楊良初 王 敏 孟 艷

促進中國老齡產業(yè)發(fā)展的財政政策研究

楊良初 王 敏 孟 艷

黨的十八屆三中全會要求加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，發(fā)展老齡產業(yè)已成為中國應對人口老齡化嚴峻挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略部署。本文首先對老齡產業(yè)的內涵、與經濟增長的關系及財政政策的關系做了一般的理論探討。其次，對當前我國發(fā)展老齡產業(yè)的財政政策現(xiàn)狀和存在的問題進行了較深入的分析。最后，提出了發(fā)展我國老齡產業(yè)的財政政策建議。

中國老齡產業(yè) 發(fā)展 財政政策

中國從2000年開始進入老齡化社會，2015年全國60歲以上的人口達到2.21億，占全國總人口的16.1%，65歲以上的老年人口達到1.35億，占全國總人口的10.5%，中國已進入深度老齡化階段。根據(jù)世界衛(wèi)生組織預測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。

黨的十八屆三中全會要求加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，發(fā)展老齡產業(yè)已成為中國應對人口老齡化嚴峻挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略部署，但就發(fā)展水平而言，中國老齡產業(yè)仍處于起步階段，需要政府以適宜的方式予以鼓勵和支持。本文主要研究財政政策促進中國老齡產業(yè)發(fā)展的理論基礎、現(xiàn)實狀況，并提出財政政策促進老齡產業(yè)發(fā)展的具有前瞻性意義的路徑和舉措，充分發(fā)揮人口老齡化給經濟社會發(fā)展帶來的積極因素，積極主動地應對人口老齡化，提升財政治理水平，分享長壽紅利。

一、老齡產業(yè)與經濟增長、財政政策關系的理論分析

（一）老齡產業(yè)的內涵

老齡產業(yè)（industry for elderly people），又稱“老年產業(yè)”、“銀發(fā)產業(yè)”，是指主要為滿足老年人各方面需求而專門為老人提供產品、服務和就業(yè)機會的營利性經濟實體。

由于生理、心理的變化，老年群體具有與其他年齡段人群不同的特殊需求，西方學者把老年人的需求概括為“三M”：第一個“M”，Money，代表物質需求，也稱經濟保障；第二個“M”，Medicare，即醫(yī)療保障或醫(yī)療保險，代表醫(yī)療需求；第三個“M”是Mental或Mind，即精神需求、心理滿足等。我國學者把老年人的需求概括為“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂”。老有所養(yǎng)是指經濟贍養(yǎng)、生活照料；老有所醫(yī)指醫(yī)療保??；老有所為是指參與社會活動，發(fā)揮余熱；老有所學是指老年人的再學習；老有所樂是指精神歡愉。正是為了滿足老年人多樣化的需求，形成了特殊的消費市場，推動了老齡產業(yè)的興起和發(fā)展。

由于老年人口需求的多樣性，老齡產業(yè)所涵蓋的范圍比較寬泛，涉及諸多的行業(yè)和領域。老齡產業(yè)究竟包括哪些行業(yè)？國內外學術界還沒有形成共識，既有的研究成果有“四大類”說（老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡服務業(yè)、老齡房地產業(yè)）、“五大類”說（老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡服務業(yè)、老齡房地產業(yè)、老齡再就業(yè)）、“六大行業(yè)”說（老年特殊產品制造業(yè)、老年健康醫(yī)療業(yè)、老年娛樂休閑業(yè)、老年住宅地產業(yè)、老年日常照料護理服務業(yè)、老年金融保險業(yè)）、“十大行業(yè)”說（衛(wèi)生健康服務業(yè)、家政服務業(yè)、日常生活用品業(yè)、保險業(yè)、金融業(yè)、房地產業(yè)、旅游和娛樂業(yè)、教育產業(yè)、咨詢服務業(yè)、其他特殊產業(yè)），等等。

我們贊同把老齡產業(yè)劃分為五大類，包括老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡服務業(yè)、老齡房地產業(yè)、老齡再就業(yè)。老齡產業(yè)是一個跨行業(yè)與部門的綜合性產業(yè)，在五大類劃分的基礎上，每一類又包括若干小類，例如，老年服務業(yè)包括日常生活服務、醫(yī)療服務、康復護理服務、長期照料服務、精神生活服務等等。

（二）老齡產業(yè)是促進經濟增長的積極因素

老齡產業(yè)作為人口老齡化催生的新興產業(yè)，不僅能夠滿足和帶動老年人的消費需求，而且對擴大內需、增加就業(yè)、推動科技進步和產業(yè)結構優(yōu)化、提高城鎮(zhèn)化水平等都具有積極作用，是促進經濟增長的積極因素。

