劉曉論

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

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我國城市社區(qū)治理中的居民參與研究

劉曉論

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

摘要：社區(qū)居民是否能夠有效參與城市社區(qū)的治理關乎社區(qū)建設的成效，也關乎我國基層民主政治建設的進程。當前，阻礙居民參與社區(qū)治理的因素是多層次、多領域的，其中，社區(qū)居民參與意識薄弱、參與程度不高、參與渠道單一是主要因素。社區(qū)居民歸屬感較弱、社區(qū)居民缺乏參與治理的能力、社區(qū)居民參與治理的機制不健全是當前城市社區(qū)治理中存在的突出問題。解決問題的對策有三條：一是提升社區(qū)居民的參與程度，二是強化社區(qū)居民的參與意識，三是健全社區(qū)居民的參與機制。充分調動城市居民參與社區(qū)治理的積極性，建立相關各方共同推進城市社區(qū)治理的機制，可以使我國的基層民主政治建設邁上一個新臺階，也有助于實現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

關鍵詞：城市社區(qū)；治理；居民參與；參與程度；參與意識；參與機制

推進城市社區(qū)建設是加強基層民主建設、全面建成小康社會的著力點。自20世紀80年代國家出臺政策，提出要大力推進社區(qū)建設以來，各地的城市社區(qū)建設取得了較大成績。不過，目前居民參與社區(qū)公共事務的管理基本上是基于利益誘導，社區(qū)居民普遍缺乏主動參與社區(qū)治理的意識。這一問題已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國社區(qū)治理工作的瓶頸，影響到城市社區(qū)治理的效果。設法解決城市社區(qū)建設中居民參與程度低的問題，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，可以彌補政府失靈。構建由政府、社區(qū)管理者以及社區(qū)居民共同參與的社區(qū)治理機制，對于實現(xiàn)城市社區(qū)治理的目標具有重要意義。

一、相關概念解讀

(一)社區(qū)

自20世紀80年代后期國家提出“社區(qū)建設”的概念之后，我國理論界便掀起了一股研究城市社區(qū)建設的熱潮。因為這些研究者所屬的學科領域以及研究重點各不相同，他們給社區(qū)下的定義也不盡相同。費孝通認為，“社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成的一個在生活上相互關聯(lián)的大集體”[1]。滕尼斯則主張社區(qū)成員應當具有強烈的歸屬感，他強調社區(qū)成員要守望相助，強調鄰里和睦對于一個社區(qū)的重要性。在對上述觀點進行分析的基礎上筆者提出，社區(qū)就是以共同的文化理念為紐帶，由生活在一定空間范圍內的社會成員組成的共同體。

(二)居民參與

參與權是法律賦予我國公民的一項基本的政治權利，公民有權參與社會公共事務的管理。社區(qū)事務是社會公共事務的一部分，居民參與社區(qū)事務的管理合理合法。有研究者指出，社區(qū)治理能否取得突破在很大程度上取決于社區(qū)居民是否能夠積極參與社區(qū)治理工作。所謂居民參與社區(qū)治理，主要指居民以個體或群體身份參與社區(qū)公共事務決策、管理和監(jiān)督，在這一過程中，民主理念得以貫徹，居民的政治責任感不斷增強。居民參與社區(qū)治理是一個群策群力解決民生問題的好形式，它為社區(qū)居民提供了為謀取社區(qū)共同利益而貢獻自己才能的機會[2]。

(三)治理

所謂治理，就是在一個既定范圍內運用權威維持秩序，以滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力規(guī)范公民的活動，最大限度地增進公共利益[3]。社區(qū)建設是一項復雜的社會工程，涉及社會、經(jīng)濟、教育、文化等多個領域，由于政府失靈和市場失靈的現(xiàn)象普遍存在，要想使城市社區(qū)建設取得顯著成效，必須充分調動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理是增強社區(qū)居民的自治能力、提高社區(qū)治理水平、減少阻礙社區(qū)建設的不利因素的重要舉措。

二、居民參與城市社區(qū)治理的制約因素

1995 年，聯(lián)合國發(fā)布了專題報告《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步》。報告指出，社區(qū)發(fā)展是一種由社區(qū)全體人民積極參與并充分發(fā)揮其創(chuàng)造力, 以促進社區(qū)經(jīng)濟、社會進步的過程[41]。目前，我國城市社區(qū)發(fā)展勢頭良好，社區(qū)各項工作取得明顯的進步。但是，居民參與城市社區(qū)治理的工作還不盡如人意，有一些因素制約著城市社區(qū)的發(fā)展，其中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識薄弱、參與程度不高、參與渠道單一等問題較為突出。

