陳耀東　王傲森

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300050）

新疆阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、困境與對策

陳耀東王傲森

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300050）

在土地集體所有制不變的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)在新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求中應(yīng)更多地表達(dá)為物權(quán)關(guān)系。在全面深化農(nóng)村改革的背景下，新疆阿勒泰地區(qū)立足于當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境與社會(huì)狀況，在耕地、草場土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上形成了一條獨(dú)特的流轉(zhuǎn)道路。然而受現(xiàn)行法律法規(guī)以及阿勒泰當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性特征影響，該地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中仍存在諸多問題。對此，應(yīng)從健全土地法律規(guī)范、完善土地登記制度、建立土地評估體系、開拓農(nóng)村金融創(chuàng)新幾個(gè)方面進(jìn)行考量。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營權(quán)登記；農(nóng)地金融化

新疆作為一個(gè)農(nóng)牧業(yè)大省，擁有耕地近331萬公頃，可墾荒地1000多萬公頃。如何在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下科學(xué)有效地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，開拓農(nóng)村市場，已成為新疆建設(shè)新農(nóng)村不可避免的一個(gè)任務(wù)。阿勒泰作為新疆農(nóng)牧業(yè)大區(qū)，其傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)正在向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)變、農(nóng)牧民正在向市民轉(zhuǎn)變，但與此同時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村耕地、草場承包經(jīng)營權(quán)與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展要求還不相適應(yīng)。本文力圖通過對新疆阿勒泰地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)與困境的探究，提出適用于當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)政策與措施，以期為新疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的未來發(fā)展提供理論參考。

一、阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

阿勒泰地區(qū)位于新疆北部，總面積117988平方公里，人口64萬人，有哈薩克、漢、回、維吾爾、蒙古等民族。截至2015年上半年，全地區(qū)共有農(nóng)用地1.6億畝，可耕地1600萬畝，已開發(fā)340萬畝。

當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)依托其地廣人稀、草場面積較大的自然環(huán)境和民族混居的人文特征，在流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)主體兩個(gè)方面形成了以下特點(diǎn)：

（一）流轉(zhuǎn)模式

1.耕地流轉(zhuǎn)模式。阿勒泰地區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積30.9923萬畝，其中，轉(zhuǎn)包15.3588萬畝，轉(zhuǎn)讓1.1793萬畝，出租11.1783萬畝，股份合作3.02萬畝。在流轉(zhuǎn)方向上，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為21.7743萬畝，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積為1.8475萬畝，流入企業(yè)的面積為2.7019萬畝，流轉(zhuǎn)入其他主體的面積為4.6686萬畝。在流轉(zhuǎn)主體上，參與流轉(zhuǎn)承包耕地的農(nóng)戶8628戶，簽訂承包耕地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)6760份［1］。

在我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸引入市場化經(jīng)營觀念。為了克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的種種缺陷，新疆各地諸多農(nóng)村進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。

然而，單純依靠政府外部宏觀調(diào)控和農(nóng)民內(nèi)部性的利益驅(qū)動(dòng)都無法全面有效地解決阿勒泰土地流轉(zhuǎn)問題。若將土地經(jīng)營權(quán)完全放入市場中流轉(zhuǎn)，由于阿勒泰地區(qū)不具備地理優(yōu)勢，土地流轉(zhuǎn)的收益不高，難以在短時(shí)間內(nèi)提高農(nóng)民生活；同時(shí)，阿勒泰地區(qū)少數(shù)民族眾多，政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的難度大，若實(shí)行反租倒包模式會(huì)使農(nóng)民失去對土地的控制，流轉(zhuǎn)后期如果出現(xiàn)問題令農(nóng)民利益蒙受損失，可能會(huì)引起政府與農(nóng)民的糾紛。另一方面，阿勒泰地區(qū)缺乏能夠整合土地資源的龍頭企業(yè)，沒有政府進(jìn)行招商引資和資金支持，建立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)合作社十分困難。

因此，阿勒泰地區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式仍以農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)為主，政府只起到引導(dǎo)監(jiān)督的作用。在這樣的模式下，農(nóng)戶是分散的，完全通過市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的發(fā)育［2］；農(nóng)戶仍是承包關(guān)系的權(quán)利人，通過自身轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等行為獲取土地權(quán)利收益。