1.老齡產業(yè)是我國未來經濟的重要組成部分

我國老齡人口基數(shù)龐大且增長迅速，僅僅從滿足老年人口多樣化需求的角度分析，老齡產業(yè)的發(fā)展空間就極為可觀，如果再考慮到老齡社會面臨勞動力短缺和老化，必然要求提高勞動生產率來緩解這種壓力，老齡產業(yè)的發(fā)展需要生物、醫(yī)學、智能和信息等高端技術支持，帶有科技推動型的特征。因此，無論從規(guī)模和水平而言，還是從經濟安全和科技進步的角度考慮，老齡產業(yè)都具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ俏覈磥斫洕幕A性產業(yè)、支柱性產業(yè)和戰(zhàn)略性產業(yè)，也是未來我國經濟發(fā)展的引擎之一。

2.有利于滿足消費需求，帶動經濟增長

老齡社會具有消費主導的特征，發(fā)展老齡產業(yè)有利于滿足老年人的消費需求，2014年，我國老年人口的消費市場約4萬億元，預計2050年，這一消費市場將增長到106萬億元，成為全球老齡產業(yè)潛力最大的市場，而且，老齡產業(yè)不僅僅是滿足老年人的需求，根據(jù)莫迪里安尼的生命周期理論，人們在中年就會關注老年，把一部分收入儲蓄起來用于防老，滿足養(yǎng)老需求必然需要老齡金融業(yè)等產業(yè)的支撐，據(jù)統(tǒng)計，我國目前30-59歲的潛在老齡金融服務對象有6億人左右。因此，發(fā)展老齡產業(yè)既可以滿足當下的需求，又可以面向未來，為經濟增長作出突出貢獻，預計老齡產業(yè)在GDP中的占比將從2014年的8%增長到2050年的33%。

3.有利于擴大就業(yè)領域，還有利于增加勞動力供給

一方面，老齡產業(yè)的開拓和發(fā)展會吸納大量的就業(yè)人口，有些老齡產業(yè)，例如，老齡服務業(yè)本身就屬于勞動密集型產業(yè)，有關研究表明，養(yǎng)老服務業(yè)需要生活照顧人才、醫(yī)療護理人才、生活服務人才、機構管理人才、教育培訓人才，目前，這些人才的缺口是1000萬人。另一方面，可以采取老年人友好型的就業(yè)政策、靈活的退休制度和人力資本投資、基礎設施和公共服務等措施鼓勵老齡再就業(yè)產業(yè)的發(fā)展，如果老年人選擇在他們年齡承受程度的基礎上延長工作年齡，繼續(xù)為社會做出貢獻，就會增加勞動力的供給，使社會發(fā)展受益于“長壽紅利”。

4.有利于產業(yè)結構優(yōu)化調整，促進經濟可持續(xù)發(fā)展

老齡社會要求發(fā)展與之相應的老齡產業(yè)，老齡產業(yè)的發(fā)展又將帶動與之相關的其他產業(yè)的發(fā)展，老齡產業(yè)的產業(yè)鏈較長、涉及的領域很廣，對上下游行業(yè)具有明顯的帶動效應，而且老齡產業(yè)具有綠色與環(huán)境友好、健康可持續(xù)等優(yōu)勢特征，這將利于產業(yè)結構的優(yōu)化整合和升級，并最終促使經濟可持續(xù)發(fā)展。

（三）財政政策促進老齡產業(yè)發(fā)展的理論分析

我國是“未富先老”，支撐老齡化需求的基礎較為薄弱，同時，老齡產業(yè)的發(fā)展處于起步階段，許多現(xiàn)實需求和潛在需求都還沒有相應的市場供給來對接，需要政府加大支持力度，采取適宜的財政政策引導和扶持老齡產業(yè)的發(fā)展。

1.財政政策促進老齡產業(yè)發(fā)展的必要性分析

我國已進入深度老齡化階段，促進老齡產業(yè)發(fā)展，積極應對人口老齡化，是全面建成小康社會的一項緊迫任務，是推動供給側結構性改革的重要內容，財政支持老齡產業(yè)符合國家的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略導向。

老齡產業(yè)是一個以“夕陽”人群為服務對象的“朝陽”產業(yè)，同時也是一個弱質產業(yè)，與國外發(fā)達國家相比，我國老齡產業(yè)在質量、水平、標準化程度等方面都還處于較低層次，整個產業(yè)尚未在國民經濟中形成一定的產業(yè)規(guī)模和產業(yè)鏈，其發(fā)展受到有效需求不足和有效供給不足兩方面的約束，從支持產業(yè)發(fā)展、滿足民眾需求、改善準公共服務供給等角度來看，政府都應該給予財政政策支持。

