集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ此?/h1>
2016-03-03 19:31:51聞麗英
聞麗英
(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安 710061)
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集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ此?/p>
聞麗英
(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安 710061)
隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,城市的邊界不斷向農(nóng)村擴(kuò)張,因征收集體土地而引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償糾紛愈來愈多，而我國目前沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)予以規(guī)范。集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎?，?yīng)當(dāng)在遵循以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，先補(bǔ)償后搬遷，程序正當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上，綜合考量房屋作為獨(dú)立的征收客體，公共利益的范圍，征收拆遷程序，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障機(jī)制等立法內(nèi)容，從立法原則和具體規(guī)則層面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。
集體土地上房屋征收；公共利益；拆遷程序；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
近些年來，隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市的邊界不斷向農(nóng)村擴(kuò)張。由于城區(qū)國有土地?cái)?shù)量不足，將農(nóng)村的集體土地征收為國有然后用于開發(fā)建設(shè)，就成為目前滿足城市建設(shè)用地需求的主要方式，大量的農(nóng)村集體土地及土地上的房屋被征收拆遷也就在所難免。由于集體土地上房屋征收涉及多種法律關(guān)系，存在多方主體的利益博弈，面臨的社會(huì)問題日益突出，已成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。
一、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償涉及的法律關(guān)系
集體土地征收是集體土地上房屋拆遷的前提條件，實(shí)質(zhì)是征地拆遷。房屋拆遷是土地征收的后果，國家不允許不進(jìn)行土地征收而直接進(jìn)入房屋拆遷。而在集體土地上的房屋征收拆遷的過程中，涉及到諸多法律關(guān)系，主要包括以下幾種。
(一)集體土地征收關(guān)系
國家基于公共利益的需要征收集體土地，將集體土地的所有權(quán)變?yōu)閲型恋氐乃袡?quán)時(shí)，一方面產(chǎn)生了集體土地所有權(quán)征收關(guān)系；另一方面也產(chǎn)生了集體土地上房屋征收關(guān)系和集體土地上用益物權(quán)征收關(guān)系。因?yàn)楫?dāng)國家征收集體土地時(shí)，集體土地上的房屋作為附屬物也被一并征收，集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的房屋所有權(quán)都不復(fù)存在，在法律上產(chǎn)生了集體土地所有權(quán)征收關(guān)系和集體土地上房屋征收關(guān)系。而集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)作為集體土地所有權(quán)的派生權(quán)利，屬于《物權(quán)法》規(guī)定的獨(dú)立的物權(quán)，與集體土地所有權(quán)法律地位平等，因此，用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。這在法律上形成了集體土地上用益物權(quán)征收關(guān)系。
(二)集體土地上房屋的拆遷關(guān)系
拆遷法律關(guān)系是指拆遷人在拆除被拆遷人位于集體土地上房屋過程中所形成的法律關(guān)系。被拆遷人是指房屋及其附屬設(shè)施的所有人。對(duì)于拆遷人，各地的規(guī)定不完全一致，有的地方規(guī)定是用地單位，有的地方規(guī)定是取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位和個(gè)人，有的地方則規(guī)定是地方政府設(shè)立或指定的實(shí)施房屋拆遷的工作機(jī)構(gòu)。為什么對(duì)拆遷人的規(guī)定差異較大？原因是各地對(duì)房屋拆遷的法律關(guān)系認(rèn)識(shí)不同，有的認(rèn)為拆遷是民事法律關(guān)系，有的認(rèn)為拆遷是行政法律關(guān)系。筆者認(rèn)為如果國家在征收集體土地時(shí)連同集體土地上的房屋一并征收，之后再予以拆除該房屋，此時(shí)的拆遷關(guān)系為行政法律關(guān)系，如果征收集體土地與拆遷房屋是割裂開來，那么拆遷房屋的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是民事法律關(guān)系。
(三)集體土地上房屋的補(bǔ)償關(guān)系
當(dāng)集體土地上的房屋被拆除時(shí)，房屋的所有權(quán)被消滅，應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?；诩w土地上房屋拆遷的法律關(guān)系的不同，補(bǔ)償時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)也不同。國家基于公共利益的目的征收集體土地，將土地上的房屋作為附屬物一并征收時(shí)，屬于行政法律關(guān)系，對(duì)房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償是一種合理補(bǔ)償，并非全面的補(bǔ)償。然而，如果是先征收集體土地，后拆遷集體土地上的房屋，拆遷集體土地上的房屋作為一種民事法律關(guān)系，拆遷人與被拆遷人作為平等的民事主體，拆遷人對(duì)房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償是全面補(bǔ)償。
二、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度存在問題
(一)房屋被作為地上附著物看待，沒有專門的法律予以規(guī)范
《物權(quán)法》第 42 條第 2 款規(guī)定的征收集體土地的補(bǔ)償費(fèi)包括:被征收人對(duì)土地投資的費(fèi)用、安置多余農(nóng)業(yè)人口的費(fèi)用以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。該條規(guī)定僅僅輕描淡寫地把農(nóng)民的房屋納入地上的附著物，沒有將農(nóng)民的房屋作為一個(gè)獨(dú)立的主體來看待，在法律上沒有給予房屋的所有權(quán)人和土地的所有權(quán)人同等的保護(hù)。這種以土地為中心，將公產(chǎn)與私產(chǎn)相混淆，在征地時(shí)順帶打包處分農(nóng)民私人所有房屋的行為，是對(duì)農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的漠視。
《土地管理法》第47條第4款規(guī)定被征收土地之上的附著物和青苗的補(bǔ)償由各省、自治區(qū)、直轄市制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡w土地上房屋的征收補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的法律予以規(guī)范。盡管《土地管理法》第 47 條第 4 款僅授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)對(duì)被征收土地上的附著物進(jìn)行規(guī)定，然而，令人遺憾的是，有些地方的省一級(jí)政府部門卻無視該條規(guī)定，將此項(xiàng)權(quán)利進(jìn)一步下放至市、縣一級(jí)的政府部門來制定相應(yīng)的規(guī)范，行使此項(xiàng)權(quán)力[1]。由此導(dǎo)致目前的集體土地房屋補(bǔ)償各地自搞一套，把原本應(yīng)由上位法保護(hù)的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益移位于下位法。這些法規(guī)、規(guī)章數(shù)量繁多，種類龐雜，自相矛盾，沒有形成完整的體系，而且內(nèi)容粗糙簡(jiǎn)單，政府在適用法規(guī)、規(guī)章時(shí)隨意性大，各地在補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和安置方式方面迥異，同案不同判的現(xiàn)象比比皆是。