2.草場流轉(zhuǎn)模式。阿勒泰地區(qū)是一個(gè)以牧為主、農(nóng)牧結(jié)合的傳統(tǒng)畜牧業(yè)地區(qū)。境內(nèi)有可利用草場面積1.08億畝，占全疆草場總面積的14.4%，屬于三季草場四季輪牧；有人工飼草料地120萬畝，其中依托百萬畝高效節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化飼草料地建設(shè)等重點(diǎn)工程，累積開發(fā)飼草料地61.4萬畝，已種植42.77萬畝。截至2015年，全地區(qū)共落實(shí)草場承包經(jīng)營權(quán)面積1.05億畝，流轉(zhuǎn)草場34.51萬畝，其中出租18.726萬畝、轉(zhuǎn)包1.38萬畝、轉(zhuǎn)讓14.34萬畝，主要在牧戶與牧戶或牧戶與非牧戶之間進(jìn)行［3］。受當(dāng)?shù)丨h(huán)境與畜牧活動(dòng)影響，當(dāng)?shù)赝恋孛娣e往往變化較快。一些牧民在承包過程中對草場的不當(dāng)使用使草場面積萎縮，造成了“地小于證”的現(xiàn)象。同時(shí)，阿勒泰地區(qū)氣候較為寒冷，對耕地的利用往往隨氣候環(huán)境而變化，這都給當(dāng)?shù)氐怯洐C(jī)關(guān)造成了困難。

（二）流轉(zhuǎn)主體

阿勒泰地區(qū)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)主體以農(nóng)民個(gè)體為主，其類型主要分為兩種：一種為農(nóng)民年齡偏大不適宜繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；一種為農(nóng)民希望流轉(zhuǎn)而從事商業(yè)經(jīng)營等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的行為主要集中在親朋好友之間，多數(shù)系農(nóng)民私下協(xié)商。阿勒泰地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，主要由農(nóng)民進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)類型以草地牧場經(jīng)營權(quán)為主，流轉(zhuǎn)方式多樣，其中轉(zhuǎn)包、出租占主要部分。

除上述農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)情形外，當(dāng)?shù)夭糠指亓鬓D(zhuǎn)也采取了政府主導(dǎo)的方式。2009年，當(dāng)?shù)卣凇?40”臺(tái)地建設(shè)了大型水庫，給“640”臺(tái)地的定居牧民進(jìn)行耕種。定居牧民以哈薩克族為主，哈薩克族是游牧民族，缺乏農(nóng)業(yè)種植技能，因此由當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)，部分定居牧民將分到的土地以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)貪h族農(nóng)民進(jìn)行耕種［4］。

通過比較，阿勒泰地區(qū)在承包地流轉(zhuǎn)方面仍相當(dāng)于發(fā)達(dá)地區(qū)的早期階段，其發(fā)展滯后的根本原因也是本文將進(jìn)一步探討的重點(diǎn)。

二、阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模缺乏外部帶動(dòng)

由現(xiàn)狀分析可知，阿勒泰地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限。當(dāng)?shù)亟逃铰浜?，農(nóng)民外出務(wù)工存在一定困難；同時(shí)，阿勒泰地區(qū)位于北疆，土地面積廣闊，人均占有土地較多，農(nóng)民從土地上能獲得一定的收益，以上因素均制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的空間。

目前，阿勒泰地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)上依然實(shí)行的是內(nèi)部帶動(dòng)、外部支援的半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)策略。農(nóng)民嚴(yán)重缺乏市場觀念，在土地流轉(zhuǎn)過程中仍舊顧慮重重。同時(shí)，農(nóng)業(yè)耕作受自然環(huán)境影響大、投資周期長，規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻，幾乎沒有企業(yè)參與到土地流轉(zhuǎn)中，少數(shù)針對內(nèi)地企業(yè)進(jìn)行的招商引資也難以從根本上拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模，僅依靠集體內(nèi)農(nóng)民區(qū)域性流轉(zhuǎn)無法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營。

（二）土地流轉(zhuǎn)形式缺乏科學(xué)指導(dǎo)