在需求方面，總體而言，由于未富先老，民眾支付能力不足，導致老齡產業(yè)的產品與服務在定價方面受到市場有效需求不足的限制。老齡產業(yè)所服務對象的實際支付能力低于其他產業(yè)的服務群體，老齡產業(yè)的盈利水平普遍偏低，同時，老齡產業(yè)的發(fā)展往往需要大量的前期投入，投資回收期較長，因此，老齡產業(yè)雖然市場需求看起來龐大，但投資者卻往往缺乏足夠的逐利動力，尤其是在產業(yè)發(fā)展的初期和起步階段，需要財政等給予大力的扶持。

在供給方面，長期以來，我國老齡服務具有鮮明的福利性，政府在社會養(yǎng)老發(fā)展中處于核心和主體地位，但以政府為主體的養(yǎng)老服務發(fā)展與社會需求之間的矛盾日益嚴重，許多現(xiàn)實需求和潛在需求都還沒有相應的市場供給來對接，老齡產品和服務迫切需要多元化的供給主體，我國老齡產業(yè)的發(fā)展迫切需要在政府引導下建立市場化的途徑，通過提升老齡產業(yè)的盈利水平來吸引社會力量和民間資本參與到老齡產業(yè)中，使其成為老齡產品和服務的供給主體，發(fā)揮市場資源配置功能，增加有效供給，為老年人提供全方位、多層次的養(yǎng)老服務，滿足老年人口的各類需求。

2.財政政策促進老齡產業(yè)發(fā)展需要采取適宜的方式

老齡產業(yè)是一個依托盈利性經濟主體運作的綜合性產業(yè)體系，同時也是一個新興的產業(yè)，其健康成長需要依靠財政等相關政策的引導和扶持，政府應為老齡產業(yè)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。老齡產業(yè)涵蓋的領域比較廣泛，包括各種各樣的子產業(yè)，其內部也存在性質的巨大差異，財政政策支持老齡產業(yè)的發(fā)展需要根據(jù)子產業(yè)不同的屬性，采取不同的支持方式和支持力度。

把老齡產業(yè)分類為私人物品類產業(yè)、準公共物品類產業(yè)和公共物品類產業(yè)，具體見表1。據(jù)此，老齡產業(yè)發(fā)展路徑可對應分類為市場化產業(yè)、政府扶持產業(yè)和公共支出產業(yè)三大類型，在分類指導的基礎上，采取不同的扶持措施。

表1 老齡產業(yè)性質評價結果

老齡市場化產業(yè)主要包括老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡服務業(yè)和老齡房地產業(yè)等部分細分類行業(yè)。這類老齡產業(yè)基本劃歸為私人物品范疇，可以引入市場機制，規(guī)范市場，依靠社會資本有序投入和充分競爭實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。政府和財政的作用在于提供必要的公共服務，進行有效規(guī)范的監(jiān)管，保障消費者的權益。

政府扶持產業(yè)主要針對老齡產業(yè)中的“準公共物品行業(yè)”，如老年病護理院、老年精神生活服務、老年法律服務、低技術老齡再就業(yè)勞務市場等。這類產業(yè)屬于微利行業(yè)，財政需要大力扶持其發(fā)展，針對各分類行業(yè)特點，采取財政補貼、稅收優(yōu)惠、風險補償、引導基金等措施進行多方面的支持，提高社會資本投資的積極性，促進該類產業(yè)快速發(fā)展。

第三類是公共支出領域的老齡產業(yè)，真正屬于公共物品的行業(yè)僅有社區(qū)老齡服務設施一項，這體現(xiàn)了老齡產業(yè)的市場化發(fā)展趨勢。對于這類老齡產業(yè)，主要靠政府增加投入和提高老年人的社會保障能力來實現(xiàn)。