(二)以公共利益之名，濫用土地征收權(quán)
《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》和《物權(quán)法》同樣也規(guī)定公共利益的需要是集體所有土地征收的前提條件。但是這三部法律均沒有對(duì)征收的原因即“公共利益”給出明確的界定。對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，公共利益的具體范圍，公共利益由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來認(rèn)定，認(rèn)定的具體程序等沒有規(guī)定，使得法律的規(guī)定在實(shí)踐當(dāng)中無法運(yùn)用。公共利益完全由地方政府官員主觀臆斷，隨意解釋，使其外延無限放大，無所不包，公共利益的模糊性為地方政府征地過程中的違法行為提供了合法合理的理由。
(三)政府權(quán)力過大，征收拆遷程序不合理
目前，我國農(nóng)村房屋拆遷適用的是各地的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，存在拆遷程序粗疏，操作性不強(qiáng)的問題，缺乏公平合理性。
1.拆遷主體資格不符
目前，我國大多數(shù)農(nóng)民房屋拆遷都是由于征地拆遷而引起，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！币虼?，只有縣級(jí)以上人民政府有資格進(jìn)行征地拆遷?？墒牵诂F(xiàn)實(shí)生活中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有征地拆遷資格，卻為了增加財(cái)政收入，也進(jìn)行非法征地拆遷。
2.征收拆遷的程序違法
首先，知情權(quán)被忽視。征地拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民公告，讓農(nóng)民了解到征地拆遷的相關(guān)情況，但是實(shí)踐中卻往往存在著拆遷公告內(nèi)容不真實(shí)、不全面，拆遷公告時(shí)間不及時(shí)，告知過晚，甚至出現(xiàn)根本不予公告而直接進(jìn)行征地拆遷的情形，導(dǎo)致拆遷中信息不對(duì)稱，非法剝奪了被拆遷人的知情權(quán)。其次，參與權(quán)受到限制。征地拆遷中，不管是土地房屋征收的認(rèn)定還是政府制定的補(bǔ)償安置方案，都沒有聽取農(nóng)民的意見，將農(nóng)民擱置一邊，農(nóng)民沒有任何的話語權(quán)，被拆遷人只能被動(dòng)地接受政府的強(qiáng)行決定，幾乎沒有選擇的余地，更無法參與和監(jiān)督。先搬離后補(bǔ)償?shù)姆芍贫龋沟棉r(nóng)民搬遷后喪失了與政府談判的砝碼，農(nóng)民的利益更是難以維護(hù)。最后，征地拆遷的整個(gè)過程由政府控制，缺少第三方監(jiān)督機(jī)制。從征地拆遷的決定到補(bǔ)償安置政策的制定，再到補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決，直至拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行，整個(gè)過程都是由政府控制，政府的權(quán)力過大，缺少第三方的制約和監(jiān)督。
(四)補(bǔ)償不足，社會(huì)保障機(jī)制不健全
由于我國沒有統(tǒng)一的法律對(duì)集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)制，各地自行制定規(guī)范時(shí)的隨意性較大， 大至省級(jí)間小到村與村之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償范圍偏窄。
1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低
對(duì)農(nóng)民房屋的補(bǔ)償大多采用的是重置成本價(jià)而不是市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，房屋的現(xiàn)值補(bǔ)償不足，房屋的預(yù)期價(jià)值(出租價(jià)值、增值價(jià)值)、搬遷至新居所給農(nóng)民帶來的諸多不便也不在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。房屋作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，凝結(jié)著農(nóng)民深厚的感情，失去房屋的失落感更是無以彌補(bǔ)的。因此，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于被征收人生存權(quán)的補(bǔ)償，而未考慮其發(fā)展機(jī)會(huì)的問題。目前的補(bǔ)償原則，僅僅能夠理解為適當(dāng)補(bǔ)償，而與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的相當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償存在一定的差距[2]。
2.補(bǔ)償范圍偏窄
首先，農(nóng)村房屋的補(bǔ)償是以拆除的建筑面積換取等量的安置面積，而對(duì)庭院、空地、地上的水井、沼澤池等不予補(bǔ)償或補(bǔ)償很少。這些附屬設(shè)施對(duì)農(nóng)民具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不予補(bǔ)償是不合理的。其次，放棄土地和宅基地等于放棄了各種經(jīng)濟(jì)利益，放棄了土地本身所具有的重要的財(cái)產(chǎn)功能[3]。土地用益物權(quán)作為集體土地所有權(quán)的派生權(quán)利，對(duì)集體土地和宅基地所有權(quán)的放棄，在“房地一體”主義的模式下必然波及到房屋及與房屋有關(guān)的各項(xiàng)權(quán)利。諸如承租人等用益物權(quán)人因房屋被拆除而造成的財(cái)產(chǎn)損失在征收時(shí)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但實(shí)踐中往往只補(bǔ)償被拆遷人。最后，區(qū)位和住改商是農(nóng)村房屋拆遷中考慮的重要因素。農(nóng)村房屋因地理位置的差異及用途發(fā)生轉(zhuǎn)換后，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也會(huì)發(fā)生很大的變化，不將其納入補(bǔ)償范圍也是不合理的。
3.社會(huì)保障機(jī)制不健全
隨著農(nóng)民位于集體土地上的房屋被拆遷，政府對(duì)農(nóng)民的安置主要采取貨幣補(bǔ)償和就地或異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的方式。選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，由于補(bǔ)償數(shù)額過低，被拆遷人要想在原有的位置購置到同等面積的住房幾乎是不可能的，因此，大多數(shù)被拆遷人通常都選擇了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置方式。除了要按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交超出面積的差價(jià)外，被拆遷人往往被安置在遠(yuǎn)離城市、交通、教育、醫(yī)療等配套還很欠缺的地方。失地又失房的被拆遷人陷入了就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)無著落的境地，實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民的居住條件較征收前并沒有改善。
三、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ此?/h2>
(一)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償立法的基本原則
1.以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償原則
國家在征收集體土地時(shí)將農(nóng)民的房屋納入地上附著物一并征收，房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各地的地方性法規(guī)和規(guī)章予以規(guī)范，政府單方行政定價(jià)就成了集體土地上房屋補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。由于全國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，而且由于房屋沒有被作為獨(dú)立的主體看待，對(duì)其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，在農(nóng)民中引發(fā)了不滿，也是各類糾紛產(chǎn)生的主要原因。