首先，阿勒泰地區(qū)各村財(cái)務(wù)工作均由當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)站代管，因而農(nóng)經(jīng)站也肩負(fù)起了發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息的主要責(zé)任。阿勒泰地區(qū)地廣人稀，交通不便，以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)民很難頻繁地到農(nóng)經(jīng)站發(fā)布和獲取流轉(zhuǎn)信息，因而導(dǎo)致其只能在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)地勘察土地，這種行為不僅耗費(fèi)時(shí)間，且極有可能錯(cuò)過性價(jià)比更高的待流轉(zhuǎn)土地。

其次，阿勒泰地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)中的土地價(jià)格仍主要由農(nóng)民依據(jù)本村或本集體的平均價(jià)格自己制定，轉(zhuǎn)包費(fèi)用、租賃費(fèi)用缺乏科學(xué)依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)收益的分配模式也沒有明確規(guī)定，各級主管部門沒有專門的價(jià)格評估單位與評估人員。這種農(nóng)民自我定價(jià)方式，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地價(jià)值最大化，增加了土地價(jià)格的不確定性，也限制了更多市場主體參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中來。

（三）土地管理制度缺乏有效規(guī)制

首先，土地權(quán)屬是農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的重要前提。根據(jù)我國法律的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時(shí)設(shè)立，登記造冊是作為對承包經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)的程序［5］。然而，從前文對阿勒泰地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型的分析可以看出，當(dāng)?shù)赝恋孛娣e廣大，土地邊界、等級等信息變化迅速，僅憑政府登記機(jī)關(guān)予以事后確權(quán)登記難以在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時(shí)保障當(dāng)事人的利益。同時(shí)，在二輪土地承包時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為少繳農(nóng)業(yè)稅等費(fèi)用，部分承包土地的實(shí)際面積往往大于證書登記面積，對此若通過事后登記則不利于主管部門及時(shí)有效地掌握土地流轉(zhuǎn)信息，土地用途難以得到監(jiān)管。此外，從長遠(yuǎn)來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)愈加頻繁，市場化程度會(huì)逐步加深，建立適當(dāng)?shù)耐恋爻邪?jīng)營權(quán)登記制度對于處理流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛和保護(hù)當(dāng)事人利益有著重要作用。

其次，為了避免因承包地變動(dòng)帶來的土地不連片等問題，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第26、27條的規(guī)定，我國在土地承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策①參見1993年11月5日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》。。然而在實(shí)踐中，維持土地關(guān)系長久穩(wěn)定的“30年不變”并未普遍實(shí)現(xiàn)。隨著我國城鄉(xiāng)一體化的逐步推進(jìn)，農(nóng)村的人口規(guī)模也在不斷變動(dòng)。土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定和承包主體頻繁流動(dòng)之間的沖突日漸加劇。反觀阿勒泰地區(qū)，當(dāng)?shù)叵喈?dāng)一部分農(nóng)民一方面與村集體簽訂土地承包合同，期限一般為3-5年；另一方面，農(nóng)民將所承包的土地連同地上附著物私下違法轉(zhuǎn)賣，且期限往往在30年以上，這為村集體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)整體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營帶來了巨大困難。

（四）土地承包經(jīng)營缺乏合法協(xié)議

學(xué)界通常認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為物權(quán)，我國制定《物權(quán)法》也將土地承包經(jīng)營權(quán)放置于第三編“用益物權(quán)”之中，因此，其設(shè)立、變更和消滅應(yīng)遵循物權(quán)法定主義。我國物權(quán)法定主義反對當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)物權(quán)，因而不允許當(dāng)事人以法律行為創(chuàng)設(shè)民法或其他法律所不承認(rèn)的物權(quán)［6］。由前文可知，盡管承包合同可通過債的效力予以行使，但由于債權(quán)行為欠缺長期性及穩(wěn)定性，與我國土地承包經(jīng)營權(quán)本身的物權(quán)性質(zhì)不相適應(yīng)，在受保護(hù)力度上也稍顯不足。