二、老齡產業(yè)財政政策現(xiàn)狀與問題分析

（一）老齡產業(yè)財政政策的現(xiàn)狀

1.老齡產業(yè)財政政策的主要內容

目前，我國已經出臺一系列促進老齡產業(yè)發(fā)展的財政政策措施，主要表現(xiàn)在財政投入、稅收優(yōu)惠、收費減免、政府購買服務等方面。

（1）財政投入政策

資金投入是老齡產業(yè)發(fā)展的基本保障，目前政府既通過安排基建投資、財政性專項資金、福利彩票和體育彩票公益金支出、專項補貼等形式直接投入老齡產業(yè)，又采取投資補助、貸款貼息、運營補貼、設立投資引導基金、專項扶持資金、政府補償?shù)绒k法，引導社會資本投入。從目前搜集到的20項老齡產業(yè)財政政策來看，除幾項老齡產業(yè)有關稅收優(yōu)惠、用地政策外，其余均涉及到了老齡產業(yè)的財政投入政策，其中具有代表意義的是《國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）、《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）和《關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知》（發(fā)改投資〔2014〕2091號）三個文件，提出了加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干政策措施。

（2）稅收優(yōu)惠政策

支持老齡產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是免征營業(yè)稅。如2008年修訂通過的《營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，養(yǎng)老院、殘疾人福利機構提供的養(yǎng)老服務，免征營業(yè)稅。醫(yī)療、診所和其他醫(yī)療機構提供的醫(yī)療服務，免征營業(yè)稅。無償贈與對其承擔直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人不動產、土地使用權的，可暫免征收營業(yè)稅。二是免征企業(yè)所得稅。如財政部、國家稅務總局《關于老年服務機構有關稅收政策的通知》（財稅〔2000〕97號）規(guī)定，對由民政部門審核批準，并核發(fā)了養(yǎng)老機構執(zhí)業(yè)許可證的老年服務機構及核發(fā)了社區(qū)服務設施證書的社區(qū)服務中心的老年服務中心含為老年人提供服務的場所，暫免征收企業(yè)所得稅。對其他部門和單位、個人主辦的老年服務中心和老年活動中心，經核實屬于福利性、非營利性的機構，可以暫免征收企業(yè)所得稅。三是捐贈稅前扣除。如《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）規(guī)定，對企事業(yè)單位、社會團體以及個人通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈，符合相關規(guī)定的不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除。對個人通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的民辦養(yǎng)老機構的捐贈，在繳納個人所得稅前準予全額扣除。四是其他稅種減免。如財政部、國家稅務總局《關于老年服務機構有關稅收政策的通知》（財稅〔2000〕97號）規(guī)定，對于福利性以及非營利性老年服務機構暫免自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。再如《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）提出，養(yǎng)老機構在資產重組過程中涉及的不動產、土地使用權轉讓，不征收增值稅。

（3）收費減免政策

收費減免政策主要是針對行政事業(yè)性收費、土地年租金或土地收益差價而實施的。如《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）規(guī)定，各地對非營利性養(yǎng)老機構建設要免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設要減半征收有關行政事業(yè)性收費，對養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務也要適當減免行政事業(yè)性收費，養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行?！秶临Y源部辦公廳關于印發(fā)<養(yǎng)老服務設施用地指導意見 ＞ 的通知》（國土資廳發(fā)［2014］11號）規(guī)定，企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構，經規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價。

（4）政府購買服務政策

目前，我國政府購買的養(yǎng)老服務主要有以下幾種：一是居家養(yǎng)老服務。在購買居家養(yǎng)老服務方面，主要包括為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護理等上門服務，以及養(yǎng)老服務網絡信息建設。二是社區(qū)服務。在購買社區(qū)養(yǎng)老服務方面，主要包括為老年人購買社區(qū)日間照料、老年康復文體活動等服務。三是機構養(yǎng)老服務。在購買機構養(yǎng)老服務方面，主要為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人購買機構供養(yǎng)、護理服務。四是養(yǎng)老服務人員培養(yǎng)。在購買養(yǎng)老服務人員培養(yǎng)方面，主要包括為養(yǎng)老護理人員購買職業(yè)培訓、職業(yè)教育和繼續(xù)教育等。

此外，我國還出臺了探索政府和社會資本合作（PPP）融資模式和發(fā)行債券等政策措施支持老齡產業(yè)的發(fā)展。《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生計生委等部門關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕84號）中明確規(guī)定，“拓寬市場化融資渠道，探 索政府 和社會 資本 合 作（PPP）的投融資模式。”《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）也指出，“充分利用支持服務業(yè)發(fā)展的各類財政資金，探索采取建立產業(yè)基金、PPP等模式，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務產業(yè)，帶動社會資本加大投入?！痹偃绨l(fā)債，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè) 的若干 意見》（國 發(fā)〔2013〕35號）規(guī)定，“地方政府 發(fā)行債券應統(tǒng)籌考 慮養(yǎng)老服務需 求，積極支持養(yǎng)老服務設施建設及無障礙改造?！?/p>