(一)參與意識薄弱

目前，我國城市居民很少自發(fā)地參與社區(qū)治理, 參與意識較為薄弱。人們習慣于根據(jù)社區(qū)事務與自身利益的相關程度，以及自己與社區(qū)自治組織成員關系的密切程度來決定參與社區(qū)治理的深度和廣度[6]。在大多數(shù)情況下，為了使社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的管理，社區(qū)管理者需要反復進行動員。居民參與社區(qū)治理的積極性不高這一狀況制約著社區(qū)工作的開展，不利于社區(qū)工作人員提高管理水平。

(二)參與程度不高

社區(qū)成員是社區(qū)治理的主體，他們有責任、有義務參與社區(qū)公共事務的管理。但是，就當前城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的情況來看，在大多數(shù)情況下社區(qū)居民只是參與社區(qū)具體事務的運作,而很少參與社區(qū)重大事件的決策[5]。即便是參與社區(qū)具體事務的運作,他們也多是在經(jīng)濟手段刺激下對一般性公共事務進行管理。在我國，城市社區(qū)普通居民基本不會參與社區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃的制定等重大決策。居民參與社區(qū)治理的程度不高不僅很難發(fā)揮他們的才干，而且也無法改善社區(qū)治理的效果。這方面的問題已經(jīng)影響到基層民主化進程的推進。

(三)參與渠道單一

目前我國城市社區(qū)的居民參與社區(qū)治理的渠道相對單一，他們一般是通過參與社區(qū)管理者組織的活動來參與社區(qū)事務管理的。社區(qū)管理者一般借助召開工作會議、建立社區(qū)論壇、設立公告欄等形式與社區(qū)居民開展對話，在給社區(qū)居民提供民主參與的渠道方面缺乏深層次的謀劃。目前被普遍采用的幾種參與形式對參與時間、參與地點等都有一定的要求，參與渠道單一影響到居民參與社區(qū)治理的實效。例如，社區(qū)內的上班族白天忙于工作，很難抽出時間參加社區(qū)工作會議，這影響到他們參與社區(qū)事務的管理。由于沒有太多的參與方式可以選擇，一些居民在參與社區(qū)事務管理方面有心無力，于是就出現(xiàn)了社區(qū)治理中居民參與率低、參與人員分布不均衡等問題。

由于沒有有效的參與渠道，在很多情況下，社區(qū)居民只能通過與社區(qū)管理者博弈來表達利益訴求。作為經(jīng)濟人，社區(qū)管理者有尋求私人利益最大化的動機，社區(qū)居民在與社區(qū)管理者的博弈中很難掌握主動權，這不利于社區(qū)居民正當權益的維護。如果不能結合社區(qū)實際情況創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑，豐富參與方式，就將影響到社區(qū)公共政策的制定，阻礙和諧社區(qū)建設的進程。

三、問題產(chǎn)生的深層次原因

(一)社區(qū)居民歸屬感較弱

不可否認，當前我國城市社區(qū)民主建設取得了一定的成績。但是，目前也存在著一些阻礙社區(qū)發(fā)展的不和諧因素，社區(qū)居民的歸屬感較弱就是當前阻礙城市社區(qū)發(fā)展的重要因素。那么，究竟是什么原因導致目前社區(qū)居民的歸屬感比較弱呢？其一，一些社區(qū)居民在思想上還沒有實現(xiàn)由“單位人”到“社會人”的轉變。他們認為社區(qū)的建設和發(fā)展是政府、街道辦事處以及居委會的事情，沒有將自己看作社區(qū)的主人，遇事多依賴社區(qū)管理者或社區(qū)精英。其二，一些社區(qū)居民缺乏長遠眼光和大局意識。部分社區(qū)居民習慣于從自身利益出發(fā)作出決定，他們?yōu)榱俗非笱矍袄?、局部利益而不惜犧牲長遠利益、整體利益，這也影響到居民參與社區(qū)治理的實際效果。

(二)社區(qū)居民缺乏參與治理的能力

一方面，受到傳統(tǒng)政治體制的影響，在我國城市社區(qū)治理中行政化色彩濃厚，各方習慣于以自上而下的方式管理社區(qū)事務。社區(qū)居民很難獲得參與社區(qū)事務管理的機會，久而久之，其參與社區(qū)治理的意愿就會弱化，其參與治理的能力也無法得到提升。這樣一來，社區(qū)居民也就無法很好地行使參與權了。另一方面，受到傳統(tǒng)思維方式的影響，社區(qū)居民習慣于聽從上級領導的指揮，缺乏行使法律賦予的民主參與權利的意識。在大多數(shù)居民看來，參與社區(qū)治理需要拿出一定的時間和精力，將這一事務交給社區(qū)管理者相對省心省力。居民的參與意愿和參與能力不強是導致我國城市社區(qū)治理中居民參與效果不佳的重要原因。