集體土地上的房屋征收，前提條件與最終目的都是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，在公共利益面前，私人利益應(yīng)當(dāng)作出退縮和讓步，但這種退縮和讓步并不意味著私權(quán)只能任由公權(quán)侵占，相反，私權(quán)本身的基本權(quán)性質(zhì)會(huì)使其產(chǎn)生約束甚至抗衡公權(quán)的法律效力，能充分填補(bǔ)因征收房屋所致各類損失的補(bǔ)償?shù)脑O(shè)置。
因此，集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)束政府行政定價(jià)的補(bǔ)償方式，引入政府和被征收人以外的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，在其評(píng)估認(rèn)定的基礎(chǔ)上，采用市場(chǎng)價(jià)格對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償。
2.先補(bǔ)償后搬遷原則
為了杜絕實(shí)踐中“一拆了之”的現(xiàn)象，保障被征收人的合法利益，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償和搬遷的先后順序，確立先補(bǔ)償后搬遷原則，無論是自愿搬遷還是強(qiáng)制搬遷，其前提條件都必須是補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>
先補(bǔ)償后搬遷就是對(duì)于政府為公共利益進(jìn)行的拆遷，必須通過正常的程序，即在取得被征收人的同意，雙方就房屋征收補(bǔ)償事宜經(jīng)過協(xié)商一致簽訂《征收補(bǔ)償協(xié)議》并充分補(bǔ)償，然后按協(xié)議約定去落實(shí)被征收人騰空讓房。被征收人選擇貨幣補(bǔ)償方式的，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償費(fèi)用先予發(fā)放，后搬遷；選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換異地安置方式的，應(yīng)當(dāng)先建安置住房進(jìn)行安置，后搬遷。貨幣補(bǔ)償金和對(duì)被征收人安置不落實(shí)的，不得實(shí)施征收。
3.程序正當(dāng)性原則
正當(dāng)程序是完善私產(chǎn)征收與補(bǔ)償制度的關(guān)鍵[4]。程序的正當(dāng)性包含的價(jià)值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開;通過正當(dāng)程序達(dá)到《憲法》的至信、至尊、至上從而實(shí)現(xiàn)《憲法》權(quán)威[5]?，F(xiàn)代法治國家都愈來愈重視程序公正，我國也應(yīng)當(dāng)把程序公正作為集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)基本原則。
集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償涉及到農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的變更及由此產(chǎn)生的一系列利益，關(guān)系到農(nóng)民日后生活的重大變化。而程序公正是實(shí)體公正的前提。因此，國家必須制定相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)征收補(bǔ)償過程的行政程序和司法程序作出公平、明確的規(guī)定，防止征收權(quán)的濫用。行政程序中，征收前對(duì)公共利益的調(diào)查和公告，征收決定作出后征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制，達(dá)不成一致意見的，對(duì)被征收土地和房屋價(jià)值的評(píng)估方法，征收補(bǔ)償款的分配、支付辦法及因補(bǔ)償產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議的解決等程序必須嚴(yán)格執(zhí)行。司法程序則貫穿征收過程的始終，包括公共利益認(rèn)定的司法救濟(jì)權(quán)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的行政裁決及征收決定和補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)權(quán)。通過行政程序和司法程序的共同規(guī)制，使得被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和訴愿權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，消解公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)抗沖突。
(二)集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償立法的具體規(guī)則
1.房屋作為獨(dú)立的征收客體，對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償專門性立法
根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，國家和集體對(duì)土地的所有權(quán)和公民個(gè)人對(duì)房屋的所有權(quán)是可以并存的，《土地管理法》第26條將土地和地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)分別確定為集體經(jīng)濟(jì)組織所有和農(nóng)民所有，都從不同側(cè)面折射出房屋的所有人可以作為獨(dú)立的主體。對(duì)于公民個(gè)人而言，房屋乃私人最為重要的私有財(cái)產(chǎn)，因而在不動(dòng)產(chǎn)征收過程中若實(shí)行“從物隨主物”的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，則《憲法》所確立的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”將成為一句空話[6]。因此，在國家征收集體所有的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將集體的土地和公民的房屋作為獨(dú)立的客體分別給予補(bǔ)償。
目前，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為城市國有土地上的房屋的征收補(bǔ)償提供了法律依據(jù)，然而，集體土地上房屋征收與補(bǔ)償卻缺乏專門的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)村房屋在征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策等方面呈現(xiàn)出一片亂象。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律，也就意味著農(nóng)村房屋的征收和補(bǔ)償只能由全國人大及其常委會(huì)制定基本法律。鑒于我國城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)和集體土地上房屋征收的復(fù)雜性，可以由國務(wù)院制定規(guī)范集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，從房屋征收的啟動(dòng)到權(quán)利的救濟(jì)整個(gè)運(yùn)行過程進(jìn)行系統(tǒng)化構(gòu)建，待條件成熟時(shí)，由全國人大及其常委會(huì)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋征收補(bǔ)償法律制度，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)钠降葘?duì)待。
2.明確公共利益的范圍，限制政府的征地拆遷權(quán)
《憲法》有關(guān)將集體土地征收為國有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個(gè)別的情形，決不意味著任何一級(jí)政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地[7]。