2.老齡產業(yè)財政政策的特點

從以上分析不難看出，目前我國現(xiàn)有老齡產業(yè)財政政策具有以下幾個特點：

一是從時間進程看，經歷了先易后難、先局部后全局的過程。我國從2000年開始就有支持老齡產業(yè)的一系列政策，但當時是稅務總局、民政部等幾個相關部門制定的，僅僅是單個部門工作，沒有形成全局性的工作，更沒有形成黨和政府關注的重點及中心工作。后來特別是2013年國務院頒發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），則在更大的范圍（全國）和更高層（國務院）不斷推出新的政策措施，這些政策出臺表明了老齡產業(yè)不斷深入推進和發(fā)展。

二是從政策框架看，基本的政策體系已初步形成。我國從2000年開始陸續(xù)出臺了20項老齡產業(yè)財政政策，先有《國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）的一些規(guī)定，后有《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā) 〔2013〕40號）、《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》（財社〔2014〕105號）等具體政策的落實和相關對應的負責單位，從某種意義上來看，老齡產業(yè)財政政策的創(chuàng)制基本完成，以財政投入、稅收優(yōu)惠、收費減免、政府購買服務政策等關鍵政策為主，相關的一些政策為輔的一整套的政策體系已經初步形成。當然，政策體系還是初步的，還停留在初級階段，從發(fā)展的趨勢看，還需要進一步深化完善。

三是從政策手段看，具有多樣性的特點。由于老齡產業(yè)具有多維度的發(fā)展目標，增加了政策的難度，僅靠一兩項政策，老齡產業(yè)的目標比較難實現(xiàn)。因此，我國在老齡產業(yè)政策制定時，就根據(jù)調控目的和要求，采用了不同的政策手段。既有公建民營、民辦公助、政府補貼等多種投資運營方式，也有財政預算安排基建投資、專項補助投資、專項資金和產業(yè)引導基金、福利彩票和體育彩票公益金的投入，還有補助投資、貸款貼息、運營補貼等，更有增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產稅、耕地占用稅、車船使用稅稅收優(yōu)惠政策以及有關行政事業(yè)性收費的減免，再加上政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）的投融資模式、地方政府發(fā)行債券的支持，我國支持老齡產業(yè)發(fā)展的財政政策手段可謂形式多樣。

（二）老齡產業(yè)財政政策存在的主要問題

1.政策體系不完善，僅有的相關政策局限于老齡服務業(yè)，缺乏對老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡房地產業(yè)和老齡再就業(yè)的相關財政政策支持

目前，我國老齡產業(yè)財政政策集中體現(xiàn)在老齡服務業(yè)，老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡房地產業(yè)和老齡再就業(yè)的相關財政支持政策比較缺乏。目前，除了以前民政部和國務院最近新出臺的扶持部分康復輔具（主要還是面對殘疾人的）生產外，其他老齡用品生產還沒有進入政府扶持的視野范圍。而對于老齡金融業(yè)、老齡房地產業(yè)和老齡再就業(yè)的相關財政支持政策則幾乎是空白。

2.政策多是原則性規(guī)定，缺少具體配套的措施，可操作性不強

近年來，我國已經出臺了一系列促進老齡產業(yè)發(fā)展的政策文件，但是這些政策多是一些原則性的要求，缺少具體配套的措施，在落實和實際操作層面存在很多問題。如《國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》提出，“公辦養(yǎng)老機構保障所需經費，應列入財政預算并建立動態(tài)保障機制”，“積極探索采取直接補助或貼息的方式，支持民間資本投資建設專業(yè)化的養(yǎng)老服務設施”，“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”等要求，均是一些原則性要求，在具體操作和落實中遇到了困難。

3.政府財政投入不足，且存在重硬件建設、輕軟件建設現(xiàn)象，財政資金“四兩撥千斤”引導作用也未得到充分發(fā)揮

與現(xiàn)實需求相比較，我國政府財政對老齡產業(yè)的扶持力度不夠，還存在有一定的差距，扶持結構也不合理，目前“重硬件建設、輕軟件建設”的現(xiàn)象比較嚴重，而且對養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)的重視不足。此外，財政資金引導社會資本進入老齡產業(yè)的作用也未得到充分發(fā)揮。

4.稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)單一，覆蓋面狹窄，相關稅收政策有待加強

我國當前的稅收優(yōu)惠主要集中于養(yǎng)老服務機構的生產與經營環(huán)節(jié)，缺乏對于老齡用品產業(yè)的籌資、投資、生產環(huán)節(jié)等方面的財政扶持政策。而且原有的一些與養(yǎng)老服務機構直接相關的稅收優(yōu)惠政策，由于稅制改革而失效，但新的鼓勵政策沒有及時出臺，出現(xiàn)政策真空地帶。此外，現(xiàn)行個人所得稅中尚缺乏贍養(yǎng)費用的稅前扣除規(guī)定，亟待盡快改革完善。