(三)社區(qū)居民參與治理的機制不健全

在我國，居民參與社區(qū)治理的機制不健全是阻礙城市社區(qū)治理民主化進程的重要因素。社區(qū)居民參與治理的機制不健全主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，社區(qū)管理者的綜合素質不高，管理理念落后，工作方法陳舊。在工作中，他們常常忽視社區(qū)居民的利益訴求，習慣于單方面就社區(qū)的發(fā)展問題作出決策。由于居民很少有機會參與社區(qū)公共事務的管理，他們一般難以感受到作為社區(qū)主人的責任感和自豪感。第二，居民參與社區(qū)治理的渠道單一，參與路徑狹窄。在很多地方，人們還沒有意識到非營利組織在促進社區(qū)居民與社區(qū)管理者協(xié)商、對話方面的作用。第三，政府部門利用職權插手社區(qū)內部事務的管理。在一些地方，政府還未實現(xiàn)權力下放，習慣于利用自上而下的行政命令管理社區(qū)事務，在一定程度上影響到社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，也不利于居民意愿的表達和利益訴求的滿足。

四、解決當前問題的對策

(一)提升社區(qū)居民的參與程度

社區(qū)居民的參與程度直接決定著社區(qū)公共政策的科學性，現(xiàn)階段應當大力提升城市社區(qū)居民的參與程度。具體來說，可以采取以下措施：第一，擴大居民參與的范圍。既要保障居民在非政治領域的參與，又要保障其在政治領域擁有一定的發(fā)言權。第二，通過開展各種形式的培訓活動提升居民的綜合素質，使社區(qū)居民具備參與社區(qū)政策制定的能力。第三，社區(qū)管理者應注重實現(xiàn)社區(qū)政務公開。要更加注重程序公開，保障社區(qū)居民的知情權，增強其對社區(qū)這一生活共同體的認同感。

(二)強化社區(qū)居民的參與意識

城市社區(qū)居民是社區(qū)建設和管理的中堅，居民參與意識的強弱直接決定著社區(qū)治理的成效。目前，亟須采取多種方式提升社區(qū)居民的參與意識。具體來說，應當做好三個層面的工作：就宏觀層面來說，要注意理順政府和社區(qū)的關系。政府部門應注意下放部分行政權力，給社區(qū)管理者和社區(qū)居民一定的自主權，盡量不要干涉社區(qū)內部的公共事務，要注意激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情。就中觀層面來說，政府應當大力培育社會組織。社會組織在了解社區(qū)居民的真實意愿，促進社區(qū)管理者與社區(qū)居民溝通方面具有一定的優(yōu)勢。社會組織參與社區(qū)治理，有助于制定讓居民滿意的公共政策。就微觀層面來說，社區(qū)居民應當轉變思想觀念，認識到自己是社區(qū)的主人，在法律規(guī)定的范圍內行使自己的權利。

(三) 健全社區(qū)居民的參與機制

社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的管理能夠在一定程度上加快城市社區(qū)建設的步伐，有助于推動城市社區(qū)居民自治工作的開展。社區(qū)事務十分繁雜，公眾需求多種多樣，僅僅依靠社區(qū)管理者進行治理很難滿足居民的需求，因此，有必要大力培育社區(qū)自治組織。如成立社區(qū)委員會，以維護社區(qū)居民的利益作為其工作的出發(fā)點和落腳點。此外，還要注意豐富社區(qū)居民的參與方式。社區(qū)居委會應定期舉辦與社區(qū)居民的見面會，向居民宣傳黨和政府的政策，廣泛聽取居民對于社區(qū)建設的意見和建議，爭取社區(qū)居民對社區(qū)管理工作的理解和支持。同時，還要做好信息公開工作。除了要在公告欄上公開社區(qū)政務之外，還應該打破時間和空間的局限，建立網(wǎng)上家園，使居民能夠利用互聯(lián)網(wǎng)參與社區(qū)事務的管理。

五、結語

“小政府、大社會”是我國社會管理改革的方向。在改革過程中，城市社區(qū)承擔起許多原先由政府和企事業(yè)單位承擔的社會責任，隨著城市居民由“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕保鞘猩鐓^(qū)逐漸成為一個重要的社會共同體。社區(qū)居民是否能夠有效參與社區(qū)的治理關乎社區(qū)建設的成效，也關乎我國基層民主政治建設的進程。然而，影響居民參與社區(qū)治理的因素是多層次、多領域的，解決這些問題不能寄希望于畢其功于一役。當前，應該結合城市社區(qū)的實際情況，構建有助于實現(xiàn)政府、社區(qū)管理者及社區(qū)居民多元互動的社區(qū)治理框架。充分調動城市居民參與社區(qū)治理的積極性，建立相關各方共同推進城市社區(qū)治理的機制，可以使我國的基層民主政治建設邁上一個新臺階，也有助于實現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

參考文獻：

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[6]李海金.城市社區(qū)治理中的公共參與：以武漢市W 社區(qū)論壇為例[J].中州學刊,2009(4):4-8.

【責任編輯王素】

收稿日期：2015-12-03

作者簡介：劉曉論(1988—)，女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理。

中圖分類號：D616

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7726(2016)04-0056-03