由此，農(nóng)村集體土地和房屋的征收拆遷必須以公共利益為前提條件，為了保證征收拆遷的合法性和規(guī)范性，首先，可以采取概括加列舉的方式對(duì)公共利益作出界定。概括性是高度提煉出公共利益的基本內(nèi)涵，通過列舉表明公共利益可能存在的事項(xiàng)領(lǐng)域，也就是說這些領(lǐng)域公共利益存在的頻率和可能性最大，通過法定事由的限縮防止政府濫用征收拆遷權(quán)。其次，從程序上，政府征地拆遷前應(yīng)當(dāng)予以公告，被征地農(nóng)民對(duì)征收拆遷的公共利益目的產(chǎn)生質(zhì)疑時(shí)，有提出異議的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)召開由村民代表或全體村民參加的聽證會(huì)，并賦予農(nóng)民最終可通過司法途徑由人民法院來審查公共利益，形成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。最后，公共利益也在發(fā)展變化，我們要以發(fā)展的眼光對(duì)公共利益進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。
3.限制政府的權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范征收拆遷程序
在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中，公權(quán)力本身處于強(qiáng)勢(shì)地位，如果缺乏程序規(guī)范，很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹， 進(jìn)而損害私權(quán)利[8]。為此，要嚴(yán)格規(guī)范征收拆遷各階段的程序，使其公開化、透明化。首先，要重視農(nóng)民的知情權(quán)。在征收拆遷前，將征收的目的、征收的范圍、拆遷的實(shí)施時(shí)間和公告期限等事項(xiàng)向農(nóng)民全面、真實(shí)公告，不得事后公告，更不允許不公告而直接征地拆遷，保障農(nóng)民對(duì)征地拆遷信息的知情權(quán)。其次，賦予農(nóng)民充分的參與權(quán)。在征收拆遷的整個(gè)過程中，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民全面、實(shí)質(zhì)性地參與。當(dāng)農(nóng)民對(duì)征收的目的是否為公共利益存在質(zhì)疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開由村民代表或全體村民舉行的聽證會(huì)，讓被征收人參與公共利益的審查。征收行為確定后，制定征收拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，不能由政府運(yùn)用行政權(quán)單方確定補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)當(dāng)由政府和農(nóng)民進(jìn)行談判，協(xié)商確定補(bǔ)償價(jià)格，防止政府暗箱操作， 提高決策的公開化。政府在對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償后才能拆遷，決不允許先拆遷后補(bǔ)償，一方面保障了農(nóng)民的利益，另一方面也使征收拆遷工作能夠順利實(shí)施。最后，司法監(jiān)督機(jī)制貫穿征收拆遷的全過程。從公共利益的認(rèn)定到征收拆遷補(bǔ)償方案的制定，再到補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決，這些行為政府均牽涉其中，如果再由政府來認(rèn)定自身行為的合法性，就違背了任何人不能作為自己案件法官的正當(dāng)程序規(guī)則。人民法院作為解決糾紛的最終機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)這些糾紛作出最終的裁判，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。
4.提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立長(zhǎng)期的社會(huì)保障體系
依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國對(duì)房屋的征收補(bǔ)償采用的是適當(dāng)補(bǔ)償，是不完全補(bǔ)償。這種非公平、非合理性補(bǔ)償是誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾的主要原因。因此，對(duì)農(nóng)民因房屋征收拆遷所造成的損失，應(yīng)當(dāng)確立公平合理的補(bǔ)償原則和規(guī)則。首先，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，一般而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是被征收不動(dòng)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，其可以在一定程度上屏蔽政府的恣意[9]。然而，被征收土地及其附著物的特殊性因素(比如對(duì)被征收人對(duì)特定不動(dòng)產(chǎn)的感情、就業(yè)問題、預(yù)期利益等)并不包含在這一價(jià)格中。因此，即使采用“市場(chǎng)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)，被征收人也并非獲得完全補(bǔ)償[10]。因此，在房屋按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)房屋的預(yù)期價(jià)值，搬遷至新居帶來的不便和農(nóng)民對(duì)房屋的情感利益也應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。其次，從補(bǔ)償范圍來看，不僅要補(bǔ)償土地上的房屋(包括區(qū)位價(jià)值、用途轉(zhuǎn)變價(jià)值)，而且對(duì)庭院空地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、其他的構(gòu)筑物和附屬設(shè)施也要補(bǔ)償；不僅要補(bǔ)償被拆遷人，對(duì)承租人等用益物權(quán)人也要補(bǔ)償。最后，從長(zhǎng)期來看，政府應(yīng)對(duì)被拆遷的農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，為其創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，為被拆遷人建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障體系，使其搬遷后的居住生活水平不低于搬遷前。
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(責(zé)任編輯：任紅梅)
The Legislative Reflections about the House Expropriation and Compensation of the Collective Land
WENLi-ying
(School of Law，Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an，710061，China)
With the speeding up of industrialization and urbanization in China, the boundary of the city continuously has been expanding into rural areas. More and more disputes of rural housing expropriation and compensation are caused by the collective land expropriation, but at present there is no unified legal norms on them. Reform of collective land expropriation and compensation system should systematically consider housing as an independent collection of objects, the scope of public interest, the expropriation procedures, compensation standards，social insurance system and other legislative contents in accordance with the principles of the market value, the first compensation after relocation，the right procedure and construct from the legislative principles and the specific rules of the system.