5.相關收費政策有待進一步清理和規(guī)范

我國行政事業(yè)性收費源于改革開放后各級政府的財政支出日益增大，由于預算內收入無法滿足改革建設支出的需要，迫使政府增設預算收入項目，允許行政事業(yè)單位積極創(chuàng)收。不可否認，行政事業(yè)性收費對于我國經濟社會發(fā)展起到了積極的促進作用，解決和緩解了一定時期我國經濟建設和政府財力不足的問題。但我國行政性收費存在著“費多、費亂、費重”等嚴重的問題。近年來，政府對行政事業(yè)性收費連續(xù)出臺了一系列的管理和改革舉措，先后取消了一大批行政事業(yè)性收費項目，降低了許多項目的收費標準，力求最大限度、最大范圍減輕企業(yè)和居民負擔，但收費項目龐雜、收費主體混亂、重復收費、亂收費現(xiàn)象屢禁不止等問題依然存在，嚴重影響企業(yè)健康發(fā)展，老齡產業(yè)也在所難免。

6.政府購買養(yǎng)老服務相關政策不完善

我國政府購買養(yǎng)老服務政策尚處在摸索階段，要達到規(guī)范化、科學化的實施效果還有很大的距離，對于政府購買養(yǎng)老服務的流程、購買的具體內容、養(yǎng)老服務的對象以及服務標準等缺乏相關的政策規(guī)定。

三、促進老齡產業(yè)發(fā)展的財政政策建議

中國面臨老齡化社會快速推進，如何實現(xiàn)老齡化與經濟增長的互融，就是開發(fā)和利用老齡化資源，加強面向老年人群的商品與服務供給，充分發(fā)展老齡產業(yè)。

（一）充分認識發(fā)展老齡產業(yè)的重要性

人口老齡化將是影響中國本世紀前50年最為突出的社會問題。我國還是一個中等收入國家，人口老齡化是制約中國步入發(fā)達國家行列的最關鍵因素，如果能找到應對人口老齡化與經濟增長成本最低的路徑，那么就可為中國進入發(fā)達國家行列贏得時間。我們認為，發(fā)展老齡產業(yè)是在人口老齡化提高條件下促進經濟發(fā)展的最佳路徑。隨著人口老齡化的提高，老年群體日益增大，他們的生活和消費成為拉動經濟增長的重要力量，而針對老人的社會化服務體系構成社會發(fā)展的重要內容，兩者構成老齡產業(yè)和老齡事業(yè)的主體。發(fā)展老齡產業(yè)意味著既能促進經濟發(fā)展，又能提高老年人社會化服務質量，是一舉多得的好事，也是利用人口老齡化積極因素服務于經濟社會發(fā)展大局的明智選擇。

（二）按照老齡產業(yè)的公共產品屬性分別使用不同的財政政策加以支持

如何發(fā)展老齡產業(yè)，政府怎樣支持老齡產業(yè)發(fā)展，這是人口老齡化日益提高的條件下各級政府必須思考的問題?？傮w上講老齡產業(yè)是未來幾十年應對人口老齡化挑戰(zhàn)和推動經濟增長不可或缺的產業(yè)，政府主要根據(jù)老齡產業(yè)的公共產品屬性和成長周期決定政策支持的程度。一般而言，屬于純公共產品類的老齡產業(yè)（事業(yè)），主要由各級政府財政配置資源，包括政府老年服務政策與執(zhí)行機構運轉、老年公益設施、社區(qū)老年服務設施、孤寡和失能老人照顧、貧困老人的生活救助等領域。大多數(shù)老齡產業(yè)領域都屬于準公共產品領域，比如面向中低收入階層的養(yǎng)老機構服務、老年醫(yī)療、老年法律援助、老年精神生活服務、失能失智老人的長期護理、老年病醫(yī)院、社區(qū)托老所、臨終關懷、老年喪葬用品等領域。對于這類老齡產業(yè)一方面政府給予適當政策支持和資金補貼，引導社會資金從事這些老齡產業(yè)的經營；另一方面采取公私合營辦法和多種融資手段，吸引社會資本進入老齡產業(yè)領域，通過基礎設施建設補貼和經營收費補貼等形式支持這類老齡產業(yè)發(fā)展。對于屬于私人產品的老齡產業(yè)領域，則根據(jù)產品周期在產品研發(fā)階段和生產初期給予一定的稅收優(yōu)惠，其他階段均應發(fā)揮市場調節(jié)的作用，由從事養(yǎng)老服務的經營者自主決策和自主經營，風險自擔。

