賈興隆

縣級政府機構(gòu)設(shè)置探析

賈興隆

近年來的機構(gòu)改革，縣級政府機構(gòu)改革成為一個焦點，其原因：一是縣級政府是每次機構(gòu)改革涉及的最基層一級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革一般單獨安排），縣級政府機構(gòu)改革的完成標志著本輪改革的全面完成；二是在每輪改革中，縣級政府機構(gòu)改革任務(wù)最重，對于逐級壓縮限額省、市、縣都高度關(guān)注，基層干部關(guān)注度更高，事關(guān)每輪改革的成敗。自從新一屆政府提出機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員“兩個只減不增”的管理目標以來，縣級政府機構(gòu)的多寡與增減再一次被推到管理前沿，因此，在新的一輪政府機構(gòu)改革之前，很有必要對縣級政府機構(gòu)的設(shè)置進行研討。

一、分類指導原則及其落實現(xiàn)狀

機構(gòu)改革中的分類指導原則，是一條最具操作性的原則，其主要內(nèi)容就是將省、市、縣、鄉(xiāng)劃分成不同類別，按照不同類別確定機構(gòu)設(shè)置個數(shù)即機構(gòu)限額，進而制定改革詳案。1993年，中央編辦印發(fā)了關(guān)于市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類的標準，根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展差異，將省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別分類，其中縣一級分為四類。

分類的方法就是截取某一時點的有關(guān)指標數(shù)據(jù)，借助數(shù)學方法將所有縣劃分為不同的類別。首先是選擇指標。當時是選擇了與縣級管理特點相適應(yīng)的四項最優(yōu)化指標，即人口總數(shù)、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政收入，組成綜合評價縣級政府管理任務(wù)的指標體系。其次是確定權(quán)重。按照以上四個指標對縣級政府管理任務(wù)的影響程度大小，確定人口總數(shù)權(quán)數(shù)為50，面積權(quán)數(shù)為10，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值權(quán)數(shù)為10，財政收入權(quán)數(shù)為30。三是確定權(quán)值。運用數(shù)學方法對各個指標的數(shù)值進行標準化，這樣做可以消除不同計量單位的影響，也可以控制過高、過低數(shù)據(jù)的影響，得出單項指數(shù)，最終計算出總指數(shù)。四是確定標準?？傊笖?shù)超過160的為一類縣，85～160之間的為二類縣，45～85之間的為三類縣，45以下的為四類縣。另外將人口在5萬以下的縣作為特殊情況對待。這樣，在1993年，便有了各個縣的類別。五是確定限額。在隨后的歷次機構(gòu)改革中，便依據(jù)這一類別，框定各類別的縣應(yīng)設(shè)置的政府機構(gòu)個數(shù)，作為改革要達到的主要目標之一。如1993年規(guī)定縣委、縣政府工作機構(gòu)限額按一類縣設(shè)30個左右，二、三類縣設(shè)25個左右，四類縣設(shè)20個左右控制。1999年規(guī)定縣（市）政府機構(gòu)限額按較大的縣（與一類縣對等）22個以內(nèi)、中等縣（與二、三類縣對等）18個左右、小縣14個左右控制。2008年規(guī)定縣政府機構(gòu)限額由各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和不同縣情，按14至22個左右掌握，各省事實上還是依據(jù)原分類確定，比如甘肅省規(guī)定一類縣為22個左右，二類縣為20個左右，三類縣為18個左右。2013年規(guī)定縣級政府工作部門為14至22個左右，甘肅省具體為一類縣22個左右，二類縣20個左右，三類縣18個左右?？v觀20年來的歷次機構(gòu)改革，縣一級按類別規(guī)定的政府工作部門限額沒有大起大落，沒有大幅度精簡，而且每次都是按1993年形成的類別來區(qū)分。這種分類以及按類別規(guī)定縣政府工作部門機構(gòu)限額的做法，之所以能維持20多年，其主要原因是改革的重點逐步轉(zhuǎn)移到了轉(zhuǎn)變政府職能上，除1999年的改革有明確精簡任務(wù)外，精簡機構(gòu)已不是政府機構(gòu)改革的主要目標，機構(gòu)的調(diào)整在于按職能不斷得到優(yōu)化整合，這在一定程度上也保證了機構(gòu)設(shè)置的一貫性和相對穩(wěn)定性。但結(jié)合基層改革實際看，每次改革在機構(gòu)整合精簡方面，仍然壓力很大，這里面有對原縣政府直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的清理撤銷，有對每次改革后機構(gòu)反彈的治理，甚至有對每次改革后的落實不到位的整頓。因此看似動作不大的任務(wù)，要真正完成總是有很大難度，特別是中小縣。1993年制定的這一分類方法、分類的結(jié)果和按類別確定政府機構(gòu)限額的做法的弊端也越來越顯現(xiàn)：