housing expropriation on the collective land; public interest; relocation procedure; compensation standard
2016-03-25
國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題研究”(14BFX170)；陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體‘三資’管理法律規(guī)制研究——以陜西為例”(2015F002 )
聞麗英( 1973-) ，女，陜西銅川人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院講師，律師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法、農(nóng)村法制。
F301.3
A
1672-2817(2016)06-0122-05
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西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)2016年6期
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聞麗英
(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安 710061)
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集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ此?/p>
聞麗英
(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安 710061)
隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,城市的邊界不斷向農(nóng)村擴(kuò)張,因征收集體土地而引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償糾紛愈來愈多，而我國目前沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)予以規(guī)范。集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎?，?yīng)當(dāng)在遵循以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，先補(bǔ)償后搬遷，程序正當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上，綜合考量房屋作為獨(dú)立的征收客體，公共利益的范圍，征收拆遷程序，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障機(jī)制等立法內(nèi)容，從立法原則和具體規(guī)則層面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。
集體土地上房屋征收；公共利益；拆遷程序；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
近些年來，隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市的邊界不斷向農(nóng)村擴(kuò)張。由于城區(qū)國有土地?cái)?shù)量不足，將農(nóng)村的集體土地征收為國有然后用于開發(fā)建設(shè)，就成為目前滿足城市建設(shè)用地需求的主要方式，大量的農(nóng)村集體土地及土地上的房屋被征收拆遷也就在所難免。由于集體土地上房屋征收涉及多種法律關(guān)系，存在多方主體的利益博弈，面臨的社會(huì)問題日益突出，已成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。
一、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償涉及的法律關(guān)系
集體土地征收是集體土地上房屋拆遷的前提條件，實(shí)質(zhì)是征地拆遷。房屋拆遷是土地征收的后果，國家不允許不進(jìn)行土地征收而直接進(jìn)入房屋拆遷。而在集體土地上的房屋征收拆遷的過程中，涉及到諸多法律關(guān)系，主要包括以下幾種。
(一)集體土地征收關(guān)系
國家基于公共利益的需要征收集體土地，將集體土地的所有權(quán)變?yōu)閲型恋氐乃袡?quán)時(shí)，一方面產(chǎn)生了集體土地所有權(quán)征收關(guān)系；另一方面也產(chǎn)生了集體土地上房屋征收關(guān)系和集體土地上用益物權(quán)征收關(guān)系。因?yàn)楫?dāng)國家征收集體土地時(shí)，集體土地上的房屋作為附屬物也被一并征收，集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的房屋所有權(quán)都不復(fù)存在，在法律上產(chǎn)生了集體土地所有權(quán)征收關(guān)系和集體土地上房屋征收關(guān)系。而集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)作為集體土地所有權(quán)的派生權(quán)利，屬于《物權(quán)法》規(guī)定的獨(dú)立的物權(quán)，與集體土地所有權(quán)法律地位平等，因此，用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。這在法律上形成了集體土地上用益物權(quán)征收關(guān)系。
(二)集體土地上房屋的拆遷關(guān)系
拆遷法律關(guān)系是指拆遷人在拆除被拆遷人位于集體土地上房屋過程中所形成的法律關(guān)系。被拆遷人是指房屋及其附屬設(shè)施的所有人。對(duì)于拆遷人，各地的規(guī)定不完全一致，有的地方規(guī)定是用地單位，有的地方規(guī)定是取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位和個(gè)人，有的地方則規(guī)定是地方政府設(shè)立或指定的實(shí)施房屋拆遷的工作機(jī)構(gòu)。為什么對(duì)拆遷人的規(guī)定差異較大？原因是各地對(duì)房屋拆遷的法律關(guān)系認(rèn)識(shí)不同，有的認(rèn)為拆遷是民事法律關(guān)系，有的認(rèn)為拆遷是行政法律關(guān)系。筆者認(rèn)為如果國家在征收集體土地時(shí)連同集體土地上的房屋一并征收，之后再予以拆除該房屋，此時(shí)的拆遷關(guān)系為行政法律關(guān)系，如果征收集體土地與拆遷房屋是割裂開來，那么拆遷房屋的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是民事法律關(guān)系。
(三)集體土地上房屋的補(bǔ)償關(guān)系
當(dāng)集體土地上的房屋被拆除時(shí)，房屋的所有權(quán)被消滅，應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?；诩w土地上房屋拆遷的法律關(guān)系的不同，補(bǔ)償時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)也不同。國家基于公共利益的目的征收集體土地，將土地上的房屋作為附屬物一并征收時(shí)，屬于行政法律關(guān)系，對(duì)房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償是一種合理補(bǔ)償，并非全面的補(bǔ)償。然而，如果是先征收集體土地，后拆遷集體土地上的房屋，拆遷集體土地上的房屋作為一種民事法律關(guān)系，拆遷人與被拆遷人作為平等的民事主體，拆遷人對(duì)房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償是全面補(bǔ)償。
二、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度存在問題
(一)房屋被作為地上附著物看待，沒有專門的法律予以規(guī)范
《物權(quán)法》第 42 條第 2 款規(guī)定的征收集體土地的補(bǔ)償費(fèi)包括:被征收人對(duì)土地投資的費(fèi)用、安置多余農(nóng)業(yè)人口的費(fèi)用以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。該條規(guī)定僅僅輕描淡寫地把農(nóng)民的房屋納入地上的附著物，沒有將農(nóng)民的房屋作為一個(gè)獨(dú)立的主體來看待，在法律上沒有給予房屋的所有權(quán)人和土地的所有權(quán)人同等的保護(hù)。這種以土地為中心，將公產(chǎn)與私產(chǎn)相混淆，在征地時(shí)順帶打包處分農(nóng)民私人所有房屋的行為，是對(duì)農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的漠視。