（三）把屬于準公共產品范圍的養(yǎng)老服務業(yè)作為財政政策支持重點

有人把老齡產業(yè)分為老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)、老齡房地產業(yè)、老齡再就業(yè)五大業(yè)態(tài)，其中直接與老年人養(yǎng)老緊密相關的就是養(yǎng)老服務業(yè)，其他四大類都是為養(yǎng)老服務業(yè)提供配套的產業(yè)，在老齡產業(yè)中居于主導地位。而養(yǎng)老服務業(yè)大多為需要政府財政支持的準公共產品，也是財政政策支持的重點。同樣對養(yǎng)老服務業(yè)也要區(qū)分公共產品、準公共產品、私人產品范圍，在養(yǎng)老服務業(yè)中，部分產品屬于純粹公共產品，比如政府政策、規(guī)劃制定和執(zhí)行部門，中低收入人群公立養(yǎng)老機構的建設、貧困老人社會救助、老年公益設施、養(yǎng)老服務產品的技術研發(fā)等，均需政府財政投入，并保持一定的增長幅度。對準公共產品類的養(yǎng)老服務項目，可以采取多種形式給予支持：在經營形式上，可以采取公建民營形式，即政府出資建設養(yǎng)老機構或養(yǎng)老服務設施，出租或承包給符合經營資質的民間資本，政府僅收取租金或分紅，經營管理權交給民營資本，政府對養(yǎng)老服務的收費標準和服務內容進行適當監(jiān)管；也可采取政府與民間資本共同出資，建設養(yǎng)老機構或其他養(yǎng)老服務設施，共同組建股份公司管理養(yǎng)老服務機構，雙方按入股比例互派公司管理人員管理養(yǎng)老服務機構，并按入股比例分紅經營利潤，政府監(jiān)管其服務收費標準和服務的內容。少量養(yǎng)老服務設施可以采取私建公營，即由民間資本出資建設，由政府購買政府經營，或政府購買再出租給民營資本經營。但是，上述養(yǎng)老服務項目都是建立在政府提供財政補貼和稅收優(yōu)惠的基礎上，否則養(yǎng)老服務項目多數(shù)是虧損項目，民營資本難有積極性進入這一領域的。還有些養(yǎng)老服務項目可采取政府購買服務的方式向保障對象提供，比如向困難家庭老人和孤寡老人提供的精神慰藉服務、法律援助服務以及對失能失智老人提供的護理服務等。對于屬于私人產品領域的養(yǎng)老服務項目，則與其他老齡產業(yè)一樣適當給予稅收優(yōu)惠扶持其發(fā)展，主要依靠市場競爭促進自我發(fā)展。只有發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，才能更好滿足老年人的養(yǎng)老服務需求，才能帶動其他相關老齡產業(yè)的更快發(fā)展。

（四）運用稅收優(yōu)惠政策和財政補貼政策支持屬于私人產品范疇的老齡用品業(yè)、老齡金融業(yè)、老齡房地產業(yè)和老齡再就業(yè)

老齡化社會老年人就是弱勢群體，面向老年人群的老齡產業(yè)雖然多數(shù)屬于私人產品，由于其正外部性而應該得到政府財政和其他經濟政策的支持，盡管這種支持是根據(jù)不同時期老年人群的需求變化做出的。一是財政投資貼息政策，引導銀行資金和企業(yè)資金投向老齡產業(yè)。僅靠有限的政府財政資金推動老齡產業(yè)發(fā)展只是杯水車薪，發(fā)揮財政資金對銀行資金與企業(yè)資金的引導作用，采取財政貼息的方式無疑是最佳選擇。而財政貼息可以根據(jù)老齡產業(yè)的外部性和盈利性制定高低不同的貼息辦法，區(qū)別對待，發(fā)揮財政貼息的最大效應。二是財政價格補貼支持老齡產業(yè)發(fā)展。老齡產業(yè)面向的消費者是老年人，是社會弱勢人群，他們缺乏勞動能力，收入只能依靠養(yǎng)老金收入，客觀上要求銷售給老年人群的商品和勞務必須保持價格較低并且穩(wěn)定，勢必影響提供商品和勞務的生產者經營的積極性，政府給予老齡產業(yè)和產品一定的價格補貼，使提供老齡產業(yè)和產品的經營者有利可圖，保障對老年人群的商品和勞務供應。同時需要對老齡產業(yè)的市場供應情況做較多調查和了解，根據(jù)產品供求情況及消費者的反映，制定和調整不同老齡產業(yè)與產品的價格補貼標準。三是稅收優(yōu)惠政策支持老齡產業(yè)發(fā)展。增值稅優(yōu)惠，凡是從事老齡產業(yè)經營的企業(yè)和個人應允許按最低一檔稅率繳納增值稅。所得稅優(yōu)惠，應允許企業(yè)或個人對養(yǎng)老院、敬老院、托老所及困難老人捐助的資金，在所得稅繳納前從稅基中扣除；對從事老齡產業(yè)經營企業(yè)減按10%-15%的稅率繳納企業(yè)所得稅?？梢詫Σ煌淆g產業(yè)和產品規(guī)定不同的所得稅優(yōu)惠稅率，鼓勵民間資本和其他社會資金從事老齡產業(yè)經營。