一是分類的指標要素及結(jié)果難以體現(xiàn)基層政府管理的外延和工作量。按20多年前的數(shù)據(jù)確定縣的類別終身一成不變本來就有問題，經(jīng)過20年的快速發(fā)展，四項指標在各地的適應(yīng)性已今非昔比，況且，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值如今已不作為專門的經(jīng)濟統(tǒng)計和考核指標。在開放的、法治的、努力全面建成小康社會的今天，縣級政府的職能和任務(wù)也發(fā)生了巨大的變化，縣與縣之間在任務(wù)量上的區(qū)別已不是人口和面積所能區(qū)分的，而且，生產(chǎn)總值和財政收入越低的縣份就越是發(fā)展欠賬大，面臨的任務(wù)就越嚴峻，工作量也就越大。

二是歷次機構(gòu)改革的事實說明，中小縣對規(guī)定的限額執(zhí)行時有打折。每次改革時，中小縣總是首先同省、市就限額問題展開一番談判，談判的結(jié)果往往是以各種理由對限額的突破。其次是改革中和改革后的換湯不換藥，往往使有些部門雖然撤銷了，但作為替代品的事業(yè)機構(gòu)卻保留了下來，保留的事業(yè)機構(gòu)與先前的工作部門在隸屬、職能、機構(gòu)、編制等方面區(qū)別甚微，是幾近完全意義的“翻牌”機構(gòu)。而部門合并更多的是通過合署、掛牌、調(diào)至黨委序列等形式來實現(xiàn)，設(shè)法變通。同時，改革中政策本身的過渡條款，諸如合并的部門職能、職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等先是整合到一起，給予“過渡期”，一個“逐步消化”便遙遙無期，改革的政策性、嚴肅性受到削弱。

三是給“條條”干預以借口，膨脹反彈便不足為奇。“條條”干預的重點在機構(gòu)而不在編制。中小縣與大縣在工作部門限額上的差別，必然使前者少設(shè)部門，這些部門除了比大縣少之外，更主要的是與省、市部門不對應(yīng)，上級相關(guān)部門在基層短了腿，總覺不自如，要么搬出法律條文相壓，要么請出黨政領(lǐng)導做工作，甚至以項目資金為“稻草”，迫使縣級政府重新考慮改革方案，如尚有平衡余地則罷，否則便是恢復如前，“條條”干預總能得逞，屢禁不止。

四是對規(guī)定的機構(gòu)限額的突破，最終導致對機構(gòu)編制嚴肅性和權(quán)威性構(gòu)成挑戰(zhàn)。近幾次改革對限額的規(guī)定本來就是一個靈活余地較大的表述。不論變通還是直接反彈，都是對機構(gòu)編制政策的不落實，長此以往，基層對機構(gòu)改革失去敬畏，失去信心，對機構(gòu)編制的剛性約束產(chǎn)生動搖，執(zhí)行走樣，難以落實到位。

這些問題的存在，使得我們有必要反思縣級政府工作部門設(shè)置中的分類政策。

二、縣級政府機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)

《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》明確規(guī)定：“地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當以職責的科學配置為基礎(chǔ)，綜合設(shè)置，做到職責明確、分工合理、機構(gòu)精簡、權(quán)責一致，決策和執(zhí)行相協(xié)調(diào)?！蓖瑫r規(guī)定：“在一屆政府任期內(nèi)，地方各級人民政府的工作部門應(yīng)當保持相對穩(wěn)定?！庇纱耍浑y得出一個結(jié)論，縣級政府機構(gòu)設(shè)置依據(jù)不外有二：一是法律法規(guī)的規(guī)定，二是行使職能的需要。

從法律角度來看，除了上述條例外，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也明確規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干原則，設(shè)立必要的工作部門?！痹谶@些條文中，都沒有涉及同一行政層級區(qū)別設(shè)置工作部門的精神。結(jié)合機構(gòu)編制工作“精簡統(tǒng)一”的一貫原則要求，完全可以認為同一層級應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置。以往，我們對“統(tǒng)一”原則的理解往往集中在機構(gòu)編制管理的高度統(tǒng)一領(lǐng)導和職責體系與機構(gòu)設(shè)置的有機統(tǒng)一上，其實，同一層級機構(gòu)設(shè)置的相對統(tǒng)一應(yīng)是“統(tǒng)一”原則的題中應(yīng)有之義。