《土地管理法》第47條第4款規(guī)定被征收土地之上的附著物和青苗的補(bǔ)償由各省、自治區(qū)、直轄市制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡w土地上房屋的征收補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的法律予以規(guī)范。盡管《土地管理法》第 47 條第 4 款僅授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)對(duì)被征收土地上的附著物進(jìn)行規(guī)定，然而，令人遺憾的是，有些地方的省一級(jí)政府部門卻無視該條規(guī)定，將此項(xiàng)權(quán)利進(jìn)一步下放至市、縣一級(jí)的政府部門來制定相應(yīng)的規(guī)范，行使此項(xiàng)權(quán)力[1]。由此導(dǎo)致目前的集體土地房屋補(bǔ)償各地自搞一套，把原本應(yīng)由上位法保護(hù)的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益移位于下位法。這些法規(guī)、規(guī)章數(shù)量繁多，種類龐雜，自相矛盾，沒有形成完整的體系，而且內(nèi)容粗糙簡(jiǎn)單，政府在適用法規(guī)、規(guī)章時(shí)隨意性大，各地在補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和安置方式方面迥異，同案不同判的現(xiàn)象比比皆是。
(二)以公共利益之名，濫用土地征收權(quán)
《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》和《物權(quán)法》同樣也規(guī)定公共利益的需要是集體所有土地征收的前提條件。但是這三部法律均沒有對(duì)征收的原因即“公共利益”給出明確的界定。對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，公共利益的具體范圍，公共利益由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來認(rèn)定，認(rèn)定的具體程序等沒有規(guī)定，使得法律的規(guī)定在實(shí)踐當(dāng)中無法運(yùn)用。公共利益完全由地方政府官員主觀臆斷，隨意解釋，使其外延無限放大，無所不包，公共利益的模糊性為地方政府征地過程中的違法行為提供了合法合理的理由。
(三)政府權(quán)力過大，征收拆遷程序不合理
目前，我國農(nóng)村房屋拆遷適用的是各地的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，存在拆遷程序粗疏，操作性不強(qiáng)的問題，缺乏公平合理性。
1.拆遷主體資格不符
目前，我國大多數(shù)農(nóng)民房屋拆遷都是由于征地拆遷而引起，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！币虼?，只有縣級(jí)以上人民政府有資格進(jìn)行征地拆遷?？墒牵诂F(xiàn)實(shí)生活中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有征地拆遷資格，卻為了增加財(cái)政收入，也進(jìn)行非法征地拆遷。
2.征收拆遷的程序違法
首先，知情權(quán)被忽視。征地拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民公告，讓農(nóng)民了解到征地拆遷的相關(guān)情況，但是實(shí)踐中卻往往存在著拆遷公告內(nèi)容不真實(shí)、不全面，拆遷公告時(shí)間不及時(shí)，告知過晚，甚至出現(xiàn)根本不予公告而直接進(jìn)行征地拆遷的情形，導(dǎo)致拆遷中信息不對(duì)稱，非法剝奪了被拆遷人的知情權(quán)。其次，參與權(quán)受到限制。征地拆遷中，不管是土地房屋征收的認(rèn)定還是政府制定的補(bǔ)償安置方案，都沒有聽取農(nóng)民的意見，將農(nóng)民擱置一邊，農(nóng)民沒有任何的話語權(quán)，被拆遷人只能被動(dòng)地接受政府的強(qiáng)行決定，幾乎沒有選擇的余地，更無法參與和監(jiān)督。先搬離后補(bǔ)償?shù)姆芍贫龋沟棉r(nóng)民搬遷后喪失了與政府談判的砝碼，農(nóng)民的利益更是難以維護(hù)。最后，征地拆遷的整個(gè)過程由政府控制，缺少第三方監(jiān)督機(jī)制。從征地拆遷的決定到補(bǔ)償安置政策的制定，再到補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決，直至拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行，整個(gè)過程都是由政府控制，政府的權(quán)力過大，缺少第三方的制約和監(jiān)督。
(四)補(bǔ)償不足，社會(huì)保障機(jī)制不健全
由于我國沒有統(tǒng)一的法律對(duì)集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)制，各地自行制定規(guī)范時(shí)的隨意性較大， 大至省級(jí)間小到村與村之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償范圍偏窄。
1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低
對(duì)農(nóng)民房屋的補(bǔ)償大多采用的是重置成本價(jià)而不是市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，房屋的現(xiàn)值補(bǔ)償不足，房屋的預(yù)期價(jià)值(出租價(jià)值、增值價(jià)值)、搬遷至新居所給農(nóng)民帶來的諸多不便也不在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。房屋作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，凝結(jié)著農(nóng)民深厚的感情，失去房屋的失落感更是無以彌補(bǔ)的。因此，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于被征收人生存權(quán)的補(bǔ)償，而未考慮其發(fā)展機(jī)會(huì)的問題。目前的補(bǔ)償原則，僅僅能夠理解為適當(dāng)補(bǔ)償，而與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的相當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償存在一定的差距[2]。
2.補(bǔ)償范圍偏窄
首先，農(nóng)村房屋的補(bǔ)償是以拆除的建筑面積換取等量的安置面積，而對(duì)庭院、空地、地上的水井、沼澤池等不予補(bǔ)償或補(bǔ)償很少。這些附屬設(shè)施對(duì)農(nóng)民具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不予補(bǔ)償是不合理的。其次，放棄土地和宅基地等于放棄了各種經(jīng)濟(jì)利益，放棄了土地本身所具有的重要的財(cái)產(chǎn)功能[3]。土地用益物權(quán)作為集體土地所有權(quán)的派生權(quán)利，對(duì)集體土地和宅基地所有權(quán)的放棄，在“房地一體”主義的模式下必然波及到房屋及與房屋有關(guān)的各項(xiàng)權(quán)利。諸如承租人等用益物權(quán)人因房屋被拆除而造成的財(cái)產(chǎn)損失在征收時(shí)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但實(shí)踐中往往只補(bǔ)償被拆遷人。最后，區(qū)位和住改商是農(nóng)村房屋拆遷中考慮的重要因素。農(nóng)村房屋因地理位置的差異及用途發(fā)生轉(zhuǎn)換后，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也會(huì)發(fā)生很大的變化，不將其納入補(bǔ)償范圍也是不合理的。
3.社會(huì)保障機(jī)制不健全
隨著農(nóng)民位于集體土地上的房屋被拆遷，政府對(duì)農(nóng)民的安置主要采取貨幣補(bǔ)償和就地或異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的方式。選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，由于補(bǔ)償數(shù)額過低，被拆遷人要想在原有的位置購置到同等面積的住房幾乎是不可能的，因此，大多數(shù)被拆遷人通常都選擇了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置方式。除了要按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交超出面積的差價(jià)外，被拆遷人往往被安置在遠(yuǎn)離城市、交通、教育、醫(yī)療等配套還很欠缺的地方。失地又失房的被拆遷人陷入了就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)無著落的境地，實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民的居住條件較征收前并沒有改善。
三、集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎ǚ此?/h2>
(一)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償立法的基本原則
1.以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償原則