（五）加大對老齡產業(yè)的財政投入和政策支持力度，加快老齡產業(yè)發(fā)展

當前我國老齡產業(yè)仍處于培養(yǎng)和形成階段，而且老年人養(yǎng)老消費市場因為種種原因不太景氣，消費熱點不明顯，有些養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一定的盲目性，如何加強產業(yè)指導，加大對老齡產業(yè)的財政投入和政策支持，更好應對老齡化挑戰(zhàn)？一是分清輕重緩急，區(qū)別對待，選擇老齡產業(yè)發(fā)展重點予以支持。老齡產業(yè)涉及幾十個產業(yè)和數(shù)以千計的產品，有的是商品，有的是服務，究竟先發(fā)展什么，后發(fā)展什么，主要根據(jù)老年人的收入水平與消費需求確定，財政政策選擇不同時期老齡產業(yè)發(fā)展重點加以支持，滿足老年人群對老齡產業(yè)的需求。二是調整財政支出結構，逐步提高老齡產業(yè)財政支出所占比重。老齡產業(yè)是隨著老齡化提高而出現(xiàn)的新興產業(yè)，各級政府財政應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定財政政策支持的重點。盡管財政收入增長受到經濟增長下滑的影響而下滑，但是各級財政應努力調整財政支出結構，從各類支出中通過“調存量、擠增量”，逐步擴大對老齡產業(yè)支持的支出規(guī)模，提高在支出中所占比重，通過投資貼息、財政補貼、稅收優(yōu)惠促進老齡產業(yè)發(fā)展。三是國債和地方債適度向老齡產業(yè)傾斜。老齡產業(yè)多數(shù)屬于準公共產品和私人產品，就是私人產品也具有明顯正外部性，適合國債和地方債資金投入，對于具有明顯投資效益和可收費的老齡產業(yè)，可以納入國債或地方債項目，解決老齡產業(yè)發(fā)展資金短缺問題，還能引導社會資本投向老齡產業(yè)，加快老齡產業(yè)發(fā)展。

（六）特別注重財政政策與產業(yè)政策、金融政策、土地政策、工商政策配套促進老齡產業(yè)發(fā)展

國家產業(yè)政策應將老齡產業(yè)納入國家重點產業(yè)和新興產業(yè)，并對老齡產業(yè)發(fā)展階段和重點做出指導。金融政策要配合產業(yè)政策要求，對不同時期老齡產業(yè)的發(fā)展重點從信貸規(guī)模、貸款利率、期限結構、償還方式等方面提出指導意見，商業(yè)銀行根據(jù)市場需求和金融政策要求擴大對老齡產業(yè)的信貸支持。信貸資金是老齡產業(yè)發(fā)展的主力資金，應發(fā)揮主力作用。土地和工商政策從土地審批、土地出讓金優(yōu)惠等方面支持老齡產業(yè)發(fā)展；工商政策主要從資質審定、資金到位、經營許可、經營內容等方面加大支持力度和監(jiān)管，確保老齡產業(yè)健康發(fā)展。上述經濟政策要形成合力，相互配套，相互協(xié)調，共同促進老齡產業(yè)發(fā)展，既滿足老年人群的養(yǎng)老服務需求，又成為經濟增長新的動力和亮點。

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［2］胡鞍鋼，劉生龍，馬振國.人口老齡化、人口增長與經濟增長［J］.人口研究，2012年36卷第3期.

［3］肖歡明.我國人口老齡化對經濟增長影響路徑研究［J］.經濟問題探索，2014年第1期.

作者單位：中國財政科學研究院社會發(fā)展研究中心

（責任編輯：董麗娟）

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2096-1391（2016）12-0078-10