從職能行使角度來看，經(jīng)過改革開放以來的實踐，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)作為我國政府的主要職能已基本固定下來，雖然各級政府在四項職能中的側(cè)重點有所不同，但同級政府所承擔的職能是一致的。而且，機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)都要求既要避免部門之間職能重疊和交叉，又要防止職能遺漏和缺失。

因此，縣級政府工作部門設(shè)置應(yīng)遵循相關(guān)法律規(guī)定，確保職能充分行使，最終能夠確保各項事業(yè)又好又快發(fā)展，實現(xiàn)好、維護好廣大群眾的利益。

三、縣級政府機構(gòu)設(shè)置的建議

（一）大部門制是不容置疑的方向。黨的十八大和十八屆三中全會都有明確部署。按照大部門體制的要求，整合與歸并相關(guān)、相同、相近的職能，綜合設(shè)置縣級政府工作部門，逐步向“大扶貧”“大農(nóng)業(yè)”“大交通”“大文化”“大社?！薄按笫袌觥钡裙芾矸绞竭^渡。比如，“大扶貧”，可將涉及管理精準扶貧有關(guān)資金、項目的機構(gòu)以及管理職能予以整合；“大農(nóng)業(yè)”，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事務(wù)管理與服務(wù)的分散機構(gòu)整合，不僅包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)，還應(yīng)包括與農(nóng)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域，如農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)村經(jīng)濟管理，還應(yīng)包括農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售及質(zhì)量監(jiān)管等環(huán)節(jié)，如糧食、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等；“大社保”，可將分散在人社部門的各類社會保障、分散在衛(wèi)生部門的“新農(nóng)合”、分散在民政部門的城鄉(xiāng)低保等加大力度整合；“大文化”，應(yīng)包括建設(shè)社會主義繁榮文化的所有內(nèi)容，如文藝、體育、旅游、新聞出版、廣播影視等；“大市場”，統(tǒng)一市場監(jiān)管,將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門整合，充實基層，強化職責，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程的監(jiān)管體系。通過大部門制的推進，真正解決部門之間職責交叉、權(quán)責不清的問題，這也是實現(xiàn)政府機構(gòu)精簡的最佳途徑。

（二）總額控制，建立目錄，平衡設(shè)置。對每一行政層級工作部門的設(shè)置實行總額控制，縣級政府也不例外。建立機構(gòu)標準,實行目錄管理、平衡設(shè)置。中小縣（指按原方法分類形成的類別）在機構(gòu)編制管理上，應(yīng)當以編制的多少來體現(xiàn)，而不應(yīng)以機構(gòu)的多少來區(qū)分。沒有機構(gòu)可能導致職能的削弱或缺失?？h與縣之間機構(gòu)的不對等，勢必帶來攀比，也給“條條”干預以借口。通過目錄的建立和適時調(diào)整，使全國、全省各縣級政府機構(gòu)達到平衡設(shè)置，統(tǒng)一管理。同時，逐步實現(xiàn)在大部門體制下，對其支撐保障的事業(yè)單位的統(tǒng)一目錄管理，達到機構(gòu)管理的全方位統(tǒng)一。

（三）縣、區(qū)、市因地制宜，區(qū)別設(shè)置。目前，縣級行政區(qū)劃包括了縣（包括自治縣）、縣級市、地級市所轄區(qū)三種形式，在管理和服務(wù)職能上各有特點，各有側(cè)重，完全可以考慮區(qū)別不同形式制定不同標準和目錄，以體現(xiàn)縣政府統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟。縣級市更多地在于培育和健全市場體系、培育和發(fā)展中介組織，加快城市化進程；區(qū)政府要在合理劃分市區(qū)職能的基礎(chǔ)上強化城區(qū)管理，確保各類行政設(shè)置在職能配置、機構(gòu)設(shè)置上各具特色，各盡其能。對于一些特殊行政區(qū)域，可適當作出調(diào)整，如人口少于5萬的縣，在全國、全省名列前茅的經(jīng)濟強縣等。

4.進一步嚴肅機構(gòu)編制紀律。中央、省級政府不設(shè)的部門，地方政府特別是縣政府就根本不應(yīng)該出現(xiàn)；中央、省級政府合設(shè)的部門，縣級政府不得分設(shè)。政府部門設(shè)置目錄一旦制定頒布，必須嚴格執(zhí)行，不得隨意變通或增加。整合、歸并的部門要在職能、機構(gòu)、編制、領(lǐng)導職數(shù)等方面徹底合并，不能陽奉陰違。政府部門的機構(gòu)編制要嚴格執(zhí)行《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，真正達到精簡、統(tǒng)一、高效，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的體制機制保障。

（作者單位：甘肅省定西市編辦）

責任編輯 劉旭