由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民法律意識(shí)差、缺乏有效指導(dǎo)等原因，多數(shù)轉(zhuǎn)包合同內(nèi)容簡單，檔案不全，且在土地流轉(zhuǎn)過程中簽訂的承包合同一般由當(dāng)事人自主約定雙方的權(quán)利義務(wù)，使物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容中含有法定內(nèi)容和約定內(nèi)容兩部分，這與我國物權(quán)法定的基本原則不符。目前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地依然占絕對多數(shù)，且整個(gè)過程未經(jīng)過相關(guān)部門的審批或備案，欠缺對農(nóng)民的指導(dǎo)。流轉(zhuǎn)合同欠缺必要的法律要件，不利于當(dāng)事人在產(chǎn)生糾紛后通過司法途徑協(xié)調(diào)解決。

（五）土地權(quán)屬抵押缺乏法律依據(jù)

如前所述，阿勒泰地區(qū)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)主體以農(nóng)民自身為主，其在流轉(zhuǎn)過程中的種種行為多與現(xiàn)行法律相違背，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，我國《物權(quán)法》第117條規(guī)定用益物權(quán)人對他人所有的財(cái)產(chǎn)依法享有“占有、使用和收益”的權(quán)利，而此種權(quán)利本身應(yīng)具備成為抵押權(quán)客體的資格。同時(shí)，《物權(quán)法》第128條中規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，依“舉重明輕”規(guī)則，既然允許了限制程度較重的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，自應(yīng)允許限制程度較輕的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押［7］。

然而，阿勒泰地區(qū)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押獲取銀行貸款，實(shí)際在一定程度上違反了我國《物權(quán)法》《擔(dān)保法》與《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定②《物權(quán)法》第184條中“耕地、宅基地、自留地、自留山等”土地使用權(quán)屬于集體所有時(shí)不能作為抵押財(cái)產(chǎn)；《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押；《土地承包法》第49條對以其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押，但對家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)是否能夠抵押未加規(guī)定。。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與貸款銀行關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押糾紛中，地方法院大多出于我國《農(nóng)村土地承包法》承包地不得買賣的規(guī)定以及保護(hù)農(nóng)民利益與耕地面積的實(shí)際要求，判決農(nóng)民勝訴。這種做法雖然保障了農(nóng)民利益，但將貸款壞賬所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)施加到了銀行身上，從長遠(yuǎn)來看不利于將土地流轉(zhuǎn)納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融體系。

三、完善阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)體系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的宗旨在于保障土地安全、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，而在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益市場化的情形下，應(yīng)將阿勒泰當(dāng)?shù)匾浴凹彝コ邪焙汀捌渌绞匠邪⒕哂形餀?quán)性質(zhì)”的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一在相同的法律制度；同時(shí)，確立一套以不改變農(nóng)地用途和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度體系，對獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施負(fù)面清單制度，具體如下：

1.登記模式。首先，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立應(yīng)采登記對抗主義，最高人民法院2005年發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件適用法律問題的解釋》中第20條也沿襲了上述立法精神。［其規(guī)定發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同，承包方均主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，由已經(jīng)依法登記的承包人取得土地承包經(jīng)營權(quán)。］阿勒泰地區(qū)人口較少，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體基數(shù)小，在首輪承包階段不需借助登記也可起到公示作用。其次，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的變更和消滅，尤其是向集體經(jīng)濟(jì)組織外成員進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)采取登記生效主義。由前文可知，阿勒泰地區(qū)土地狀況變化快，僅憑事后登記不能滿足當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的需要。而通過事前登記有利于明確流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，提高阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度。

2.登記信息。我國《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第18條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在受理不動(dòng)產(chǎn)登記申請時(shí)的查驗(yàn)責(zé)任，主要包括了不動(dòng)產(chǎn)空間界限、面積等內(nèi)容。阿勒泰地區(qū)受自然環(huán)境與畜牧活動(dòng)影響使得當(dāng)?shù)赝恋孛娣e變化迅速，因此對于當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)登記信息確認(rèn)的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。我國《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第16條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地查看的具體情形僅包括建筑物首次登記、抵押登記及不動(dòng)產(chǎn)注銷登記。阿勒泰地區(qū)基于其草場多、面積變化快的特點(diǎn)，當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在登記時(shí)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行實(shí)地查看，并從政策上肯定實(shí)地查看的必要性，保證阿勒泰地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（二）健全土地市場體系

