香港教育統(tǒng)籌委員會.第五號報(bào)告書：教師專業(yè)［R］.香港：教育統(tǒng)籌委員會，1992.

［5］［7］程介明.政治變動(dòng)中的香港教育［M］.香港：牛津大學(xué)出版社，1995：25、34.

［6］陳振明，等.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，1998：112.

［8］周洪宇.建立更加完善的教育決策咨詢機(jī)制［J］.教育研究，2009，（11）：12.

［9］Lindblom，C.The Science of“Muddling Through”［J］.Public Administration Review，1959，19（2）：79-88.

（責(zé)任編輯：楊 玉；責(zé)任校對：徐治中）

Semi-official Educational Think-tank in Hong Kong:System，F(xiàn)eatures and Functions

YU Hui
（University College London，London WC1E6BT）

Since 1980s，the semi-official educational think-tanks have played an important role in the educational policy-making process in Hong Kong.The think-tank has two features，one is its attribution of‘semi-official’，the other is the integration of professional intelligence and multi-interests.Basically，the semi-official educational think-tank has four functions：providing expertise and improving the scientificity of policy；integrating different interest appeals and improving the policy legitimacy；improving the procedural democracy；policy promotion.

educational policy-making；policy consultation；think-tank；education commission；stakeholder

G640

A

1674-5485（2016）12-0013-04

“顧明遠(yuǎn)教育研究發(fā)展基金”2012-2013年度資助項(xiàng)目（2012010）。

余暉（1989-），男，江西九江人，英國倫敦大學(xué)學(xué)院教育政策研究中心博士生，主要從事教育政策學(xué)研究。