國家在征收集體土地時(shí)將農(nóng)民的房屋納入地上附著物一并征收，房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各地的地方性法規(guī)和規(guī)章予以規(guī)范，政府單方行政定價(jià)就成了集體土地上房屋補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。由于全國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，而且由于房屋沒有被作為獨(dú)立的主體看待，對(duì)其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，在農(nóng)民中引發(fā)了不滿，也是各類糾紛產(chǎn)生的主要原因。
集體土地上的房屋征收，前提條件與最終目的都是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，在公共利益面前，私人利益應(yīng)當(dāng)作出退縮和讓步，但這種退縮和讓步并不意味著私權(quán)只能任由公權(quán)侵占，相反，私權(quán)本身的基本權(quán)性質(zhì)會(huì)使其產(chǎn)生約束甚至抗衡公權(quán)的法律效力，能充分填補(bǔ)因征收房屋所致各類損失的補(bǔ)償?shù)脑O(shè)置。
因此，集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)束政府行政定價(jià)的補(bǔ)償方式，引入政府和被征收人以外的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，在其評(píng)估認(rèn)定的基礎(chǔ)上，采用市場(chǎng)價(jià)格對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償。
2.先補(bǔ)償后搬遷原則
為了杜絕實(shí)踐中“一拆了之”的現(xiàn)象，保障被征收人的合法利益，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償和搬遷的先后順序，確立先補(bǔ)償后搬遷原則，無論是自愿搬遷還是強(qiáng)制搬遷，其前提條件都必須是補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>
先補(bǔ)償后搬遷就是對(duì)于政府為公共利益進(jìn)行的拆遷，必須通過正常的程序，即在取得被征收人的同意，雙方就房屋征收補(bǔ)償事宜經(jīng)過協(xié)商一致簽訂《征收補(bǔ)償協(xié)議》并充分補(bǔ)償，然后按協(xié)議約定去落實(shí)被征收人騰空讓房。被征收人選擇貨幣補(bǔ)償方式的，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償費(fèi)用先予發(fā)放，后搬遷；選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換異地安置方式的，應(yīng)當(dāng)先建安置住房進(jìn)行安置，后搬遷。貨幣補(bǔ)償金和對(duì)被征收人安置不落實(shí)的，不得實(shí)施征收。
3.程序正當(dāng)性原則
正當(dāng)程序是完善私產(chǎn)征收與補(bǔ)償制度的關(guān)鍵[4]。程序的正當(dāng)性包含的價(jià)值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開;通過正當(dāng)程序達(dá)到《憲法》的至信、至尊、至上從而實(shí)現(xiàn)《憲法》權(quán)威[5]?，F(xiàn)代法治國家都愈來愈重視程序公正，我國也應(yīng)當(dāng)把程序公正作為集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)基本原則。
集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償涉及到農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的變更及由此產(chǎn)生的一系列利益，關(guān)系到農(nóng)民日后生活的重大變化。而程序公正是實(shí)體公正的前提。因此，國家必須制定相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)征收補(bǔ)償過程的行政程序和司法程序作出公平、明確的規(guī)定，防止征收權(quán)的濫用。行政程序中，征收前對(duì)公共利益的調(diào)查和公告，征收決定作出后征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制，達(dá)不成一致意見的，對(duì)被征收土地和房屋價(jià)值的評(píng)估方法，征收補(bǔ)償款的分配、支付辦法及因補(bǔ)償產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議的解決等程序必須嚴(yán)格執(zhí)行。司法程序則貫穿征收過程的始終，包括公共利益認(rèn)定的司法救濟(jì)權(quán)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的行政裁決及征收決定和補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)權(quán)。通過行政程序和司法程序的共同規(guī)制，使得被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和訴愿權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，消解公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)抗沖突。
(二)集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償立法的具體規(guī)則
1.房屋作為獨(dú)立的征收客體，對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償專門性立法
根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，國家和集體對(duì)土地的所有權(quán)和公民個(gè)人對(duì)房屋的所有權(quán)是可以并存的，《土地管理法》第26條將土地和地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)分別確定為集體經(jīng)濟(jì)組織所有和農(nóng)民所有，都從不同側(cè)面折射出房屋的所有人可以作為獨(dú)立的主體。對(duì)于公民個(gè)人而言，房屋乃私人最為重要的私有財(cái)產(chǎn)，因而在不動(dòng)產(chǎn)征收過程中若實(shí)行“從物隨主物”的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，則《憲法》所確立的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”將成為一句空話[6]。因此，在國家征收集體所有的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將集體的土地和公民的房屋作為獨(dú)立的客體分別給予補(bǔ)償。
目前，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為城市國有土地上的房屋的征收補(bǔ)償提供了法律依據(jù)，然而，集體土地上房屋征收與補(bǔ)償卻缺乏專門的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)村房屋在征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策等方面呈現(xiàn)出一片亂象。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律，也就意味著農(nóng)村房屋的征收和補(bǔ)償只能由全國人大及其常委會(huì)制定基本法律。鑒于我國城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)和集體土地上房屋征收的復(fù)雜性，可以由國務(wù)院制定規(guī)范集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，從房屋征收的啟動(dòng)到權(quán)利的救濟(jì)整個(gè)運(yùn)行過程進(jìn)行系統(tǒng)化構(gòu)建，待條件成熟時(shí)，由全國人大及其常委會(huì)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋征收補(bǔ)償法律制度，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)钠降葘?duì)待。
2.明確公共利益的范圍，限制政府的征地拆遷權(quán)
《憲法》有關(guān)將集體土地征收為國有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個(gè)別的情形，決不意味著任何一級(jí)政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地[7]。
由此，農(nóng)村集體土地和房屋的征收拆遷必須以公共利益為前提條件，為了保證征收拆遷的合法性和規(guī)范性，首先，可以采取概括加列舉的方式對(duì)公共利益作出界定。概括性是高度提煉出公共利益的基本內(nèi)涵，通過列舉表明公共利益可能存在的事項(xiàng)領(lǐng)域，也就是說這些領(lǐng)域公共利益存在的頻率和可能性最大，通過法定事由的限縮防止政府濫用征收拆遷權(quán)。其次，從程序上，政府征地拆遷前應(yīng)當(dāng)予以公告，被征地農(nóng)民對(duì)征收拆遷的公共利益目的產(chǎn)生質(zhì)疑時(shí)，有提出異議的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)召開由村民代表或全體村民參加的聽證會(huì)，并賦予農(nóng)民最終可通過司法途徑由人民法院來審查公共利益，形成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。最后，公共利益也在發(fā)展變化，我們要以發(fā)展的眼光對(duì)公共利益進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。