阿勒泰地區(qū)地域廣闊，人口與耕地都比較分散，建立一個(gè)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場十分必要。為此，地方政府需要轉(zhuǎn)變職能，以各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站為主導(dǎo)，充分發(fā)揮其發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的職責(zé)。

同時(shí)，阿勒泰地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格以民間定價(jià)為主，缺乏穩(wěn)定性與合理性，不利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。因此，地方政府應(yīng)在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上制定一套科學(xué)計(jì)價(jià)體系，在土地流轉(zhuǎn)過程中保證應(yīng)獲收益與實(shí)獲收益基本持平。值得注意的是，政府在制定計(jì)價(jià)體系的同時(shí)不應(yīng)以價(jià)格指導(dǎo)為名干預(yù)農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，而應(yīng)以該體系所得出的土地價(jià)格為基準(zhǔn)價(jià)格，在市場供求關(guān)系的作用下允許一定程度的上下浮動(dòng)，給予農(nóng)民較大自主性。與此同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格處理以欺詐、脅迫等違法手段制定不合理價(jià)格的農(nóng)民，保證阿勒泰地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的正常、有序運(yùn)行。

（三）開拓土地金融創(chuàng)新

在我國農(nóng)村信貸規(guī)模嚴(yán)重不足的情況下，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能和融資潛力已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，而以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為核心的農(nóng)地金融化也就成為農(nóng)村金融深化的重要路徑［8］。

如前文所述，法律的禁止性規(guī)定并未遏制各地的試點(diǎn)工作。其中部分貸款擔(dān)保模式雖然在形式上規(guī)避了以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的禁止性規(guī)定，卻仍面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。對此，應(yīng)從“三權(quán)分置”學(xué)說來理解，其在法律上可以表達(dá)為土地承包經(jīng)營權(quán)上已設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的，土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。在解釋上，抵押權(quán)人只需取得抵押權(quán)，無須得土地經(jīng)營權(quán)［9］。

阿勒泰地區(qū)金融體系十分薄弱，對農(nóng)地貸款擔(dān)保融資的創(chuàng)新實(shí)踐較少。因此，應(yīng)以立法帶動(dòng)實(shí)踐，充分學(xué)習(xí)各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)以完整的物權(quán)權(quán)能；同時(shí)，在司法上肯定土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，提高當(dāng)?shù)厝谫Y機(jī)構(gòu)開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的意愿。另一方面，阿勒泰地區(qū)地域遼闊，因而大規(guī)模整合土地資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本較高。對此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大財(cái)稅扶植力度，在增值稅、企業(yè)所得稅等方面對龍頭企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠政策，同時(shí)安排專項(xiàng)資金大力扶植本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)揮內(nèi)部帶動(dòng)作用。

［1］托肯·阿布都克里木.阿勒泰地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考［EB／OL］.http：／／www.altxw.com／wyyl／content／2015-05／15／content_9395893.htm，2015-5-15／2016-04-09.

［2］高富平.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型——新一輪農(nóng)村土地制度改革的法律思考［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（4）：113.

［3］托肯·阿布都克里木.阿勒泰地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考［EB／OL］.http：／／www.altxw.com／wyyl／content／2015-05／15／content_9395893.htm，2015-5-15／2016-04-09.

［4］何浩銳.“640”臺(tái)地再造牧民新村［N］.阿勒泰日報(bào)（漢），2011-04-25.

［5］全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室.《中華人民共和國物權(quán)法》條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007：236.

［6］崔建遠(yuǎn).物權(quán)：生長與成型［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：4.

［7］高圣平.中國土地法制的現(xiàn)代化——以土地管理法的修改為中心［M］.北京：法律出版社，2014：136.

［8］高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2014，（8）：148.

［9］高圣平.論土地承包收益權(quán)擔(dān)保的法律構(gòu)造——兼評吉林省農(nóng)地金融化的地方實(shí)踐［J］.西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（6）：197.

（責(zé)任編輯：車碧云）

陳耀東（1967-），男，河北定縣人，教授，博士，研究方向：民商法、經(jīng)濟(jì)法；王傲森（1992-），男，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向：民商法方向。