3.限制政府的權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范征收拆遷程序
在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中，公權(quán)力本身處于強(qiáng)勢(shì)地位，如果缺乏程序規(guī)范，很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹， 進(jìn)而損害私權(quán)利[8]。為此，要嚴(yán)格規(guī)范征收拆遷各階段的程序，使其公開化、透明化。首先，要重視農(nóng)民的知情權(quán)。在征收拆遷前，將征收的目的、征收的范圍、拆遷的實(shí)施時(shí)間和公告期限等事項(xiàng)向農(nóng)民全面、真實(shí)公告，不得事后公告，更不允許不公告而直接征地拆遷，保障農(nóng)民對(duì)征地拆遷信息的知情權(quán)。其次，賦予農(nóng)民充分的參與權(quán)。在征收拆遷的整個(gè)過程中，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民全面、實(shí)質(zhì)性地參與。當(dāng)農(nóng)民對(duì)征收的目的是否為公共利益存在質(zhì)疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開由村民代表或全體村民舉行的聽證會(huì)，讓被征收人參與公共利益的審查。征收行為確定后，制定征收拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，不能由政府運(yùn)用行政權(quán)單方確定補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)當(dāng)由政府和農(nóng)民進(jìn)行談判，協(xié)商確定補(bǔ)償價(jià)格，防止政府暗箱操作， 提高決策的公開化。政府在對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償后才能拆遷，決不允許先拆遷后補(bǔ)償，一方面保障了農(nóng)民的利益，另一方面也使征收拆遷工作能夠順利實(shí)施。最后，司法監(jiān)督機(jī)制貫穿征收拆遷的全過程。從公共利益的認(rèn)定到征收拆遷補(bǔ)償方案的制定，再到補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決，這些行為政府均牽涉其中，如果再由政府來認(rèn)定自身行為的合法性，就違背了任何人不能作為自己案件法官的正當(dāng)程序規(guī)則。人民法院作為解決糾紛的最終機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)這些糾紛作出最終的裁判，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。
4.提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立長(zhǎng)期的社會(huì)保障體系
依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國對(duì)房屋的征收補(bǔ)償采用的是適當(dāng)補(bǔ)償，是不完全補(bǔ)償。這種非公平、非合理性補(bǔ)償是誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾的主要原因。因此，對(duì)農(nóng)民因房屋征收拆遷所造成的損失，應(yīng)當(dāng)確立公平合理的補(bǔ)償原則和規(guī)則。首先，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，一般而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是被征收不動(dòng)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，其可以在一定程度上屏蔽政府的恣意[9]。然而，被征收土地及其附著物的特殊性因素(比如對(duì)被征收人對(duì)特定不動(dòng)產(chǎn)的感情、就業(yè)問題、預(yù)期利益等)并不包含在這一價(jià)格中。因此，即使采用“市場(chǎng)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)，被征收人也并非獲得完全補(bǔ)償[10]。因此，在房屋按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)房屋的預(yù)期價(jià)值，搬遷至新居帶來的不便和農(nóng)民對(duì)房屋的情感利益也應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。其次，從補(bǔ)償范圍來看，不僅要補(bǔ)償土地上的房屋(包括區(qū)位價(jià)值、用途轉(zhuǎn)變價(jià)值)，而且對(duì)庭院空地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、其他的構(gòu)筑物和附屬設(shè)施也要補(bǔ)償；不僅要補(bǔ)償被拆遷人，對(duì)承租人等用益物權(quán)人也要補(bǔ)償。最后，從長(zhǎng)期來看，政府應(yīng)對(duì)被拆遷的農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，為其創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，為被拆遷人建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障體系，使其搬遷后的居住生活水平不低于搬遷前。
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(責(zé)任編輯：任紅梅)
The Legislative Reflections about the House Expropriation and Compensation of the Collective Land
WENLi-ying
(School of Law，Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an，710061，China)
With the speeding up of industrialization and urbanization in China, the boundary of the city continuously has been expanding into rural areas. More and more disputes of rural housing expropriation and compensation are caused by the collective land expropriation, but at present there is no unified legal norms on them. Reform of collective land expropriation and compensation system should systematically consider housing as an independent collection of objects, the scope of public interest, the expropriation procedures, compensation standards，social insurance system and other legislative contents in accordance with the principles of the market value, the first compensation after relocation，the right procedure and construct from the legislative principles and the specific rules of the system.
housing expropriation on the collective land; public interest; relocation procedure; compensation standard
2016-03-25
國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題研究”(14BFX170)；陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體‘三資’管理法律規(guī)制研究——以陜西為例”(2015F002 )
聞麗英( 1973-) ，女，陜西銅川人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院講師，律師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法、農(nóng)村法制。
F301.3
A
1672-2817(2016)06-0122-05
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